王 纯 尹志东 彭 睿 曾 波 王 政

成都市成华区人民政府办公室，四川 成都 610051

随着我国国民经济的不断发展，国内的轨道交通发展也进入了大规模建设时期。据不完全统计，截至2019 年6 月，国内的轨道交通已建设运营里程马上突破6600 km，包含在建的线路在内已经达到了202 条，分布在全国46 座大、中城市，但主要还是集中在北京、上海、广州、深圳、成都、杭州、武汉等一线及新一线城市。大力建设城市轨道交通，是解决典型大城市病的有效途径。例如，缓解交通拥堵及大规模碳排放造成的环境污染，同时有利于引导城市空间重构，协调城市各组团均衡发展。我国的现实情况是人口基数大，又相对集中在一些超大、特大城市中居住生活，因此更应在这些城市中布局、发展轨道交通。鉴于此，基于公共交通导向的，有利于土地高效利用、环境友好型的城市土地开发模式（transit-oriented development,TOD）已经成为国内一线、新一线城市的发展共识。

国内的TOD 建设已经到了大规模快速发展时期，同时政府、民众都已经意识到TOD 建设模式是真正的高效利用土地、协同交通规划发展的最有效方式。但是，我们必须看到的是，我国长期处于社会主义初级阶段，并且新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这与世界上其他一些发达国家在发展路径上有根本区别。因此，我国的TOD 建设依然处于初级阶段，还有很多问题等待研究和解决[1]。

1 TOD概念的提出

在TOD 概念出现之前，已经有大量的以公共交通引导土地开发利用的实例，亚洲城市中以日本东京、中国香港等土地资源紧张、人口密度大的国际化大都市最为典型[2]。日本东京都市圈的多摩新城是日本的TOD建设的典型成功案例，其一方面采用市域铁路、快速路等模式沟通新城与外部其他城市，另一方面利用轨道交通快速连接新城与东京市中心，并且在各个交通站点尤其是换乘站点集中建设大量公共服务设施，由此激励站点周边进行高密度的商业开发建设，达到以交通为导向建设新城的最终目标[3]。

我国香港早在1979 年就已经开始了城市轨道交通建设工作。时至今日，已经发展成为具有相当完成度的城市综合交运系统，以此为经验提出的轨道交通站点及沿线开发模式也早于以美国为首的欧美地区在20 世纪90 年代提出的TOD 概念[4]。香港地区以交通为导向的土地开发模式和日本东京比较类似，都是在轨道交通站点及沿线进行公服设施先行建设后，再进行周边土地高密度开发。实际上，已经完全体现了TOD 模式的主要特点：高度集约化使用土地、先行完善公服设施、站点周边高强度开发、土体利用功能多样性等，实现轨道交通规划建设与土地高效利用良性互动[5]。

在欧美提出TOD 概念前，亚洲以日本东京、中国香港为代表的高密度人口聚集地区，以公共交通引导土地开发利用取得的成功，体现出以公共交通引导土地开发在亚洲高密度人口聚集城市的优越性和适用性[6]。我国的一线及新一线城市目前都在奋力打造城市轨道交通体系，尤其值得学习和借鉴东京、香港地区TOD 建设模式的先行成功实践经验。

2 TOD模式的优势

首先，TOD 发展模式有利于优化传统“摊大饼”城市规划建设模式，缓解交通拥堵，实现环保节能。城市交通目前最大的问题就是拥堵，TOD 模式极大地降低了民众的出行效率。而采用轨道交通模式可以让民众极其高效的到达城市各个核心区域，并且随着近年来共享交通工具兴起，利用站点共享单车等交通工具，可以有效解决“最后一公里问题”[7]。由此，私家车拥堵影响公共出行、碳排放巨大等交通、环保问题亦可以得到缓解。

其次，TOD 发展模式可以高效利用土地，并且提升城市形态。TOD 开发模式的特点就是在站点进行高强度、多样性的土地开发，高层、超高层商业建筑错落有致排布，并且与公服设施互补共生，这样既保证高层地标建筑的繁华感，又体现公共绿地、公园带来的舒适感，真正做到以人为本，提升城市品质，提高民众生活幸福感[8]。

此外，TOD 建设模式彻底改变了城市的格局及人口聚集范围。传统的大城市通常是人口在城市中心区域大量聚集，而交通、生活环境品质又相对落后[9]。利用轨道交通可以将人口大量输送到新的城区，而新的城区各个交通站点高强度开发区域又将具有功能完备、品质提升的公服配套及大量的商业楼宇，使得城市拥有大量的副中心，重新定义城市发展方向，更高效使用土地资源。

3 内地TOD开发模式

3.1 发展现状

前文已述，TOD 概念的正式提出是在20 世纪90 年代的美国。而后随着中国经济社会快速发展以及改革开放不断深入，我国与世界各方面交流不断开展，TOD 这一学术化的概念和表述于2000 年后正式被我国规划建设部门引入。事实上，我国内地的轨道交通建设起始时间非常早，甚至早于中国香港。20 世纪60 年代在北京就已经开始地铁建设，但是由于各种原因，内地的轨道交通建设一度搁浅[10]。直到20 世纪90 年代我国经济社会再度腾飞，为了缓解内地大城市日益紧张的交通状况及城市快速扩张的需要，各大城市又开始规划建设地铁项目。我国内地目前的轨道交通规划里程数、在建速度、建成总里程数在世界上都是独一无二的，在这种形势下，我国工业界和学术界对TOD 建设模式进行了大量的研究及实践，在城市空间规划及站点土地开发方面都取得了大量实践经验。尤其是党的十九大以来，以成都、杭州、武汉为代表的新一线城市异军突起，将TOD 建设直接写进城市发展规划，成都更是将2019 年定义为其TOD建设元年。

3.2 存在不足

从2000 年年初至今，TOD 在我国内地已然经过了快20 年的发展，但是仍然存在很多的不足和短板，工业界和学术界对此也有深入的反思，并且在实践中不断探索和修正。

一方面，TOD 的体系概念来自于国外，直接应用在国内难免水土不服，加上各地的轨道交通建设及周边土地开发处于各自为战状态，通常是靠原有实践经验指导现在的开发建设工作，并没有真正系统化、理论化地学习TOD 理论体系，并且与自身城市实际情况结合，缺乏真正意义上的TOD 顶层设计。

另一方面，我国的国家管理体制与欧美具有很大差异，内地城市的管理体系甚至与我国香港也存在很大的不同[11]。我国内地各省市的轨道交通规划及站点周边土地管理分属于不同的地方政府部门，特别是涉及都市圈内跨市、跨区域协调时，往往最终的建设成果与规划设想差异颇大。同时，缺乏真正意义上的政策支撑，诸如新一线领军城市成都2019 年才是其发展TOD 第一年，专门的职能部门及导向政策还有待于建立和完善。

4 香港的TOD开发模式

4.1 城市发展策略

中国香港作为与纽约、伦敦比肩的全球金融中心，是国际化程度相当高的大都市，具有极高的人口密度，香港的中心区域一直集中在港岛以北和九龙半岛以南，可供开发建设的土地面积极其有限，因此香港又是目前世界上高层建筑最多的大都市，其维多利亚港口的建筑密度及其形成的天际线在国际上是首屈一指的。香港超高密度的人口、超快的生活节奏及有限的土地资源，催生了高效率、集约化的城市发展之路，这为TOD 发展模式奠定了基础[12]。香港于20 世纪70 年代开始发展轨道交通，并且在随后的几十年间获得了空前的成功，不仅大大提高了中心城区的通勤效率，而且在新界、沙田等地区形成了一批新兴的卫星城市。其具有前瞻性的站点高强度商业开发模式，使得香港铁路有限公司成为全世界唯一一家盈利的地铁营运公司（图1）。

图1 香港TOD 开发模式

4.2 “轨道+物业”开发模式

香港铁路有限公司（简称“港铁”）所取得的成绩直观地证明了TOD 模式在香港是成功的。高效率的运转只是一方面，更重要的是“港铁”具有“轨道+物业”这一特殊的开发模式，既是地铁运营商又是物业开发商（图2）。实际上，TOD 模式只是一种交通规划理论模型，实际的建设资金问题它是不涉及的。而“港铁”的这种“轨道+物业”开发模式引入了融建概念，更具有商业化运作的元素，即“港铁”不仅建设地铁，而且把等量的精力投入到了站点物业开发上，运用了一种开发平衡的思维模式，使得房地产开发收益与地铁建设成本相对冲，利用后期商业运营产生的收益反哺地铁运营产生的亏损，达到最终盈利，甚至拉动地铁周边的商业税收增加，这种模式更值得后来者们学习借鉴。

图2 “轨道+物业”开发模式

4.3 步行系统

轨道交通为城市区域带来人流量，而把“流量”变为“留量”才是“港铁”TOD 模式开发建设成功的关键。香港的步行系统设计是非常超前的，人行道、天桥及地下通道均能形成完整的步行系统[13]。在中环、铜锣湾等商业闹市区，“港铁”的站点几乎无处不在，一个站点的出口可以多达几十个，而且通过人行道、天桥等步行系统与高密度建设的写字楼、商场、居民区甚至公园无缝连接。正是由于这种系统性的连接，民众可以通过轨道交通快速到达站点每一处场景，给站点带来巨大“留量”，不仅激励了开发商们的开发热情，同时沿路的商铺也随之发展，房地产物业及商业税收的巨大收益又反过来促进轨道交通的发展，最终形成一个良性的“开发—建设—运营”循环。

5 开发实例

中国内地大部分的一线、新一线城市基本都是在中华人民共和国成立后经历了快速发展的几十年，在2000年左右开始在原有相对完备的交通系统中引入轨道交通，因此香港已建成区中的TOD 发展模式对于我国内地更具有借鉴意义。其中又以蓝田组团最为典型，蓝田站点通过步行系统的完善及公交线路的增设，中心集聚效力被放大，真正成为了综合交通枢纽，获得“人流”的同时做到“人留”，更多民众在蓝田站点消费，并进一步改变居民原有的出行方式，更多地选择轨道交通出行，蓝田站点成为了站点外各社区及站点上盖物业共有的新的活动中心。

5.1 蓝田组团概况

蓝田组团是香港观塘区内的一处公屋区。港铁观塘线穿过蓝田组团设蓝田站，也是蓝田组团内唯一的一个轨道交通站点。蓝田站并不在居住区的中心位置，并且由于山体等自然地形因素的制约，仅在站点周边开发了上盖物业，但是轨道交通出行人数一致维持较高水平。

实际上，在蓝田站建成之前，其站点周边已经进行过商业开发，修建了蓝田公共屋村、丽港城等社区，大多位于山上，而后建成的蓝田站位于山谷，上盖了物业汇景花园。山上社区里的居民已经习惯利用公交巴士外出，并且已经形成相对完备的社区活动中心及步行通达系统。蓝田站建成不久后，原有的蓝田公共屋村分拆并重建成多个屋村，同时社区内的居民呈现年轻化趋势，利用轨道交通方式出行逐渐成为主流。

5.2 轨道站点连接居民社区方式

后建成的轨道交通站点要与先前建成的社区进行连接，蓝田组团采取的方法是完善步行系统，并且加强公交接驳轨道交通站点。蓝田站上盖物业汇景花园的步行系统被设计为完全开放形式，并且在其中开设了各式各样的店铺，形成了蓝田组团步行系统中的核心部分（图3）。此外，蓝田站点还设置区域公交总站，设置了跨区线路，方便居民到达轨道交通尚未覆盖区域，更重要的是还有发往各个居民社区的6 条支线巴士（绿小）线路（图4），车程均控制在20 分钟以内。至此，完善的公交线路增设，蓝田站点最终成为了山上各社区及站点上盖汇景花园共有的新的活动中心。

图3 步行系统

图4 巴士线路

6 结语

中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。利用TOD 模式进行集约高效的开发建设，可以有效缓解人口过度集中、交通拥堵、环境污染等大城市病。但在大力推进TOD 城市开发模式时，我们还需更加深入的探索，加深对TOD 内涵及外延的认识，找准适合各个城市自身发展的TOD 模式。可以学习借鉴香港地区“轨道+物业”的开发模式，做到地铁建设投资和物业开发收益相平衡，打造高品质的步行系统和具有体验感的空间，利用站点商业开发反哺地铁运营，尤其探索在轨道建设中整合已建成的区域，以提升开发的整体效益，使得TOD 模式真正为我国城市发展发挥作用。