何精华

AI赋权与政府治理两者间的关系，本质上是一种双向的互动关系。现代政府的治理活动是以人类知识的累积、科技的突破与应用为基础的，因而现代科学技术手段的应用已内化成政府治理的核心要素。随着移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论与新技术的发展与演进，AI可以借助计算机这一载体完善人类心智来实现政府治理目标。“AI不是一维的，而是结构丰富、层次分明的空间，具备各种信息处理能力。”(1)玛格丽特·博登：《AI的本质与未来》，中国人民大学出版社2017年版，第3页。AI可以利用多种技术，完成公共管理领域的多种任务。譬如，AI试图剖析人类智能的实质，并生产出一种新的类似于人类智能的方式对复杂的公共问题做出敏捷反应的智能机器，其中包括运用于公共管理领域的机器人、语言识别、图像识别、自然语言处理和专家系统等。AI不再仅仅是一个流行词，而是已逐渐渗入社会生活的方方面面。该技术正在进入公共领域，AI的政府治理革命已经开始。AI相关学科的迅猛发展与技术创新的整体推进，正在引发一系列链式突破，不断推动着政府治理从数字化、网络化向智能化、精准化、个性化加速跃升。公共管理者如何运用AI在制度的范畴内更好地承担起公共治理的角色，采取合理的集体行动，有效化解公共治理障碍，达成增进公共利益的目标，显得特别重要。本文试图就AI技术对政府主体、行为、决策乃至行政伦理的冲击和挑战进行讨论，从技术逻辑、效能检视及价值重塑三个层面提出AI技术的应用有助于改善治理体系、优化治理结构、提升治理能力的观点。

一、从连接到智能融合：AI赋权政府治理的技术逻辑

赋权，既是一种主动参与的过程，也是选择和行动自由的扩展，它意味着增加对影响社会活动的资源和决策的权力和支配能力。当人们真正进行选择时，他们就能增加对其生活的支配能力。AI赋权实质上就是结合运用最优化、机器学习等数据和技术，用机器智能增强人类智能。AI集半导体、量子、生物等技术于一体，具有理想的精准控制能力和强大的创新、创造能力，并以此来替代人类的部分工作。具体而言，AI赋权政府治理，主要是通过三个由浅至深的不同层次逐步赋权的，以实现对政务行为的辅助和替代来提升政府治理能力。即：(1)AI赋权能实现政务信息收集辅助与智能筛选；(2)AI赋权能以声音、图像、动作等多种交互手段，承担政务的自动识别应答并接受模糊任务，提供即时有效的决策方案参考并按指令完成任务；(3)AI赋权能实现复杂政务的机器自主判断决策，提出最优决策方案。

AI赋权政府治理，直接表现为AI通过其所具备的技术功能来影响及改善政府治理的流程与结构设计，同时，政府治理也会通过其自身的文化、制度、战略、治理理念，来影响基于AI的政府治理架构设计，实现价值重塑。AI赋权政府治理的主要载体，就是借助互联网、大数据技术的推进与彼此连接，深度镶入电子政务平台。所谓电子政务平台，就是应用互联网、大数据等信息技术以及AI技术，对国家机关、行政机关、司法机关的公共事务及其他社会事务进行管理，并为社会提供公共服务的信息管理系统，以便改善政府的工作流程和治理能力。(2)徐晓林、杨锐：《电子政务》，华中科技大学出版社2009年版，第4页。AI通过电子政务平台嵌入政府治理，旨在提高政府透明度，改善政府间信息交互，提高公共服务质量与工作效率，参与政策制定、政策执行和政策评估，提升整体行政绩效，增加公众获取即时、精准、多元信息的渠道，有利于增进公共利益。因此，在电子政务平台中，信息与治理结构是两个最为核心的概念。而在公共管理领域，探讨AI与政府治理结构再造的文献大多聚焦在基于AI的治理变革对政府组织结构所造成的重要影响上。

近年来，随着互联网、大数据、AI技术与电子政务的关联度日趋密切，AI越来越多地涉及政府治理活动。在如何处理AI与政府治理的关系方面，一些学者及政府信息管理实务者由于缺乏相应的知识和经验，从而导致了政府治理的效率低下甚至根本无效。作为一种政府治理工具，AI汲取了互联网、大数据的“精髓”，已经高度融合于电子政务平台，互联网、大数据、AI三方面的技术彼此交互，融为一体，共同揭示出智能化时代政府治理变革的本质特征。

首先，作为政府治理智能化的前提，互联网实现了政务信息的相互连接与分布式结构融合的突破。AI技术在政府治理领域的广泛应用，得益于电子政务平台(尤其是互联网+政务)的快速发展。由于信息技术的发展，愈来愈多的政府信息(如图像、音乐、文字、资讯等)以0与1所组成的电子符号为传输单元，社会也渐渐进入以位元(bit)为组成单元的资讯世界。而在网际网路的驱动下，这些可以大量传输和获取的电子符号，使政府与政府、政府与企业、政府与公民之间的沟通变得更加便捷，缩短了空间距离。AI成为电子政务终端、传输网络、数据处理服务器，充分利用其问题求解、逻辑推理证明、专家系统、数据挖掘、模式识别、自动推理、机器学习、智能控制等技术，渗透到作为政府治理虚拟平台(即电子政务)的各项应用程序和业务场景中。伴随着AI技术的广泛应用，公共部门的人力资源结构、组织结构、政务工作流程乃至整个政府治理结构将产生重大变革。

互联网对政府治理结构的重大“变革”，集中体现为其彻底解决了信息的“连接”问题。具体体现在两个方面：一是突破了纵向府际不同层级之间或横向职能部门之间相互连接的“物理阻隔”。从20世纪末兴起的电子政务从根本上改变了公民与政府、企业与政府的沟通方式。主要表现为设备与设备之间的连接，意味着信息技术与政府改革的联姻而导致政府治理在形式与能力方面具有重大改进。在公共网络平台，技术已经被用来促进政府机构的结构调整。在某些情况下，它甚至引发了政府治理机构纵向层级以及横向的职能部门的精简。电子政务平台将信息技术所支撑的电子政务与政府必须履行的市场监管职能、公共服务职能、社会治理职能深度融合，通过微信、微博、政务App等技术手段，进行政府治理结构的流程再设计，实现网上办事与在线服务，减少了繁文缛节，提高了政府服务向公民、企业的传送速度，构建起政府与民众、企业的互动关系。同时，虚拟的线上电子政务平台与实体的政务服务大厅、政务综合服务窗口及政务自助办事终端等线下渠道充分交互，实现了“O to O”的政府治理。其终极目标无一例外地就是要实现万物的互联互通，亦即物联网，从而彻底解决政府与政府、政府与企业、政府与公民之间的广泛连接，有效破解了政府治理“最后一公里”难题，实现了资源与知识的交换与调度。二是作为连接的中介，电子政务或所谓的虚拟政府成为彼此合作与协调的有效通道与平台。随着互联网节点与节点的彼此连接、合作与协调，形成了去中心化、扁平化的价值理念和行为方式，改变了传统政府权力自上而下的“倒金字塔式”管理模式，由此形成了与传统静态一元中心相区别的多元网络结构，促进了政府与公众的共同参与。由此出现了一个完全与物理空间的传统政府截然不同的治理方式和协调机制。

其次，作为政府治理智能化的核心，蔚为壮观的大数据实现了政府治理内容与再现的突破。如上所述，互联网解决了困扰政府治理的信息连接问题，在互联网上频繁进行交换的内容则被我们称之为“大数据”。政府治理领域的“大数据”具有体量、速度和多样性诸方面的显著特征。(3)桑尼尔·索雷斯：《大数据治理》，清华大学出版社2014年版，第3页。从数据的静态描述角度来看，“大数据”具有较大体量面对纷繁复杂的治理环境，政府被数据堆砌，很容易积攒TB(太字节)级和PB(拍字节)级的信息，甚至在将来可轻而易举积攒ZB级的信息；从数据的动态描述角度来看，“大数据”具有时间的敏感性，流数据的分析必须以毫秒计，以支持政府决策；从数据的多格式化角度来看，政府治理的大数据包括结构化数据、准结构化数据和非结构化数据，如电子邮件、音频、视频、微博、微信、政务App、点击流、日志文档和生物计量学数据等；从数据的经济有效性角度来看，政府往往致力于以经济有效的方式从大数据中获得有价值的分析与判断。(4)桑尼尔·索雷斯：《大数据治理》，第4页。如果我们把以互联网为核心构成的信息网络体系称为“高速公路”，那么“大数据”即是这条“信息高速公路”上快速飞奔的宏大车流。随着人类社会全面进入以大数据共享、信息爆炸为特征的信息时代，互联网、移动互联网、物联网的不断扩展与外延，需要我们将真实的客观世界转换成数据的方式，进行规模采集与再现。由此，我们可以推断，信息社会不断扩展、延伸的边界，其实就是大数据增长的边界。大数据是信息技术条件下资讯生产不断增长的产物，是对网络载体的客观描述。大数据理论提出了三个值得深思的观点，即是全部数据而不是随机采样；是大体方向而不是精确指导；是相关关系，而不是因果关系。故大数据的本质，就是通过互联网观测、模拟和再现一个客观真实的世界。它不仅包括对物理空间的人类社会客观世界的数字化观测、模拟、再现，也包括自然生态的观察、模拟、再现。

再次，AI实现了海量数据处理和决策信息自动获取的重大突破，这是政府治理智能化的关键环节。从政府治理的视角来看，大数据的核心价值就是为政府提供一种预测与判断，它通常被视为AI必不可少的一部分，或者更确切地说，它被视为一种机器学习。大数据与AI的关系就像一枚硬币的正反面一样密不可分。由于大数据无法用单台的计算机自行处理，往往需要采用分布式架构。其特点就在于它需要对海量数据进行分布式数据挖掘。但它必须依托AI的分布式处理、分布式数据库和云存储、虚拟化技术。当互联网、移动互联网、物联网的边界不断扩大时，公共领域的大数据也随之不断增长。一般而言，精确性是信息缺乏时代和模拟时代的产物，只有5%的数据是结构化且只适用于传统数据库，若无法接受数据的混乱，剩余95%的非结构化数据都无法为我所用。这也说明，“混杂性”是大数据的重要特点。这些数据过于混杂粗糙，需要借助新的技术或方法对其进行解析、加工，使之能够以更加精细、精确、透彻的方式被获取、分析和评价。(5)克里斯多夫·库克里克：《微粒社会》，中信出版集团2018年版，第4页。但是采用什么技术或方法来处理公共领域如此浩如烟海的庞大数据，已成为亟待解决的问题。由此，AI技术在处理政务大数据方面的神奇功能，便成为政府治理的迫切需要。因为，任何具有超强能力的自然人或政府机构在庞大政务数据面前都显得渺小与无能。而AI所具有超人类的数据处理服务功能，可通过其问题求解、逻辑推理证明、专家系统、数据挖掘、模式识别、自动推理、机器学习、智能控制等技术，实现对政府治理领域的数据分析和处理。故AI是人类社会经过互联网、大数据两次技术突破之后的“技术革命”，解决的是信息社会网络相互连接端对大数据内容主体的处理问题。

电子政务环境中的政府治理转型与AI之间具有密切的互动关系。笔者曾于2001年在国内首次提出“政府智能化管理”的概念，并认为以互联网为标志的信息技术、政府的信息系统与机器智能结合，必然引发政府治理的智能化革命。(6)王乘、何精华：《现代城市管理的必然趋势：“数字城市与政府智能化管理”》，《中国行政管理》2001年第3期。近20年来，AI技术发展与演进的历程已经证明，互联网、作为政府信息系统的电子政务平台、大数据与AI之间的关系，本质上就是一种多元互动关系，内化于政府治理的各个环节，彼此难以分离。种种迹象表明，在新技术新理论的推动与经济社会发展需求的驱动下，AI技术必将成为促进政府治理转型进入新阶段的关键变量。新一代AI相关学科发展、理论建模、技术创新、软硬件升级等整体推进，正在引发链式突破，推动着政府治理从数字化、网络化向智能化加速跃升。作为政府治理的主要手段，电子政务平台可以搭载深度学习、人机协同、跨界融合、自主操控、群智开放等AI新技术。AI可以通过其所具备的多元技术功能(譬如，公共资源交易的自动化、重大公共决策的信息提供以及竞争策略支持等)来影响或改善政府的治理流程及公共治理结构的再设计，等等；与此同时，政府可以通过其自身所具备的治理理念、制度创制、战略规划、文化宣导等优势，深度影响AI的技术设计理念、模型、流程等，实现价值重塑。因此，从信息管理的角度来看，作为客体的信息与作为主体的政府是其两个核心要素。事实上，在公共管理领域，学者们往往更愿意聚焦于AI技术的新突破、新发展对政府结构、政务流程诱发的治理生态演变与政府治理变革的契机。

如果说，AI并非是旁门左道的独特技术，其强大功能取决于互联网与大数据集的融合功能，并且大数据的潜在功能只有通过AI技术才能实现，那么，AI赋权已经为电子政务网络平台融合互联网与大数据、实现智能化治理奠定了坚实的技术基础。譬如，自动定理为政务信息检索、问题求解等方面提供了智能解决方案；数据挖掘为提炼出蕴含政务规律的数据提供了规则、聚类等方案；自然语言理解为计算机人类语言理解提供了理论和方法。由此可见，AI技术与互联网、大数据的深度融合，是现代科学技术发展到特定阶段持续创新的结晶，而深度学习技术则为“全息化政府”赢来了一次“治理革命”的契机。AI对政府治理智能及智能化网络层面、应用层面及具体操作实施层面均能起到即时、有效的支撑。如果大数据是“燃料”，那么，以AI为基础的智能机器将成为政府智能化转型的引擎。

二、结构性冲突：AI赋权政府治理的效能检视

效能，意即特定事物所蕴藏的有利作用。所谓“事物”，即AI嵌入政府组织结构、政府治理流程、行为方式及相关制度的集合；“蕴藏”，即AI嵌入政府治理之后蓄积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的作用；“有利的作用”指AI嵌入政府治理应达到的理想状态，在这种秩序状态下，能以较小的公共资源投入实现最佳的政府治理目标。AI赋权政府治理的效能检视，即对AI嵌入政府治理的结果或所提供的公共产品质量好坏、作用大小、治理状态等效率的评价。

AI赋权政府治理的出发点与终极目标就是不断提升政府治理能力。其中，政府治理绩效是政府治理能力的关键评价指标。基于带宽技术革命的强大需求，使得传输能力大幅提升，客观上催生出政府治理领域大幅提升政务大数据存储能力和计算能力的需求。由于数据、算力和算法的提升，AI在政府治理领域的应用突飞猛进。AI作为处理与分享大数据的电子政务基础架构，通过计算机系统的嵌入与服务器管理相互整合，连接成一个大型数据中心，提供相关应用程序之服务。这些服务包含依照使用者需求所提供的定制化服务，以及透过网络、计算机与应用程序的结合，让使用者按照各自需求来使用，由此产生一种按次、按量或者按时的计费方式，达成减省成本、增加效能的服务供给形式。(7)佩德罗·多明戈斯：《终极算法：机器学习和AI如何重塑世界》，中信出版集团2017年版，第11—25页。与移动化、数字化浪潮一样，这不仅是由一种技术转换到另一种技术变革，更是政府治理领域的人、流程等变量也需要发生同等效应的变革，但进行这样的技术变革并取得绩效并非人们想象中的那么简单。大数据所驱动的电子化平台知识学习、跨媒体协同处理、人机协同增强智能、群体集成智能、自主智能系统，已经成为提升政府治理智能的重点领域，而受脑科学前沿技术启发的电子政务类脑智能已经开始蓄势待发，并在电子政务领域呈现出越来越明显的芯片化、硬件化、平台化趋势。在5G“带宽革命”的环境下，通讯传输能力的大幅提升，催生出大幅提升存储能力和计算能力的社会需求，使得政府公共数据平台的“算力”成为一种特殊的“治理权力”。

一般而言，AI所拥有的强大算力，不仅可以转化成为政府的特殊“权力”，更是一种可以转化的“特殊”治理能力。譬如，计算能力和计算方法如同大脑的逻辑和判断，把看似一个很强大的问题逐步分解成亿万个很小的逻辑判断，以依靠强大的计算能力缩短时间维度的长河，在处理复杂的治理环境过程中可以超越人类的简单判断，以提升电子政务平台的使用价值。政府拥有AI的强大算力，意味着政府对公共领域拥有绝对的控制力，犹如现在的核能力一样，公共领域的格局将会因为政府拥有AI算力而拥有更为强大的分析判断能力及更多基于公共治理的话语权。大量案例研究表明，AI赋权政府治理至少体现在三个方面：(1)为破解政府优质人力资源困境提供了新方案。一方面，政府治理受制于财政预算及其他资源配置的约束，正如瓦格纳定律揭示的政府所面临的治理困境，政府规模(包括机构及人员数量)不能为所欲为地无限扩张；但在另一方面，政府治理面对不断增长且日趋复杂多元的公共服务和社会治理的需求，不断发展变化的人力资源匮乏问题也越来越突出。譬如，在城市社会治安与综合执法、交通协管、重大社会问题的决策咨询、政府工作流程改善诸方面的人力资源短缺问题长期存在。虽然地方政府被迫采取购买社会力量的公共服务及临时聘用、延期留用等政策工具，试图缓解这种窘迫状况，但收效甚微。而借助AI的嵌入，这一困扰可以得到缓解。以智能机器人为标志的AI在政府服务咨询、信息管理、工作流程等方面取代人力资源具有较大优势，为突破公共人力困局另辟了一条蹊径。(2)有助于提升决策质量。基于人工的传统行政决策，因为信息来源具有较大的有限性，即便是有规律可以遵循的常态化决策，也难以精确化，导致决策质量欠佳。至于无规律可循的非常态决策，其质量则存在着诸多的不确定性。提升决策质量也就成为政府每时每刻需要思考的重要议题。在AI重塑人类现实的当下，基于AI赋权的人机交互，可以轻松对决策所依赖的信息大数据进行智能化处理，并根据决策的不同类型需要，自动生成最优决策方案，极大地提高了行政决策的质量。(3)有助于优化政府与公民之间的关系。长期以来，政府缺乏足够的人力资源及合适的渠道维系良好的“政民关系”，政府因缺乏收集和分析民情的有效工具并借此不断提高政府的服务质量。而AI技术的应用，政府一方面可以通过技术手段建立面向公众的服务助手，可跨越时空、实现7×24小时无缝隙地为公众及企业提供优质高效的服务；另一方面，政府可随时随地依据民众及企业的需求，依据AI技术提供的智能化分析，不断改进服务方式，优化政务流程。

当然，AI技术终究是一种治理工具，AI赋权政府治理，需要充分考虑政府治理结构制约因素，解决好政府治理的结构性冲突。这是因为，AI赋权作用的大小，取决于政府治理结构的匹配程度。莱维特(Leavitt)的研究表明，政府治理结构可区分为目标任务、公务人员、组织结构与技术手段四个基本要素，这四者之间是彼此关联、相互影响的。这一框架的重点在于除强调政府治理结构必须把握这四个要素的整体状况外，特别强调AI这一重要的技术手段在信息管理中必须密切配合新的目标任务、公务人员及组织结构，只有这样才能从过去的平衡状态过渡到新的平衡状态。故在此架构中，AI的赋权，对于政府治理结构的深度影响，将聚焦于三个层面，亦即借由AI降低资源的交易成本；借由AI减少政府纵向层级，延展管理幅度，再造扁平化的组织结构；借由AI技术提升政府的联结、沟通、商务、协同、社群“5C”能力等。(8)H. J. Leavitt，“Applied Organizational Change in Industry, Structural Technological and Hummanistic Approaches”, in J. G. March(Eds.), Handbook of Organizations, Rand McNally，1965.譬如，传统的行政流程严重依赖于人的传递与协同，行政过程复杂，行政环节烦琐，严重影响政府治理效率。若目标任务、公务人员、组织结构与AI赋权相互匹配，AI可即时有效识别、自动消除政府治理流程中的冗余环节，并以远超人力的速度与效率完成公文流转过程，实现智能化处理，简化了程序，提升了政府流程效率。若要提升AI赋权政府治理的整体绩效，政府治理必须同时包含供给端及需求端两个部分。在供给端部分，必须进行实体治理结构、协调联系模式的调整，一方面降低政府信息支出的成本，另一方面提升信息与AI系统之间的整合，促进政府治理结构的变革。在需求端部分，则必须结合民众对AI赋权政府治理的期盼或需求，建构一个完整的供给与需求的互动模式，使得政府的目标任务、公务人员、治理结构与AI赋权相互匹配，这样才能够充分发挥AI赋权的效能。否则，AI赋权不仅难以达成政府治理目标，甚至可能得不偿失，从而对政府治理能力形成制约。这种制约至少体现在三个方面：一是AI赋权与僵化的治理结构之间的矛盾。借由AI赋权，能够准确预测面临复杂的公共环境与战略机遇，并能够为特定公共议题提供有价值的政策建议。但是政府层级过多，管理幅度太小，决策信息与战略规划能力十分有限，且呈封闭状态。这是因为，这种封闭僵化的科层制治理结构，是马克斯·韦伯100年前所设计并延续至今的。面对AI赋权所形成的开放性与不确定性冲击时，无法形成即时有效的政府战略思维及更优化的应对措施。若任其发展，必然带来极大的治理风险。当前，形成与AI赋权的内在需求相适应的政府治理结构，破除在复杂环境中即时做出创新性、突破性的战略决策的体制性障碍是当务之急。二是AI赋权与传统治理规则之间的矛盾。长期累积起来的基于因果关系的传统制度规则体系，无法适应基于数据、算力、算法为主体的治理环境。AI的价值并非简单模拟人类行为，而是基于自主学习和智能决策能力。故AI赋权并非简单地理解为其所表达的意愿归属于设计者或制造者。政府公务员只能给出特定的学习规则，而决策建议的获取取决于大数据与算法本身，其结果与公务员的个体意愿并无内在的因果联系。三是AI赋权与行政首长决断能力之间的矛盾。随着AI系统将承担越来越多的智能识别与分析工作，在智能机器的环境中，公民或法人可能感到不安，但事实上，这种情景将比过去任何时候都更需要政府明确的目标引导。在未来的治理结构中，政府部门的行政首长需要强大的人际交往技能、社会责任感与强有力的道德基础，明确政府职能、工作任务及其政策工具。正确的目标指引，并有效控制输入AI数据质量，及时向AI提出实现政府职能的政策议题，对AI赋权至关重要。若无正确实现工作任务的政策问题就不可能有正确的答案，AI赋权的价值也就无法得到体现。

提高政府绩效是直接体现政府治理能力的标志，也是AI赋权所追求的战略价值。将AI赋权的内涵界定移植至公共领域进行观察时，人们就会发现，政府绩效一般表现为政府采取什么方式或方法来执行政策可以达成公共目标。政府绩效之所以成为“政府再造”的核心议题，究其原因，缘于公共资源的有限性。但政策的执行不应狭隘地局限于强调政府效率或政府效能，政府的政策目标亦应包括其能否达成更普遍、更有意义的公民参与。与此同时，政府应当体现治理质量的程序价值，即公民的广泛参与。就政府而言，需要思考的问题是如何在政策议程设定及政策执行过程中，通过多渠道、多元化的公民参与机制，尽可能吸纳不同阶层的公民意见，使得政府的公共政策更具“合理性”“合法性”与“回应性”，尽可能减少透明公开与有效性的冲突。故政府除了通过AI强化其服务效率，提高公民的满意度外，其终极目标之一就是努力实现公民参与，实现政府治理的程序价值。而这种趋势无论在学界还是实务界均有体现，尤其是来自学者们力图解除“新公共管理”片面强调“效率”的思潮对电子化政府的“牢笼”效应，并从体现治理质量的程序价值的公民参与角度将AI视为政府推进参与式治理的工具。若从AI作用于政府治理的角度观察，缺少使用者角度的思维，亦即忽略治理质量及程序价值是一个亟待改善的问题。相当一段时间以来，AI研究比较关注政府，鲜有从用户对政府治理的需求对民众影响的角度分析与讨论，或者说，缺乏实际评估AI对公民影响的行为。而这个缺少民众视角的现象，往往间接地造成了政府相关AI服务使用率不如预期。为了避免重蹈覆辙，AI作用于政府治理，既要从公民的视角，检视公民需要什么样的服务，公民为什么不愿意使用融合了AI技术的政府公共服务平台？与之相反，若政府让公众主动参与、表达诉求，并在AI技术提供的公共服务中回应这些需求，以满足民众需求为出发点，不断改进AI的服务方式与方法，才能真正让民众感到满意。故提升AI作用于政府治理的整体绩效，内在地包含了如何适应快速变迁的外部环境，如何满足民众需求等关键变量。AI技术应用于政府治理领域，需要同时关注政府的供给端与民众的需求端。

三、构建智能型政府：AI赋权政府治理的价值重塑

AI是迄今以来人类最伟大的发明，是深刻改变政府治理环境、具有远大应用前景，同时又是一个难以精确预知未来后果的颠覆性技术。AI赋权与公共管理发展史上历经的互联网、大数据等科技革命挑战和技术困境迥然不同。AI虽然在30年前已然诞生，但是由于AI相对稚嫩，并未被应用于政府治理，AI在公共领域的作用一直寂寂无声。近年来，AI正在走向人机混合的互联网服务时代，AI所赋权的政府治理模式将全面超越传统政府。但AI的本质是“选择权将逐步让渡给AI”，(9)尤瓦尔：《在未来进化首届Xworld大会上的演讲》，转引自任仲文：《AI领导干部读本》，人民日报出版社2019年版，第17页。限于AI赋权的观念滞后，治理取向不清晰，治理模式的伦理规范缺失，法律法规不完善，被AI赋权的政府治理面临的挑战与风险也随之而来。因此，本文提出，应在对AI赋权政府治理及其后果进行价值反思的基础上，以构建智能型政府为目标，对AI赋权的政府治理行为进行价值重塑，以便将AI赋权的政府治理活动纳入健康、规范、有序的发展轨道。

1.重构智能型政府的概念体系

智能型政府是回应AI技术构建的新的政府治理模式。智能型政府是电子政务发展到以AI赋权为基础的智能政务的产物，是电子政务效率的最大化、智能化，是政府从电子化走向智能化的必然结果，也是政务智能可持续发展的核心驱动力。主要以云计算、大数据、区块链、AI等新兴信息技术为支撑，以开放式架构、集约式建设、智能化、联动式发展为原则，系统通过自然语言、语音、图像、视频等方式与公务员交互，从交互信息中抽取政务知识建立政务知识库，并采用机器学习方式建立政务预测模型，基于政务模型进行推理，给出分析评估建议。机器学习是系统实现政务智能化最关键、最基础的技术，支持电子政务系统实现智能化、自然交互。以政务公开、即时回应、智能识别、智能服务、智能决策等为主要服务，以平台化、移动化、智能化为主要特征，以打造智能政务为最终目标。智能型政府是以服务对象为中心的、信息资源全面融合的、提供统一完善的智能识别、智能服务、智能决策为特征的新型政府形态。智能型政府的核心驱动与主要目标是围绕“识别”“判断”与“服务”展开，通过AI赋权塑造智能化政府的核心竞争力。

在一切平台化、IP化、智能化的时代，AI赋权是实现智能型政府的重要前提，是实现一体化、协同化、互动化、智能化的重要平台。基于大数据、深度学习、群体智能、人机协同等AI技术，智能型政府可以实现一站式办理无障碍、政务信息资源开放共享无阻隔、政府部门与社会公众互动的零距离、公众办事需求与政府在线服务匹配无缝隙、零误差。在AI赋权的背景下，要打造智能型政府，需要从三个方面入手：(1)加强智能政务的统筹规划和顶层设计，尤其是从宏阔的全球视野出发，从政府智能化变革的未来形态入手，以需求端、体验端为落脚点，对电子政务平台进行结构重塑；(2)构建基于AI的政务云平台，促进互联互通。即借助政务云的优势，构建开放式、智能化的技术架构，将电子政务平台塑造成政务智能服务的创新中心；(3)融合各种政务信息资源，提供一站式智能化服务。

2.重新厘定智能型政府人机协同配置权责的边界

智能型政府具有透彻感知、快速反应、主动服务、科学决策、以人为本等特征，要求实现政府职能的数字化、网络化、智能化、精细化、社会化。但不可否认，AI赋权的本质，就是将长期以来由具体的人承担的脑力与体力劳动，逐步或部分让渡给智能机器来承担，有机生命会逐步被无机生命所替代已经有所体现。同样，传统政府一般是以人为主来履行政府职能的，也是以人为主来配置权责的。但在“智能型政府”环境里，基于AI赋权，长期由政府公务员承担的政府职能，也需要逐步或部分让渡、转移至智能机器。于是，就产生了一个在人机互补、人机互动、人机协同、人机一体过程中如何在人与智能机器之间配置政府的权责问题，从而实现人机协同。如何配置智能型政府领域的人与机器的权力与职责，是一个十分复杂的议题，需要具体问题具体分析。本文仅以智能型政府涵盖的智能办公、智能监管、智能服务、智能决策四大领域为例，做出简单粗浅的分析。

第一，智能办公。认知技术已对政府治理产生了深远影响，基于AI赋权的应用可以减少积压，降低行政成本，克服行政资源的约束，提高对未来复杂环境预测的精确性，将智能设备投入到各种政务流程和政务系统中，并处理公务人员自身无法处理的诸多政务。采用大数据、人机协同等AI技术，将OA系统升级为具有AI赋权的智能办公系统。智能办公一般分为事务型、管理型和辅助决策型三种。(1)事务型办公系统由AI赋权的智能数据库组成，主要处理日常的政务，直接服务于一般公务人员；(2)管理型办公系统是将事务型办公系统与综合数据库紧密结合的一种一体化政务系统；(3)决策型办公系统是在事务处理系统和综合管理系统的基础上增加了决策或辅助决策功能的智能办公系统。它不仅有数据库的支持，还具有模型库和方法库，模型库是决策支持系统的核心，其作用是提供各种模型供决策者使用，以寻求最佳方案，对决策者提供支持。智能办公系统有如下特点：一是自动集成政务知识库，方便查询各类办事流程及政策法规等，实时分享他人的政务经验；二是对公务员的常态办公行为具有自动记忆功能；三是可对办公界面、系统功能进行智能优化，自动筛选信息资源；四是具有移动办公功能，公务员跨越时间、空间随时随地处理各种公务；五是具有自动提醒功能，无须查询即可知晓需要及时处理的公务。六是智能办公系统可对各种公务依据紧急程度或重要程度等进行智能排序。

第二，智能监管。基于AI赋权，智能监管系统可对任意监管对象进行智能感知、智能识别及智能跟踪。譬如，借助人脸识别智能监视系统履行市场监管职能，可智能识别、快速锁定在逃嫌疑人等；在服刑人员体内植入具有自动识别功能的生物芯片，即可掌控其行踪。智能化监管系统可对社会领域或经济领域客观存在的潜在重大风险隐患及隐性或显性的突发性公共危机事件实现自动报警或自动处置，等等。移动式智能执法系统可自动记忆执法人员的使用习惯及常态需求，自动调取相关材料，自动开具有法律效力的处罚单据，为执行人员执行公务提供各种便利。

第三，智能服务。公共部门可借助AI赋权的智能搜寻系统，智能化适配合适的应用系统来改善公共服务。事实上，认知技术将彻底改变政府治理的方式与方法。智能型政府的服务功能，一般包括为社会大众提供可供选择的多元化的个性化服务、可视化的情景导航及菜单式的一站式服务；可以有效整合跨部门政府服务资源和各类公益性服务资源，实现政府透明、数据开放，使增值服务等实现无缝隙对接，提供随时随地不受时空限制的服务。譬如，公务员可以借助于AI的技术手段，自动感知民众所需服务事项的数量及类别，合理预测公共需求的未来趋势，有针对性地提供个性化服务。同时，移动智能系统搭载的政府网站可为民众提供便捷的场景式服务。由于“物联网+AI”所支持的“高智能服务生态”将营造完美宜居生活，政务服务矩阵和便民服务体系全部物联网化、智能化，以机器人、智能物联终端为载体，借助物联网的连接通道， AI赋权的高智能服务设施越来越普遍地应用于政务活动，居民和企业能够以较低成本获得按需定制的个性化服务，线上“比特”世界与线下“原子”世界融为一体，使得社会物质生产、共享达到高效率与最优化的效果，AI承担重复性事务工作，最大限度享有数据技术时代提供的丰富的智能服务。

第四，智能决策。智能决策是一种更少偏见的理性数据驱动的决策，其本质是基于大数据、深度学习、群体智能、人机协同等AI技术的应用，决策者能够快速、准确理解决策对象的复杂状况，诊断问题，优化方案。智能决策主要依赖于智能决策系统。智能决策的流程包括：首先，基于大数据智能识别问题，界定决策目标；其次，运用AI技术模拟、推演决策实施的各种可能性；第三，通过采用数据库、数据挖掘、知识库系统等技术建立智能决策系统，提出备选方案及最优方案，并对决策进行进一步评估。对于智能决策系统的选择，可按行政首长的个性化需求决定。在智能决策环境中，行政首长可依据决策需要，由智能决策系统自动提供各种决策信息(包括立体、形象、多维的经济、社会、自然环境诸方面的数据、资料)，自动开发适用于辅助决策的“仪表盘”，帮助行政首长通过人机协同方式履行法定决策职责。

3.重塑智能型政府的价值观

表面上看，AI所赋权的智能型政府，其作用的客体是公共事务。但究其实质，在构建智能型政府的过程中，真正需要改变或重塑的对象，却是作为政府治理的主体——政府及其公务员。尤其是政府的实际组织者与推动者——包括作为决策者在内的行政首长及其他各类公务员。在AI赋权的人机协同承担政府治理责任过程中，如何优化配置人与机器之间的权力与职责，并非取决于智能机器，而取决于管理这些机器的“人”。这已经在事实上涉及在AI赋权的条件下，智能型政府如何重新塑造人的价值观这样一个复杂而又现实且无法回避的大问题。

毋庸置疑，作为无机生命的AI改变了人所具有的情感及创造性，人类所特有的情感与创意正逐步为智能机器所拥有。人机互动、人机互补、人机协同、人机一体将成为人类无法绕过的世纪难题，也是政府治理体系、政府治理结构及政府治理能力必须清晰界定的问题。当人的生理功能与AI所拥有的智能机器“共生”时，这就对人和人的本质提出了挑战。如果智能机器人在某些功能上具备了“人”的特征，并取代人从事政府治理的具体工作任务，那么，智能机器是否享有公务员的权利与责任呢(譬如，禁止被过度使用，等等)？如何在智能型政府中处理人际关系及人机关系的价值原则？这都值得深入思考。(10)孙伟平：《关于AI的价值反思》，《哲学研究》2017年第10期。鉴于AI赋权的深刻影响，学术界对此进行了深入探讨，提出了一些基于AI赋权条件下价值观重塑的基本规范。譬如，美国作家阿西莫夫提出了机器人三定律:机器人不可伤害自然人或对自然人受到伤害不得视而不见;在与第一定律不相冲突的情况下，机器人必须绝对服从人类的指令;在不违背第一、第二定律的情况下，机器人有自我保护的义务。之后，阿西莫夫补充了一条更有价值的定律，即机器人必须保护人类的整体利益不受伤害。近年来，一些学者在“机器人伦理学”或智能机器伦理学中也提出了一系列伦理规则。(11)M. Guarini， “Introduction: machine ethics and the ethics of building intelligent machines”，in Topoi 32 ( 2) ，2013，pp.213-215．

智能型政府的价值重塑，可从三个方面着力: 一是重塑人本价值。传统的行政理念是视事为中心，忽视人的存在，把人视为执行指令的“机器”。而AI赋权智能型政府事实上具有鲜明的“人为的”及“为人的”价值理念，让人回归到人的价值，彰显以人为本或以人为中心的价值取向。构建智能型政府的根本目的，就是尽可能满足人们多方面的需求以及人们不断增长的潜在需要，真正让民众有更多的选择权与获得感。我们既不抗拒、放弃AI赋权，不能因其负面效应而弃用之，同时，面对AI赋权负面效应及严峻挑战，政府绝不容许放任自流，而应积极应对。对于AI的可疑风险、负面效应，譬如，AI的“植入”意向和行为动机以及机器的意志是否违背人类伦理及政府必须恪守的公共伦理观等危害社会公众的问题，要分析研判，寻求应对之策，确保公民尊严与合法权利。二是重塑公正的价值。公正，意即公平、正直，没有偏私，它是一种价值判断。在常规状态下，这一标准便是法律。但在智能型政府环境里，AI赋权更期待公务员具有一视同仁、得所当得的道德直觉，利用AI赋权的便利谋取私利，不仅不足取，更是违背公共伦理的不道德行为。AI赋权意味着公务员要恪守公正的道德底线，让更多的人获益，让更多的人共享社会发展成果。基于AI赋权，智能型政府需要不断完善公平公正的制度设计，不仅要旗帜鲜明地抑制“资本的逻辑”霸凌，而且要义无反顾地杜绝“技术的逻辑”过度“纵欲”，更要建立完善社会福利保障网络，救助弱势群体，维护其尊严与合法权益。三是重塑责任的价值。责任，即对他人对己对社会应尽的义务。依据实践逻辑，智能型政府所要求的责任，主要指一个系统的AI技术在研发、应用及管理过程中，应当明确特定道德主体(包括政府组织及公务员)的权利、责任和义务，千方百计地预测、评估、研判、预防各种不测之害。尤其是AI的管理者和研究者乃至AI技术应用与推广的决策者，事实上已成为赋予AI价值观及道德行为的决定者。(12)孙伟平：《关于AI的价值反思》。换言之，AI价值观及道德行为，并非取决于AI自身，而取决于AI的管理者、研究者及其决策者，他们为此负有不容推卸的社会责任。故AI系统的设计者、生产者、使用者及管理者应当承担相应的责任，并应采取有效的应对措施。