牛颖秀

（北京大学法学院，北京100871）

一、问题的提出

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，即因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化，省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。然而，这一制度的实施目前面临着体系性难题，主要表现为其制度设计与环境民事公益诉讼制度高度重合、两者衔接不畅。从适用范围来看，生态环境损害赔偿制度是指各地方政府或其指定部门“对发生较大及以上突发环境事件、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件以及其他发生严重影响生态环境后果的事件”提起生态环境损害赔偿诉讼，而环境民事公益诉讼是指法律规定的环保组织和检察机关依法对“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”。可见，对于尚未造成实际侵害的破坏生态环境行为，只能通过环境民事公益诉讼要求消除危险，但是对于已经造成生态环境损害后果的行为，因为没有明确的标准界定何种情形属于“发生严重后果”，根据现行认定环境违法行为的一般标准，两种制度都可以适用。而且，两者的起诉对象都是造成生态环境损害的个人或单位，诉讼请求都是要求赔偿恢复生态环境所需的相关费用（都不包括人身伤害、财产损失等私益损失）①《生态环境损害赔偿制度改革方案》第4条规定：“生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。”《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18-24条规定：“环境民事公益诉讼原告可以请求被告赔偿损失，包括原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用、生态环境修复费用（制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用）、生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失、原告方的检验、鉴定费用、合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。”。最主要的区别在于前者将索赔权利赋予省、市地级人民政府，而后者将起诉资格赋予检察机关和符合条件的环保组织。本文的讨论主题即是在该类重叠的适用范围内如何处理两种诉讼的关系。

首先，在环境民事公益诉讼历经数年实践试点、立法修订、趋近成熟之际，重新设立与之高度重合的生态环境损害赔偿制度，其必要性与正当性值得深思。根据环保部有关负责人的解读，生态环境损害赔偿诉讼是政府代表国家行使自然资源所有权的表现①环保部负责人称：“在全国试行生态环境损害赔偿制度的目的首先就是实现损害担责的需要。在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。这一改革是弥补制度缺失的需要。”见程多威、王灿发《生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径》，《国家行政学院学报》,2016年第5期,第83页。。但是在以往的生态环境损害案件中，政府大多只会要求赔偿自然资源的经济利益损失，而附着于自然资源上的生态利益损失被认为是环境民事公益诉讼的救济对象。例如，“塔斯曼海”邮轮污染渤海一案中，法院只判决被告赔偿原告天津市渔政渔港监督管理处海洋渔业资源损失1 465.42万元、调查评估费用48万元，未提及海洋生态修复费用②天津海事法院：（2003）津海法事初字第184号民事判决书，访问日期2018年6月18日，网址：http：//www.pkulaw.cn/Case/。。然而，生态环境损害赔偿制度的建立改变了这一格局——国家将依据自然资源所有权提起民事诉讼，要求被告赔偿其生态利益损失，这与环境民事公益诉讼的制度目的发生重叠。因此，考察两种制度的关系应从论证其各自的理论基础开始，即国家的自然资源所有权与公众的生态环境利益在实体法上是否分别成立。

其次，如果两种诉讼都具备正当性，为避免被告被重复索赔，程序法上应如何安排两者的衔接关系。最高人民法院尚未出台相关司法解释，但山东省、北京市公布的生态环境损害赔偿制度具体实施方案中提及，“行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼”“检察机关拟提起环境民事公益诉讼的，应先公告，等待有关组织和生态环境损害赔偿权利人提起诉讼”。显然，这一规则是将行政机关视为与环保组织同一顺位的环境民事公益诉讼原告，而检察机关居于后一顺位，这符合《民事诉讼法》第55条的规定③《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”。而且，司法实践中对于行政机关和环保组织分别就生态环境损害起诉的案件，也是采取最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的做法，即后提起的诉讼被并入先立案的诉讼中，两者作为共同原告合并审理。在已经审结的3例生态环境损害赔偿诉讼中，除1例是通过磋商和司法确认程序终结的外④贵州省清镇市人民法院：(2017)黔法0181民特6号裁定书，访问日期2018年6月18日，网址：http：//www.pkulaw.cn/Case/。，其余2例都是与环境民事公益诉讼合并审理完成的，合并后的案由为“环境污染责任纠纷”⑤江苏省南京市中级人民法院：(2016)苏01民初1203号民事判决书；重庆市第一中级人民法院：（2017）渝01民初773号民事判决书。访问日期2018年6月18日，网址：http：//www.pkulaw.cn/Case/。。

但合并审理模式反映出以下问题：一是行政机关功能发挥不足。生态环境损害赔偿制度试点两年多以来，实际运用案例较少。而且，行政机关在环境诉讼中没有展现出其专业、人员优势，诉讼准备不够充分。例如，江苏省人民政府在其提起的第一例生态环境损害赔偿诉讼中没有提出自己的证据，只在庭审阶段对环保组织和被告方的证据进行了质证。二是重复索赔、损害被告合法权益。以重庆市人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼为例，两原告的诉讼请求中除要求被告承担修复环境的必要费用外，均要求被告赔偿己方律师费、调查费、鉴定评估费，这些重复的费用实际上是因两原告分别起诉导致的，要求被告因同一侵害行为承担双份诉讼相关费用难谓公平。三是责任分工不明、浪费司法资源。在国家层面的法律法规缺位时，地方性文件更难协调法检和各行政机关的工作，也难以确定归口管理的部门和负责人。各机关和组织在面对生态环境损害时无所适从，要么互相等待延误救济时机，要么先后起诉浪费司法资源。因此，应当加强对两项制度衔接的理论研究，为完善相关法律提供依据。

诉讼标的理论能够连接实体法和程序法，是“识别此诉与彼诉、诉的合并、分立、变更与追加的判断标准”[1]，因此，本文从诉讼标的的角度切入辨析两类诉讼的关系，并依次回答上述问题。按照诉的分类，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼均属要求被告履行实体义务的给付之诉。而根据最高人民法院和民事诉讼学界的共识，给付之诉的诉讼标的是指“原告所享有的实体请求权”[2]。因而，两类诉讼的诉讼标的分别是国家的自然资源所有权和公众的生态环境利益（抑或是争议中的公民环境权）。本文将分别讨论其理论基础和具体内涵，进而分析两者之间是属包含关系还是竞合关系，并在此基础上对两种诉讼作出顺位安排。

二、两种诉讼标的的比较分析

（一）生态环境损害赔偿诉讼的诉讼标的

1.国家自然资源所有权的生态内涵

我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”在此基础上，物权法、土地管理法、水法等部门法对自然资源的国家所有权进行了确认①《物权法》第46-49条规定：“矿藏、水流、海域、城市的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物资源等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”。2012年6月14日通过的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》在我国首次规定气候资源（风力风能、太阳能、降水和大气成分等）属于国家所有。但是，根据生态环境损害赔偿制度的设立初衷，作为生态环境损害赔偿诉讼标的的国家自然资源所有权不应局限地理解为宪法意义上的“全民所有权”，还应包括对其他集体所有自然资源的生态损害索赔权。因为《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，“国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人”，对侵害本行政区域内的环境要素、生物要素和生态系统的行为人均可以提起诉讼，并未区分国家所有或集体所有自然资源。

这一方面是考虑到大气、土地、水源等生态环境要素之间具有循环性和整体性，侵害其中之一就潜在地破坏了其他要素的生态功能，基于这种相互影响的关系，以环境保护、生态修复为目的（而非以分配经济利益为目的）的诉讼就没有必要再区分国家和集体自然资源所有权。事实上，第一例生态环境损害赔偿诉讼即贵州省清镇市息烽县小寨坝镇高家坝村大鹰田工业废渣污染案就发生在集体所有土地上，但废渣污染土地的同时也破坏了地块西侧的息烽河水体，严重降低了当地的水源质量，因而省政府指定省环保厅代表生态环境损害赔偿权利人与被告企业进行了生态修复磋商。

另一方面，根据学者对宪法意义上的国家自然资源所有权的解读，这一权利更多地体现为一种管理责任和义务。因为“国家应为全体公民的利益行使其自然资源所有权，包括民法上的所有权权能和公法性的对自然资源立法、管理、监督、收益分配等权能”[3]48。更为重要的是，根据《宪法》第9条第2款：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”传统行政执法手段存在罚款限额低、行为人环境修复责任履行不到位等问题，因而国家设立生态环境损害赔偿诉讼以改善目前“企业污染、政府买单”的现象。既然生态环境损害赔偿诉讼是行政执法的延伸，那么在行政机关管理职权范围内的自然资源受到侵害，权利人都可以提起索赔诉讼，以实现国家保护自然资源的职责。

综上观点，国家基于自然资源所有权可以授权行政机关对本行政区域内损害生态环境要素的行为提起生态环境损害赔偿诉讼。

2.国家自然资源所有权的正当性

有观点认为，自然资源“非人类创造，不应成为所有权的客体”[4]，而且由于野生动物等资源不足以为人力所支配、气候资源等不具有稀缺性和负外部性，不符合民法上“物”的特征。对这些本应开放的公共资源设立所有权会降低资源利用效率、增加国家行政管理成本，也引发了国家与民争利之质疑，因此该所有权的理论正当性有待论证。

在比较法上，“公共信托理论”是自然资源国家所有权坚实的理论支撑。美国萨克斯教授认为，“空气、阳光、水流等环境要素是全体人民的共有财产,但为保护和合理利用这些资源，共有人将其信托给国家管理。当国家未尽到管理义务时，公民可以追究其责任。”[5]信托制度产生于英国，是一种“权、利分离的特殊财产管理构造”[6]。受托人在普通法上享有信托财产所有权，受益人则在衡平法上享有信托财产所有权，但不能按照大陆法系绝对权的概念理解信托中的“双重所有权”。因为受益人享有所有权的目的不是管理、处分财产，而是获得最终的收益。受益人的财产权实质上是一种衡平法上的救济权，即在权益受到侵害时，可以向受托人寻求救济，也可以直接以所有权人的身份向侵害财产的第三人要求赔偿。在国家自然资源的配置中，政府作为普通法上的所有权人应尽善良管理人义务，为受益人（全体公民及其后代）的利益最大化服务，并可以向损害自然资源的第三方要求损害赔偿。当政府怠于作为时，公民作为受益人可以起诉政府不作为或直接起诉第三方。因此，“公共信托理论也被称为是人民主权说的新解释”[7]。美国、印度的司法判决文书中都曾“引用公共信托理论论证国家的自然资源所有权”[3]56。

我国《信托法》实际上混淆了委托与信托法律关系①《信托法》第2条规定：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”，信托的成立条件应是信托财产所有权的转移。我国引入环境公共信托理论、建立自然资源国家所有权能够促使政府监督自然资源的使用，平衡环境要素的经济价值和生态价值，有利于保护环境公共利益。根据著名环境法学家丹尼尔·H·科尔的研究，为避免“自由获取悲剧”[8]12，保护环境的最基本途径是在环境要素上建立所有权——通过控制获取与使用，防止滥用环境物品。而相对于私人或共有财产权而言，国家所有权能以最低的排除成本（广泛的命令-管制措施）建立自然资源使用秩序，且国家所有权由政府统一行使，所有权人内部的协调成本也相对较低，因此是最有效的环境保护方式之一。所以，我们说即使是在私人所有权观念如此盛行的美国，“由联邦、州、地方政府拥有的土地也占到了全国土地总面积的42%，联邦政府目前为止还是最大的土地所有者”[8]15。法国、意大利、日本、韩国等都确立了国家对自然资源的所有权②这些国家的民法典中规定了国家自然资源所有权，并将其分类调整。例如，法国民法典将其分为“国家公产”和“国家私产”，意大利民法典将其分为“可处分的国有财产”和“不可处分的国有财产”，日本将其分为“行政财产”和“普通财产”，韩国将其分为“行政财产”“保存财产”和“杂种财产”。见庄敬华《气候资源国家所有权非我国独创》，《中国政法大学学报》,2012年第6期,第36页。。而且随着人类开发自然资源的科技水平提高，部分民法学者的观点也有所松动，认为“自然资源可以成为民法上的人类支配物”[9]。

因此，国家自然资源所有权具备理论正当性和适用可行性。而且，自然资源是最基本的生产资料，国有化符合我国的公有制经济制度。

（二）环境民事公益诉讼的诉讼标的

1.环境权与环境公共利益之辩

关于环境民事公益诉讼的诉讼标的，环境法学者与民事诉讼法学者有不同的观点。部分环境法学者认为，“环境权是环境诉讼的基石。”[10]环境权的主体经历了不断限缩的过程，即由最初的“国家、公民和法人”限缩至“当代和后代自然人”，再到目前认为的“当代自然人”。而环境权的内容也从“实体性权利（包括经济性权利和生态性权利）和程序性权利（知情权、参与权、请求权）”限缩至“生态性环境权利（除物质利益外的精神利益）”。但是，环境法学内部对“环境权是否成立”还有一定的争议。部分学者认为，公民环境权是伪概念，因为环境是属于全人类的（集合概念），不能分属每个公民，“所谓国家、个人的环境权都只是管理权和民法上的环境利用权而已”[11]。而且，由于环境权在我国尚无正式的法律渊源，不具备可诉性。因此，本文采取民事诉讼法学者的观点，认为环境民事公益诉讼的诉讼标的应为公众的生态环境利益。

学者在论证公众的生态环境利益时几乎不会对其正当性持有异议，似乎默认了生态环境利益是“天赋人权”的一种。生态环境利益的法律渊源来自于联合国《人类环境宣言》：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”[12]96人类的生态环境利益被认为是“与生存权、发展权同等重要的权利”[12]101。而且，公众享有的生态环境利益仅指生态环境的生态价值，即审美、娱乐、文化等精神利益，因为生态环境的经济价值受自然资源所有权和用益物权制度规制，不具有开放性和共享性。

公众享有生态环境利益并据此提起环境民事公益诉讼可以有效防止片面追求经济利益、过度开发自然资源、牺牲生态环境的问题，并且符合环境公共信托理论中公民作为环境资源的受益人可以直接向损害生态环境的当事人索赔的规则。

2.环境公共利益与国家自然资源权利的区分

在更宏观的层面上，学界对国家利益与社会公共利益的关系争论已久。一种观点认为国家利益与社会公共利益是并立的关系，国家作为代表全体公民的共同体“有其独立于社会公众的利益”[13]，例如维护统治秩序、维护国家机关及其工作人员的利益等，而社会公共利益的主体是不特定多数人，没有常设代表机构或人员，因而容易受到侵害。另一种观点认为，“国家利益属于社会公共利益”[14]。国家权力来源于全体公民权利的让渡，因而国家成立的目的就是实现社会公共利益，国家利益可以视为最广泛的社会公共利益。本文认为，就生态环境的经济价值而言，国家利益与社会公共利益是并立关系，但就生态环境的生态价值而言，国家利益与社会公共利益是一致的。因为生态价值是由全体自然人享有的不可分的利益，国家没有单独的利益空间，只是基于宪法义务加以维护。事实上，在生态环境损害赔偿诉讼设立之前，检察机关就充当了提起环境民事公益诉讼的主要力量，弥补了我国社会组织发展缓慢、资源不足的缺憾①2018年最高人民法院工作报告显示，2013-2017年检察机关提起的环境公益诉讼案件达1383件，同期社会组织提起的环境公益诉讼案件252件，后者仅为前者的18.2%。见陈杭平《公益诉讼“国家化”的反思》，《中国社会科学报》，2018年8月29日，第005版。。但是应当强调，环境公共利益不能被国家的自然资源所有权吸收，国家也不应成为环境公益诉讼的唯一主体。因为对于所有权人而言，良好的生态环境只是经济利益的副产品，各种所有权体制下都会面临所有权人片面追求经济利益、忽视生态利益的问题。况且，失去监督的行政权力寻租会加剧生态环境的恶化。因而，即便认为自然资源归国家所有有一定的公益性，也应承认公众是生态环境首要的和最终的受益人。

综上述，环境公共利益与国家对自然资源生态价值的所有权指向一致，国家和公众都能够依其权利基础要求生态环境损害赔偿。

（三）两种诉讼标的之间的关系

生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的诉讼标的虽然相异，但在民事诉讼上却构成了双重主体“请求权竞合”的特殊情形。请求权竞合是指一个自然事实满足多个法律关系的构成要件，从而产生了多个指向同一目的的请求权。虽然自然资源所有权和生态环境利益的主体分别是国家和社会公众，但根据公共信托理论，受托人（国家）以自己的名义独立行使权利，最终的收益却归于受益人（社会公众）。因此，从诉讼请求和法律效果来看，两种诉讼标的的本质是同一的，在实体法上与“同一权利人的请求权竞合”有异曲同工之处。

然而，由于双重主体的存在，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的程序法协调会比“同一权利人的请求权竞合”更难处理。为避免重复诉讼，发生请求权竞合时有两种解决方案：一是择一行使模式。运用二分肢说或一分肢说的识别标准，将给付之诉的诉讼标的由实体请求权调整为请求权基础或诉的声明，即只能以一个实体请求权提起诉讼，同时其他请求权失去效力；二是合并审理模式。采取诉的预备合并、选择合并的方式，允许原告在诉讼中主张多个请求权，但法官仅就其中一个进行裁判。但是，本文第一部分已经指出，允许国家和社会公众分别起诉、采取合并审理模式仍然会产生重复索赔诉讼相关费用、损害被告合法权益、浪费司法资源等问题，所以应当选择第一种方案。

既然生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼都有正当的权利基础、不能相互取代，那么，“择一行使”模式可以演化为确定两诉讼的优先顺位，当前一顺位的主体不积极行使权利时后一顺位的主体才能起诉，行政机关、环保组织和检察机关的起诉资格和诉讼程序分别受其对应的法律规则约束，如此实现两种诉讼的衔接。

三、双重主体请求权竞合下的诉讼安排

本文考察两种诉讼的历史演进路径和实践现状后认为，为契合两种诉讼及其主体的功能定位，我国应设立环境民事公益诉讼的诉前通知程序，在行政机关不提起生态环境损害赔偿诉讼时，环保组织和检察机关可以提起环境民事公益诉讼。

（一）生态环境损害赔偿诉讼的优先顺位

首先，根据宪法规定和我国权力体系配置，行政机关应成为环境保护的第一责任人。行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，要求行为人修复生态环境、承担生态环境服务功能损失，是代表国家行使自然资源所有权的表现，这符合传统民事诉讼原告与诉讼标的有直接利害关系的原理。但是，环境民事公益诉讼的原告（环保组织、检察机关）与诉讼客体无直接利害关系，为避免社会公共利益保护主体缺位，法律规定原告以诉讼担当人的身份提起诉讼，其诉讼过程和结果都要接受社会公众的监督。如果实体法上明确规定行政机关可以权利人身份直接向损害生态环境的第三人索赔，就没有必要通过诉讼担当理论寻找公益诉讼适格主体了。这有利于简化原告资格司法审查程序，也减轻了社会各界对环境公益诉讼的监督成本。

其次，行政机关在环境诉讼上具备独特的优势。行政机关严密的环境监测系统能够及时发现违法行为，并有精通环保法律、技术的人员和充足的经费支持诉讼，其掌握的环境修复标准也有利于在执行阶段监督被告的修复行为。更重要的是，由于行政机关享有的行政处罚、行政强制等职权对违法行为人有一定的威慑作用，行为人在诉前的行政执法阶段一般会积极整改，或在生态环境损害诉讼的磋商阶段与行政机关达成和解，极大地提高了生态环境修复效率。

因此，环保组织和检察机关在提起环境民事公益诉讼前，应先通知主管行政机关，只有在行政机关既不开启磋商程序又不提起生态环境损害赔偿诉讼时，民事公益诉讼才能继续进行。如果行政机关已提起生态环境损害赔偿诉讼，环保组织或检察机关再提起环境民事公益诉讼的，应不予受理或驳回起诉。

（二）环境民事公益诉讼的谦抑性

1.环境民事公益诉讼的功能定位

比较法经验表明，环境民事公益诉讼自产生以来就处于补充执法的地位。例如，以“私人执法”理论为基础的美国公民诉讼——对于损害环境的不法行为，受到侵害的公民可以起诉行为人或者不作为的环保行政机关，但在起诉前60日或90日内应通知行为人和环保机关。如果被告纠正了违法行为或者环保机关已经开始采取执法措施，公民诉讼将不能继续进行，因为“公民诉讼的定位是补充而非替代行政执法”[15]。再如，德国的环境公益诉讼只能指向环保行政机关，不能直接针对违法行为人，而且团体在提起环境行政公益诉讼前应积极参与此前的行政执法程序，只有行政机关在收到督促执法申请后三个月内仍不履行执法义务时环保团体才能起诉。因为“在德国环境法被归为公法范畴”[16]，环境保护应尽量通过行政程序解决，公益诉讼是最后手段。

而且，从行政法治发展的一般经验来看，行政权不断扩张以实现对公共利益的充分保护，而司法权则关注对行政权的有效控制，“大体上遵循相互尊重专长和行政权优先的原则”[17]。如果行政执法的效率优势无法展现、过分倚重诉讼程序实现环境法治，不仅会浪费司法资源，还会导致社会矛盾累积加重。目前，我国的环境民事公益诉讼套用民法责任体系，通过要求侵害环境的损害赔偿弥补行政执法责任力度的不足，这偏离了公益诉讼监督与预防的功能定位——环境民事公益诉讼的开放性和兜底性可以倒逼行政执法和公民守法。况且，根据新的改革方案，行政机关可以作为权利代表人提起生态环境损害赔偿诉讼，这使得行政机关保护环境的手段更加周严，环境民事公益诉讼更应恪守谦抑性，以监督监管者的形式参与环境保护事业。

2.环保组织与检察机关的主体局限性

首先，我国的环保组织存在资源不足、管理不规范、发展不平衡等问题，普遍缺乏提起公益诉讼的动力和资金保障。根据学者的调研结果，“只有4%的环保组织表示完全能够承担公益诉讼的成本，其他组织则表示勉强可以接受或无力负担”[18]。目前的公益诉讼原告集中于中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、自然之友等几家全国性的环保组织。而且，《环境保护法》规定的环保组织成为公益诉讼适格原告的条件在司法适用中产生了较大争议①《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”。如环境研究机构是否属于“从事环境保护公益活动的组织”“从事环境保护公益活动连续五年以上”是否要求社会组织注册满五年、海洋环境保护案件是否只能由海洋环境监督管理部门提起（社会组织不得提起）等①各地法院对环保组织能否提起海洋保护诉讼的处理态度不同。例如，大连海事法院(2015)大海立初字第5号民事裁定书以“《海洋环境保护法》规定，海洋环境领域公益诉讼案件由海洋管理部门提起”为由驳回了社会组织的起诉，但同年青岛海事法院受理了中国生物多样性保护与绿色发展基金会就康菲溢油事件提起的公益诉讼。，这些法律解释的困扰也是社会组织起诉较少的原因之一。

其次，检察机关提起环境民事公益诉讼的理论基础尚存在争议。有学者认为公益诉讼是检察机关行使守法监督权的表现，与一般意义上的执法监督权相辅相成，便于检察机关实现“社会治理职能”[19]。但反对者认为，检察机关不宜作为环境公共利益的代表机关。检察机关的法律监督身份违反了民事诉讼主体平等原则，而且“检察机关不具备环境诉讼的专业优势，环境保护应交由行政机关负责”[20]。因此，现行民事公益诉讼制度规定检察机关在提起民事公益诉讼前应进行公告，没有其他主体起诉的，检察机关才能担任原告。未来的改革方向是检察机关应保持法律监督的中立地位，在行政机关怠于执法时督促执法或提起行政公益诉讼。

（三）两类诉讼主体的协作机制

虽然根据各自的权利基础和资源状况，行政机关、环保组织和检察机关应依据一定的顺位提起环境诉讼，但在一方提起诉讼时，其他主体可以给予协助，实现信息共享、优势互补。

1.支持起诉程序

民事诉讼法的支持起诉原则是指对于损害国家、集体、个人民事权益的行为，机关、社会团体和企业事业单位可以支持受害人提起民事诉讼。支持起诉是一种新型的社会管理参与方式，可以发扬社会主义国家各民事主体的公益互助精神。通过鼓励当事人以诉讼方式积极维权、为原告提供一定的物质支持或配合法院的相关调查工作等方式，支持起诉人可以打消受害人的诉讼顾虑，使侵权行为人承担应负的法律责任，从而维护社会法律秩序。具体到环境保护诉讼而言，行政机关、环保组织和检察机关可以相互支持起诉，通报自己掌握的诉讼线索，并督促前一顺位的主体及时起诉。例如，河北省、湖南省生态损害赔偿制度改革试点实施方案中明确规定，“探索检察机关支持法律规定的有关机关或组织就生态环境损害提起诉讼，督促生态环境保护行政管理部门纠正违法行为或者依法履职”。当然，行政机关和检察机关也可以为环保组织提供专业人员和资金支持。

2.协助取证程序

环境诉讼虽然实行举证责任倒置原则，但原告在证明环境侵权行为和损害后果时仍面临距离证据较远、证据难以固定、取证专业化要求高、鉴定评估过程过于复杂等困难，尤其是对于不具备环境监测条件的环保组织和检察机关而言。如果行政机关无法自行提起生态环境损害赔偿诉讼，可以将自己在执法中获得的企业排污信息等证据资料交付其他主体，用于环境民事公益诉讼。各主体也可以共同建立环境损害鉴定专家和鉴定机构信息系统，并实现行政执法、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事案件的证据相互转化认定。各主体协助原告方取证也能减轻法院的释明义务和补充调查证据负担，有利于环境司法程序的推进。

3.执行监督程序

生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的判决执行主要是涉及生态环境的修复和赔偿金的使用。无论是被告自行修复还是相关机构替代修复，都需要制定科学合理的环境修复方案并保证环境质量恢复到一定的标准；赔偿金应当用于补偿原告已发生的排除妨碍费用、诉讼相关费用以及环境修复费用等。因为生态环境的修复周期长、技术难度大、耗费资金多，容易发生半途中断、不了了之的情况，加之目前环境修复信息公开机制也不够完善，各主体应着重加强对环境修复执行阶段的监督，使原告方的胜诉权益落到实处。环保组织和行政机关应运用其环境修复的专业知识，共同监督环境修复的进度直至达到验收水平，并认真核查赔偿金的使用情况。检察机关应充分行使检察建议、调查核实等权力，履行执行监督职能。

四、结语

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的司法资源整合，反映了国家与公民的关系、自然资源的所有权制度、国家机构的职能分工、公权力与公民社会自治组织的互动等政治、经济、历史文化传统各个方面的问题。两种诉讼都是我国法治发展过程中法律移植的成果，体现了国家对生态文明建设的高度重视，但立法者和研究者都应更加注意域外经验的本土适应性。本文比较了两种诉讼的权利基础后认为，两者制度目的相同但又不能相互替代，只有从程序法上协调两种制度的关系才能理顺行政机关、环保组织和检察机关在环境法治中的功能定位，完善生态环境责任体系和索赔途径。虽然生态环境损害赔偿诉讼的司法实践还不够成熟，但随着理论研究的深入和各方主体的协作力度加大，两种诉讼必将发挥各自的制度优势，合力推进我国环境法治的发展。