苏 航/文

一、我国环境资源保护方式的缺陷

我国环境保护的立法保护及监管体制已基本成形，环境保护已初有成效。但从环境保护的落实情况来看，仍远远未达到现阶段法律抑或说人民对良好环境的期许。

（一）现有法律法规在实践中缺位

据统计，我国涉及环境保护的法律文件（包含已经失效或已重新修订）的共计73 部，司法解释有21 部，部门规章有1080部，地方性法规多达7272 部。截至目前，我国涉及环境保护现行有效的法律法规共计7585 部，部分失效的18 部，全部失效的689 部，已被修订的349 部。从以上数据可以看出，我国对环境资源的保护是下了大力的，无论是中央政府还是地方政府都在积极响应环境资源的保护立法，立法也在实践的基础上与时俱进，不断有新的法律法规出台，不适宜的随即修订或废止。然而，从现行的法律适用上看，我国环境保护相关法律在实际运用中的表现不尽如人意，绝大部分法律法规沦为“僵尸立法”。

（二）环境公益诉讼主体能动性匮乏

近年来，随着《民事诉讼法》《环境保护法》的修改，我国环境公益诉讼的主体资格有了新的发展，虽不能赋予公民环境公益诉讼的主体资格，但新增了公益社会团体可以成为环境公益诉讼主体的新规。至此，我国现阶段能够提起环境公益诉讼的主体共有三类：一为政府行政机关，二为检察机关，三为社会组织。从现有司法实践看，环境公益诉讼三主体并未能完全依照法律赋予的权利较好地行使环境监督职责。行政机关、检察机关作为公权力机关应是环境公益诉讼的主力军，但由于我国政府税收制度、财政制度与政绩考核制度等多重制约，公权力机关在环境公益诉讼面前常被掣肘。符合条件的具有环境公益诉讼主体资格的社会组织在我国仍是少数，有学者于2015 年进行了粗略统计，全国范围内可提起环境公益诉讼的社会组织有700 余家，且多集中于经济较为发达的东部地区，地区差异明显。2019 年3 月最高人民法院发布《中国环境资源审判2017—2018》白皮书，其中披露2017 至2018 年，人民法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65 件，审结16 件。由此可见，相关社会组织在我国环境公益诉讼方面并未充分发挥能动性。一些社会组织虽在发挥环境监督职能，但积极性不高，取得成果并不突出。在我国现有环境公益诉讼制度体制下，无论是公权力机关还是社会组织都未能切实发挥环境公益监督的主体职能，环境公益诉讼主体的权利无一例外地都被限制在某些看见抑或看不见的框架之内，难有作为。

（三）环境监管职权受行政化制度制约

GDP 导向行政考核制度下的“政绩冲动”与分税财政体制下的“财政饥渴”，造成地方政府一味追求地方经济发展，轻视生态环境保护，导致生态环境监管内驱动力不足。2002 年国务院发布《党政领导干部选拔任用工作条例》，党政领导干部的政绩将影响年终的绩效考核以及以后的晋升。以我国现实状况来看，基于这种考核指标的刺激，可以说是全国上下各地方政府想尽办法招商引资，大力发展经济。也就是在此背景下，多年来不乏有地方政府为发展经济而不惜牺牲生态环境，地方政府环境监管的职责逐步淡化。中央政府在该条例实施后及时发现了问题，故此在2006 年发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，倡导发展绿色GDP，希望可以落实科学发展观，助力改变现有的粗放型经济发展模式，使各地政府在发展地方经济的同时切莫忽视了生态环境保护。虽然新办法将发展经济与环境保护结合了起来，从落实上看部分地区的经济发展模式也确有改观，但由于GDP的考核比重较大，环境指标与之相比可谓细枝末节。故当地政府逢经济发展与生态保护鱼与熊掌不可兼得之境时，往往舍弃环境利益。地方政府于环境影响评价上先上车后买票的做法已然常见，出了问题不了了之的也不在少数，甚至部分地方政府环保部门的环境检查成为一年一次的面子工程。

二、环境资源价值理论与市场化交易现状

传统经济理论认为，一方面环境是自然形成的，没有劳动参与；另一方面环境不能进行市场交易，因而天然的环境没有价值。现代学者以生态学概念上资源环境的实在生态价值、功能生态价值、存在生态价值的三种价值表达方式为基点，从满足人类生存和经济社会发展需要的可持续发展角度提出：“资源环境及整体生态系统的全部生态价值就构成为它的总经济价值。”这也被视作可持续发展的环境价值观。自然系统具有物质和能量交换的功能，其运行独立于人类社会，并且与人类社会发生着千丝万缕的关系，物质和能量在人类社会与自然系统之间进行着动态的交换，自然环境资源对人类而言具有不可比拟的经济价值。

直接的环境资源价值的交易在我国并不多见，但生态价值补偿理论的适用，实则就是环境资源经济价值交易的体现。2005 年，浙江省的东阳市与义乌市进行了我国首例水权交易，使地方政府卖水有了示范性案例。2016 年，粤赣两省政府签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》，正式建立东江流域上下游横向水环境补偿机制，通过环境经济价值交易的方式完成上游流域的水质保护。随着环境经济价值逐步涌现，相应的市场交易将越来越多。从我国现有环境资源交易制度来看，主要出现在相邻地区之间。所涉及的环境交易事项主要表现为水权交易，尚未涉及空气环境、水土保持等其他环境问题。随着环境资源市场交易的深入探索，构建跨省份、跨流域，着眼于全国的环境交易制度越来越成为环境价值交易市场的现实需要。

三、环境资源资产证券化概念与正当性分析

（一）环境资源资产证券化的概念

资产证券化产生发展于国外资本市场发达的国家，于1977年美国投资银行家莱维斯·瑞尼尔在答记者问时首次提出，至此资产证券化一词就在金融界流行起来。2005 年开始，中国进行了信贷资产证券化试点，如今国人虽对“资产证券化”一词不再陌生，但学者对其内涵与理解并未达成统一认知，可以明确的是在资产证券化领域，“资产”的外延已经突破了法律和会计学的界定。资产证券化是将资产转变成证券的质变过程，是一种证券产品的加工行为，目的是将流动性差或者几乎无流动性的资产通过金融工具转变成流动性强的证券，将具有经济价值之物提前变现。

（二）环境资源资产证券化的法律基础

环境资源证券化最特殊的地方在于其证券化的资产对象不是现实已有的资产，而是人们赖以生存的环境资源。将环境资源证券化并不意味着是在买卖国有资源，破坏现有我国法律制度。在我国，一切权利属于人民，地方政府并不是行政区划范围内环境资源的所有权主体，人民才是真正的所有权人，无论是中央政府还是地方政府都是在替人民进行有效的管理。我国《物权法》第一百一十七条明确指出，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。也就是说，实际上各地方政府一直以来拥有的都是划区范围内环境资源的用益物权，而并非所有权，只是出于管理需要人为地将所有权与附着的用益物权分离。这虽很容易被忽略，但确是不争的法律事实。环境资源的证券化则是将地方政府拥有的以环境资源为经济发展基础的用益物权予以市场化。证券化以环境资源未来的经济利益为基础财产，所发行证券属债权，以为来经济利益作为债权基础的做法则是效仿商品房的预售理论。将环境资源的未来价值予以证券化是一种新的尝试，从其运行的法律逻辑与法律属性来看，现有法律可以完全将其纳入调整范围，环境资源证券化符合现有法律规定与要求。

（三）环境资源资产证券化的可行性

金融理论认为，任何能够产生稳定、可预期现金流的资产都有被证券化的可能。生态补偿机制的构建以及排污交易权的制度设计不仅肯定了环境资源的经济价值，还表明其价值是可以通过价格形式来表现的，并且是可以通过市场供需而进行经济利益交换的。故此，环境资源具有市场经济价值的属性，其经济价值可以用特定的方式方法加以确定，并通过价格的方式予以表达。环境资源长期来看，因环境自有的自我净化功能，所以其环境容量可以评价为是无限的，其价值也应当认定是无限的。但就某一时期来看，特定的区域的环境容量是有限的，其环境容量所能提供的经济价值也是有限的，如将特定区域内的环境总价值参考会计期间假设的做法予以人为分段评价的话，那么我们就可以得出较为稳定的因环境资源而带来的经济价值，进而可以转化为较为稳定的资金流动，如此，环境资源的经济价值便具备了“证券化”的潜质与可能。

四、环境资源资产证券化的主体设计

环境资源的证券化不能完全照搬一般资产证券化的方式，因环境资源的公共属性以及我国自然资源的所有权制度，使基于环境资源经济价值所建立的“资产池”无法出售给具有破产风险隔离功能的特殊目的载体（SPV），环境资源整体也无法做到“真正出售”这一基本证券化流程。因此，环境资源的证券化实则是一种类证券化的金融手段。我国的国体以及环境资源的所有权制度，使环境资源证券的发行主体必然只能是由地方政府来充当。资源税是国家对开发、利用其境内资源的单位和个人，就其所开发、利用资源的数量或价值征收的一种税。我国现行财税体制下，无论是企业还是个人都需要在日常活动中缴纳各式各样的税费。企业开厂需缴纳土地使用税，排污需缴纳排污费，用水需缴纳水费，个人在生活中也免不了缴纳水费、电费、燃气费等费用。这繁杂的税费至少应包含两种收费基础，一种是为开发利用这些天然资源而投入的劳动成本，另一种则应为自然资源的有偿使用。故此，此等税费中本就应有一部分权益属于环境资源本身，政府只是作为环境资源所有权人而代为收取。正因如此，因自然环境所交税费自然也应部分用于环境污染的治理上。环境资源证券化的最终目的在于通过市场手段达到监管地方环境保护的目的，地方政府作为代国家行使地方环境资源所有权的主体，在环境资源证券化的设计上也应当成为代国家发行自然资源证券化权益的主体。

五、结语

在公权力主体及社会组织不能有效落实我国环境保护法律制度的现实状况下，利用市场经济的导向作用以调节地方经济发展与环境保护的关系是一种全新的思考。环境资源的经济价值利用分期假设的思维，通过经济手段的测算是可以用货币来进行价值表示的。参照资产证券化的方式，通过金融工具的运作使环境资源的资产证券化成为可能。环境资源资产的类证券化操作，使原本不具有经济流动性的环境资源价值变得具有流动性，通过金融市场的运作既满足了投资者的投资需要，又有助于缓解地方政府的财政压力。通过中央政府、地方政府以及与金融市场的协作，达到在环境保护中发展地方经济的目标，使经济发展与环境资源保护协同一致，真正落实科学发展、可持续发展。