杜德省

（烟台大学 山东 烟台 264005）

党的十九大指出，中国特色社会主义进入了新时代，新时代坚持和发展中国特色社会主义要“坚持全面深化改革”，强调“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度体系和制度执行能力的集中体现。在我国现阶段，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要遵循经济社会现代化的需要，通过“顶层设计”和“底层推动”，创新制度设计、制度安排、制度实践，完善和发展各个领域的体制机制和法律法规，使政府、市场、社会的各项治理事务更加制度化、规范化、程序化，促进社会公平正义，维护人民根本利益，增强人民幸福感受，把国家制度优势转化为国家治理效能，实现经济社会发展与人的全面发展的有机统一。促进社会公平正义、增进人民福祉，需要的是制度化、法制化、透明化，需要的是公正的制度和制度的公正。制度公正体现一种现实秩序，表征一种社会理想，是社会公正、社会和谐的基础和保障。制度公正是人类的共同价值追求，也是当代中国国家治理的基本取向。深刻把握制度公正的本质内涵、价值功能及其实现进路，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论意义和现实意义。

一

制度在每个社会都是“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[2](P333)的问题。人类社会发展的历史，是人的实践活动的历史，也是制度变革的历史。在这一过程中，每一代人不仅比前一代发现了更有效的实践活动方式，也形成了更好的制度形式，同时也不断推进人自身的发展。在马克思看来，人类的整个历史其实就是“人类本性的不断改变”[3](P172)，而现存的制度也不过是“个人之间迄今所存在的交往的产物”[4](P79)。依照马克思的观点，自从有了人类的生产实践就有了人们之间的交往，人们的交往必然产生一定的社会关系，人们对各种社会关系的规范、制约和秩序化，就产生了制度。随着人们交往的扩大，制度的内容愈加丰富，表现的形式更加多样，涵盖的范围更加广泛。人们交往的普遍化，使得历史成为“世界历史”，制度也取得了“世界性”的约束力。

马克思认为，社会“是人们交互活动的产物。”[5](P532)在整个社会历史发展中，随着生产力的发展，那些已经成为“桎梏的”的旧的交往形式不得不去适应于比较发达的生产力，同时又不得不被那些“进步的”新的交往形式所代替，而这些“新的交往形式又会成为桎梏，然后又为别的交往形式所代替”[3](P124)。交往形式的变化是制度的变化，它依赖于生产力的变化。其实，人们在生产活动中不仅仅影响自然界本身，而且也相互影响。因为只有当人们以一定的方式进行共同活动，并且相互交换其活动时，才能够真正进行生产。这样，“为了进行生产，人们相互之间便发生一定的联系和关系；只有在这些社会联系和社会关系的范围内，才会有他们对自然界的影响，才会有生产。”[3](P344)可见，是生产关系的总和构成了社会关系，形成了一定的社会结构和社会制度。社会制度随着生产力的发展和生产关系的变化而改变其形式。因此，我们可以这样概括：制度就是人们在一定的历史实践活动中所结成的各种社会关系的抽象化、规范化，是用来激励、约束人们日常之实践行为的规程或准则，是社会发展的基本运行规则。

唯物史观告诉我们，分析制度之本质应从更广泛的社会历史环境中去把握和理解，而不能仅仅局限于制度本身。马克思曾说过，“每种生产形式都产生出它所特有的法的关系、统治形式等等”[6](P6)，这些“关系”、“形式”即是抽象的制度。在马克思看来，制度体现整个社会分工体系中不同阶层、阶级和集团的利益关系，主要的是一个经济范畴，而不仅仅是一种“自由契约”。只有首先分析作为整个社会基础的生产力以及与之相适应的生产关系，才能对“生产”出的那些道德和法律等上层建筑的性质作出合理的说明。一定制度的形成过程，就是一定生产关系的形成以及与之相适应并维护这种生产关系的社会规范和规则得以确立的过程。制度具有普适性，它是针对所有人或一类人而制定的“公共产品”；又有强制性，它规范和约束人的非理性行为，维护社会关系和社会秩序的正常运行。制度面前人人平等，“制度不应在无确切理由的情况下对个人和情景实施差别待遇”[7](P148)。但另一方面，制度的功能要靠人来实现，而人的行为受其价值观影响和利益追求支配，制度制定者或执行者往往会为了一定的目的将制度工具化、政治化。

那么，到底什么样的制度才是“好”制度呢？答案可能会很多，人们最多提及的不外是“效率”，即一种好制度必须是“高效”的。但是，制度的首要德性并不在它的高效，而在于其公正（正义）性。罗尔斯在《正义论》中精辟的概括了制度的这种德性，他说：“正义是社会制度的首要德性。”[8](P3)公正（正义）怎么会成为制度的首要德性呢？第一，从公正与制度的本质特征来看，它们是彼此联系、内在一致的。制度作为“公共产品”，它来源于并反映着人们的公共意志，是为了所有人、针对所有人而制定的群体“游戏规则”，其公正性必然是本质要求。也就是说，制度的公共性决定了制度的公正性。第二，从公正与制度的其他特征来看，它们也是彼此联系、内在一致的。一个制度如果没有公正性，人们的认同度就会很低，其效率必定不高甚或无效率，即便可能有效率，也只能是在短暂的时间内产生某种特殊的效率。不公正的制度不可能长久地存在并产生效率，因为效率是建立在社会成员真诚持续的合作基础之上的。只有当制度体现公正，体现人们的公共意志，社会成员才能够自觉自愿、积极主动、富于创造性的彼此合作，进而也才能创造出高效率。简言之，制度的效率等其他特征的实现依赖于制度的公正性。

公正是制度的灵魂、社会的良心。失去了公正，制度就成为无根的、外在于人的、僵死的规范，必然失去对人的约束和对生活的指导作用。一个缺乏制度公正的社会，也许可以暂时维持一定时段的某种稳定，但却不可能形成可持续的良好秩序与社会和谐。就个体而言，如果制度本身是不公正、不完善的，那么人们便无法维护自己的正当权利，因而也就无法获得应有的尊严和幸福。就社会而言，如果制度有失公正，那么就无法规制人们的贪婪本性和行为，合理的利益关系就要出现混乱，整个社会的发展也将发生“断裂”。一定意义上讲，制度公正就是以权利义务关系为核心的人与人之间关系的合理状态，是“规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构的公正性”[9](P30)。我们可以这样来理解：一是制度本身必须是公正的，就是说制度在建立时应当遵循人类普遍的道德要求和道德憧憬，使制度具有公正的道德依据和属性。二是制度运行的过程必须公正，这主要是指制度在执行和运作的过程中应当严格遵循其规范、规则和程序，“照章而行”，杜绝个人的主观随意性。从另种视域看，制度公正包含实质公正和形式公正，是二者的统一。诚然，制度的内容及其规约对象是实质性的，它涉及到具体的利益和具体的实现效力。那么，实质有效的制度，第一，它必须是普遍的、平等的，应赋予每一个社会成员以平等权利和对等义务；第二，它应当是透明的、明确的，应被社会成员所理解和接受，并形成公民自己的意志。而制度的制定和运行又是形式性的，由于制度不是主观的任意行为，它的制定和执行就需要遵循公开、公平、对话的原则，这不仅是形式公正的体现，也是实质公正的保障。

社会公正是对人的社会行为与社会关系是否正当的追问。作为人类社会的基本价值追求，社会公正首先需要通过制度来加以确认。亚当·斯密认为：“良好的社会制度和政治制度将能够给那些既有益于个人完善又有助于其他人幸福的品质提供培养和发挥作用的环境，同时，又能够有效地控制那些损人利己的恶劣品质和行径。”[10](P163)公正的制度，作为一种规约人们行为的“游戏规则”，能有效调节人们的非理性行为，使社会权利与义务公平分配和安排，减少和缓解人们的行为冲突与利益矛盾，从而形成稳定和谐的社会秩序。制度公正具有“底线”特征，它的基本功能是抑恶扬善，有效调节人的善恶行为，维护社会正常秩序。换言之，就是保护人的“正当行为”，惩罚人的“失当行为”，鼓励人的“崇高行为”，使每个人的正当权利和义务都得到有效保障。一般来说，一个社会有什么样的制度就会有什么样的主导价值观念。如果制度只是为了维护特权和保护强势利益，那么这种制度便难以被社会成员广泛接受，也就失去了其本真价值和效力，由于公正的缺失，基于公正基础上的社会合作与参与会越来越少，社会将会面临分裂甚至消亡。

二

人是现实的、具体的，总是处于一定社会制度当中，受到既定的制度制约，制度决定着人和人的关系本质。马克思正是看到了资本主义私有制对人的发展的阻碍，从而提出推翻资本主义制度、消灭私有制，实现对社会关系的全面占有。他设想有这样一个新的“联合体”来代替资产阶级旧社会，“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[3](P294)毋庸置疑，这是马克思对于未来理想社会最成熟、最经典的表述。其清晰地表达了这样一个思想：联合体是由个人组成的，这里的个人是具有自由个性、能够自由发展的个人，是生活在物质极大丰富基础上的共同联合体之下的个人。而联合体作为具有自由个性的人进行自我发展的历史舞台，它的构建模式和所制定的各项规章制度，都是与人的个性发展要求相适应的，能够充分调动人的积极性、主动性和创造性，使每个人的聪明才智都能够得到发挥，进而为联合体的发展提供和保持充足的活力。

在马克思看来，未来的理想社会不是物统治人，而是人完全驾驭物，物为人的自由全面发展服务。马克思把人的自由全面发展同社会制度紧密相连，认为“只有在共同体中，个人才能获得全面发展其才能的手段”[3](P119)，强调只有在“真正的共同体”中，个人才有可能实现“自己的联合”、获得“自己的自由”，进而使全体社会成员的才能得到全面的发展。那么，这样的“真正的共同体”何以建成呢？马克思认为，只有在社会生产力高度发展、物质生活条件充分发达、奴隶般的分工已经消灭的条件下，“才能为一个更高级的、以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式建立现实基础”[6](P239)，从而使人们能够建立这样一种社会制度，在那里“一切生活必需品都将生产得很多，使每一个社会成员都能够完全自由地发展和发挥他的全部力量和才能”[3](P237)。也就是说，只有当生产力高度发展并使旧式分工消灭以后，才能够为人的自主劳动和全面发展提供坚实的物质基础，才能够使人们有可能依据自己的兴趣进行生活。而生产力的高度发展，又必然会要求建立一种与之相适应的先进的社会制度，为人的聪明才智的发挥提供良好的社会环境和制度环境，这就是制度的正义。

任何社会的发展都离不开一定的制度架构和规范。在一个社会中，如果制度安排是公正合理的，那么人们的行为将会得到有效规约，合理的预期和效应便会产生，从而激发人们生产实践的积极性、主动性和创造性，形成良好的生产关系和社会关系，也就能最大程度地避免和减少各种摩擦和浪费，最大限度地保障人与自然、人与社会、人与人之间的协调发展。反之，如果不公正不合理，那么就无法有效规制人们的非理性行为，必然会引起人们普遍的投机性心理，产生投机性行为和对社会的离心力；当人们受到制度不公正的对待，个人权利和利益遭受损害时，就极易引发受害者群体的抵制和反抗，甚至激烈的社会冲突，影响社会的和谐稳定。制度公正是社会和谐的基础和保障。社会主义和谐社会是民主与法治、公平与效率、秩序与活力相统一的社会，是人与人、人与社会、人与自然和谐相处的社会。在现实语境中，所有这些只能依靠制度的公正才有意义和可能。制度公正能维护稳定的社会秩序，构建融洽的社会关系，营造和谐的社会环境和生活环境，进而为人的自由全面发展提供有效保障。

首先，制度公正能够规范、约束人们的社会交往行为，为人们的实践活动提供合理的规则、标准与范式，以及预期轨道和实际空间。从理论上讲，人们能力所及的界域都是他们的活动空间，但在现实操作中，为了避免个人利益的彼此冲突而相互伤害，人们所处的社会关系及其制度为人的活动限定了实际活动空间。在人们的社会交往中，正像哈耶克所说的，“我们不可能在人类事物上获得确定性。由于这个原因，要想最佳地利用我们所拥有的知识，我们必须依靠规则”[7](P110)。公正的制度给处于一定社会关系的人们划定了行为边界，使复杂的人际交往过程变得更易理解、更可预见。由于使人们能清楚地预知与之发生一定社会关系的他人的行为的规则限制，并在合作中能测度未来的收益和风险，这就增强了人们活动的信心和自由自觉性。这有利于使人们将增大收益的着眼点放到提高自身能力和主观努力上来，而不是寄希望于能够超越规则的行为。相反，如果制度不公正，人们就很难作出可靠合理的规范和约定，极容易“相互沦为他人机会主义行为的囚徒而难以自拔”[7](P142)。

其次，制度公正能够影响、改变人们的社会交往关系，激励人们以正当合理的方式获取利益，满足自己发展个性和能力的需要。理论上讲，公正的制度是人们为自身利益的正当获取而设定的“游戏规则”，通过限制或禁止某种行为来激励或褒扬另一种行为，传递某种正义的信息，引导人们循着制度规约的方向努力，以其正当合理的方式来获取个人利益。作为一种客观条件、客观环境，公正的制度必然能满足人的需要，调动人的积极性、主动性，促进人的全面发展。制度的存在是为人的发展，它只有服务于人，促进人的发展，才有意义、才有存在的价值。如果相反，制度走向了人性发展的对立面，成为人的发展的桎梏，它必然要被人们否定、拋弃。制度公正的目的是满足人的需要、促进人性的发展。公正的制度维护的是集体或个人的正当利益，不公正的制度维护的是特殊利益集团或个人的不正当的利益。制度公正具有激励功能，实际就源于制度对人性所体现出来的各种利益需要的限制、顺应与满足。当然，不同制度的激励效应是不同的，差异在于对人的需要满足状况不同、对人的解放度不同。

最后，制度公正还能够影响人们的价值追求、思想观念，能激发人们民主意识的觉醒，推进社会民主政治的运行，为构建公正和谐的社会提供重要的政治保障。制度是人们对象化的产物，制度本身总是蕴涵着占统治地位的阶级一定的文化价值体系，是一定的价值观念、伦理道德的实体化、具体化。马克思曾指出：“唯物主义关于人性本善和人们天资平等，……同共产主义和社会主义有着必然的联系。”[11](P334)特定的价值观念总是在制度中得以反映，制度是人们价值追求的手段，对人的精神境界具有引导和塑造作用。现代社会发展需要和谐的环境，其中最根本的保证，就是制度的公正。制度公正能够规制、协调人们的交往方式和社会关系，调节、缓解人们的欲望需要和利益冲突，能更好的促进社会良序发展。改革开放以来，人们要求参政议政的愿望越来越强烈。制度公正从人民利益出发，关照人民意志和诉求，提升人们参政议政的意识和机会，使人人都能监督官员行为和政府决策，进而遏制权利寻租和公权腐败，形成政通人和的良好局面。

诚然，约束人、规制人不是制度的最终目的，其根本在于满足人们的需要和利益追求，在于解放人、实现人的价值，调动人的积极性、主动性和创造性。制度公正是人类社会的价值追求。制度公正的有效性取决于它是否能得到制度主体的支持和积极践行，并在制度实践中得到丰富和发展。马克斯·韦伯的观点就是，一种制度的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念。这种信念就源自制度安排本身所彰显出的公平正义。制度公正的实质是利益关系、利益格局的调整。罗尔斯认为，制度公正的主要问题是分配好基本权利和义务，不在人们之间制造任意差别，使人们在社会生活中相互对抗的利益要求得到恰当的平衡。人是历史的剧作者和剧中人，作为实践性的存在物，人在实践活动中发生着主体对象化和客体主体化的双向运动。现实性的说法就是，人是制度公正的构建者、运作者。因此，制度公正的实践过程既是人的能力不断发挥和展现的过程，也是人本身不断得到解放、实现自由全面发展的过程。

三

理论的价值不在于“解释世界”，而在于“改变世界”。理论只有变为现实，才能确证其现实性和力量。对于理论的现实化，马克思指出：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”[3](P9)制度公正作为一种理想状态，其本身还只是停留在理论层面，它的意义，它的科学性与价值性，要通过群众的制度实践才能显现，也只有在制度实践中才能得到确证、检验和完善。也就是说，人在批判中建构了新的理论观念后，又在社会实践中将其变为现实。那么，我们可以认为，制度公正的本质实现，实际上就是实践观念进入实践活动过程，创造出满足人的需要的新对象。这个过程要经过两次“否定”，一是实际地否定作为目的前提的现有的自在的存在形式，使之转化为具有人的目的性和意识的理想存在形式；二是实际地否定作为目的观念的规定的理想存在形式，使理想的图景实在化、对象化。

马克思说：“随着对象性的现实在社会中对人来说到处成为人的本质力量的现实，成为人的现实，因而成为人自己的本质力量的现实，一切对象对他来说也就成为他自身的对象化，成为确证和实现他的个性的对象，成为他的对象，这就是说，对象成为他自身。对象如何对他来说成为他的对象，这取决于对象的性质以及与之相适应的本质力量的性质；因为正是这种关系的规定性形成一种特殊的、现实的肯定方式。”[11](P190)可见，人在改造客观世界使之变成“为我世界”的过程中，人与对象形成相互规定的对象性的关系。那么，制度公正的实践过程也就是人将自己构建的合规律性和合目的性统一的制度模式现实化的过程，是以此规范人的社会实践、改造人的生活世界的过程。这个过程也是人以自己的意志、激情、能力改革社会关系并表现自己的本质力量的过程。

制度公正关涉的是制度改革和调整，显现的是社会体制的变化。但归根结底，它是为人服务的，它必须满足人的需要和利益追求。需要是人的发展动力和发展程度的标志，利益是需要指向的对象，具体的社会体制不过是特定利益的表达。制度公正的实践意义也就在于构建各方面均衡的利益关系，实质是各方的利益关系、利益格局的调整。对利益的追求是人们制度设计、制度实践的直接驱动力。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[12](P187)恩格斯也认为，在历史活动中单个人的愿望背后隐藏的动机是他们的经济利益，政治权力不过是用来实现经济利益的手段。因此，我们在制度设计时，一定要考虑到人的利益实际。当代中国，社会发展进入新阶段，面临新的挑战和机遇。全面深化改革，推进升级转型，从利益角度来讲，实质就是转换利益分配方式，激发社会发展活力。其根本关键，就是要冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，推动制度的自我完善和发展，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[1]，努力实现制度公正，促进社会公平正义，增进人民福祉。

首先，要坚持以人为本。马克思说：“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的。”[3](P71)制度实践的主体和对象都是具体的、现实的人及其生活。现实的人的需要和利益追求是制度实践的出发点和落脚点，促进人的自由全面发展是其最终目标。也就是说，人们进行一切实践活动和结成一定社会关系，其根本动力源自对自身需要的满足和利益的追求。人们对自身需要的满足和利益的追求，是人不断发展的原初动力和显著标志，也是社会不断进步的深层始因。因此，“使人的世界和人的关系回归于人自身”[13](P189)，就首先需要以人为本。我们提倡的“以人为本”，是以最广大人民群众的根本利益为本，实质是促进社会共同富裕，推动全体人民共同发展，而不能使我们的工作和发展成果只惠及一部分人或极个别人。制度实践的价值目标就在于公正，就是要不断满足和激发人的需要和利益追求，促进人的发展。制度只有与人的现实生存相联结，才能获得人类理性所赋予它的价值和意义。当制度一旦背离了这种深刻的人文关怀精神和伦理价值，制度也就丧失了其存在的合理性。制度公正体现和反映了人的现实生存状况，在某种意义上影响和决定人的生存状况及其生活质量的提升。中国特色社会主义的合理性和优越性，应该首先表现为公平正义、缩减差距、消除贫困，提高生活质量，保障和改善民生。只有保障和改善民生，提高人民生活水平，提升人民幸福指数，“每个人的自由全面发展”才建立了现实的基础。

其次，要构建法治社会。在当代社会背景下，法治最重要的指向是限制公权力的滥用，防止权力寻租和权利腐败。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[14](P154)防止滥用权力需要制度来加以限制。制度实践的根本就在于，实现从人的权威到制度权威的转变，实现从人治到法治的转变。“在现代社会，政治权力不断扩大其支配的对象，加深对人们的生活的渗透程度”[15](P9)，侵害人们的经济生活，又渗入到社会生活，形成了对人们私权利的侵害。私权利被公权利侵害，人们便会产生对政权“合法性”的质疑，会使规范人们的核心价值体系和制度体系产生动摇，进而威胁到这个社会的存在。因此，政治权力需要制度来制约。法治社会就是通过公正的制度来限制和制约权利，有效解决各类利益冲突，营造和谐有序的社会环境，增强人们的社会认同感。建立法治社会的目的是实现制度公正，公正与每个人得到其应得的权益紧密相关。制度公正蕴涵对社会资源、要素及权益的分配结果的合理与正当的价值追求。当然，公正总是相对的，不是绝对的平均主义，只能通过制度的设计尽量减少不利因素的影响，使之尽量趋向合理。公正很大程度上与个人的主观感受有关，赋予个人利益申诉的权利和机会，可以增强其制度公正感和社会认同感，提升自我幸福指数。所以，构建通达的利益诉求渠道，让人们表达自己对利益分配方式的不同意见，是一种非常好的利益分配不公的纠错方式，也是法治社会的重要标志。

最后，要促进阶层流动。当代中国的制度变革，特别是建立市场经济体制以来，社会结构发生了很大变化，逐渐形成了新的阶层分化，每个社会成员成为不同阶层的个体。但一个富有生机活力的社会，不仅是结构合理的社会，还应该是不同阶层成员流动充分的社会，应该给每个人改变自己命运的机会，给其畅通的上升渠道，为其自由全面发展创造条件。不同社会阶层的人，先天条件可能不同，但如果经过努力可以提升自己的社会地位，可以改变自己的生活境遇，这样就能激发人的潜能，促进人的发展。然而，一个现实的图景是，“官二代”、“富二代”、“穷二代”、“屌丝”等指代称谓，越发真实地显示出社会各阶层固化的趋势。人们不禁要问：社会板结化了吗？是否发生了社会断裂？阶层之间的流动通道是否还存在？一个公正社会的理想状态，应该是全体人民各尽其能、各得其所的社会，是利益关系有效协调、充满创造活力的社会，是社会管理体制优化、社会服务网络健全的社会，是安定团结、稳定有序、和谐共生的社会。制度公正就是要维护这种良序状态，以促进人的全面发展。有两点值得思考：一是要循序渐进地打破阶层壁垒，推动城乡体制、区域体制、户籍制度等“二元对立”方面的改革，使处于不同地区、拥有不同户籍的人拥有平等的接受教育、医疗和就业的权利；二是建立社会阶层间的流动机制和开放系统，为人们提供更多的上升渠道，给处于下层阶层的人们提供向上流动的机会，以排除差距被代际积累的可能性，进而达到消解社会矛盾、维护和谐的目的。如果人们通过自己的努力，能够合法地改善其与生俱来的社会地位和生活境遇，那么，暂时的苦难或挫折就能够忍受，他们就能够以乐观性的态度评价社会，也能够以积极的态度对待工作和生活。