金杨安

摘要：伴随着我国城镇化及工业化进程的发展，农村土地经营权作为从农村土地承包经营中逐渐分离出的一项权能，由其他组织或者个人经营，其他组织或者个人取得土地经营权。其流转模式及流转问题，既关系着农民利益，又关系社会稳定，文章从流转权主体特征入手，提出了其在当前政策环境下所存在问题，最后提出了完善政策法律法规，明晰产权分割等建议。

关键词：土地经营权；经营权流转

一、农村土地经营权流转主体及其特征表现

（一）政府主体

作为农村土地流转制度政策的规划主体，政府不仅担负着政策设计的任务，还是对农民、集体经济组织等协助者，为其保障了资产估价分析，提供法律援助，以及包括保险和企业联合投资等的社会化服务 。农村土地流转作为地方政府财政收入的一个重要来源，政府对农村土地流转会采取统一规划调节。以保证市场高效及平衡，在规范土地招标市场的同时，精准对接农村土地流转供给方。最后趋势为逐步实现我国农业现代化发展及农业产业结构的调整，实现我国现代化农业的大规模发展，其特征主要表现在引导、鼓励及调节工作中。首先，政策制定全过程必须保证农户自愿原则，以引导为入手原则，遵守现行法律制度框架及创新制度，且应将工作收益与农户利益分割。其次，依据中央指令，在推动农业规模化经营的基础上，推动现代化发展的指令，避免演变为“土地兼并”。在中央提出的18亿亩地红线约束下，应尽力保证非农业部门及产业适度参与流转作用。最后，在面临土地纷争时保证其调节职能。

（二）农户主体

在我国当前的农村土地流转制度之下，农户在享有模式创新的同时，保留宅基地使用权及农地流转权，或者只参与两权之一的流转，可以说，在兼顾了广大农民的需求的基礎上，对农民农地经营权流转中，以年为单位，获得流转费（公式Y=700X+50*（X2/2）单位：元）。其中，X代表农民农地经营权流转亩数，50为农民的补助增长幅度。农民主体在当前“两权流转”的基础上，宅基地使用权流转意愿度和农地经营权流转意愿度均成为其行为特征的决定部分。首先，由于农民自身情况限制，其在长时间形成的政策环境中属于被动角色，既关于自身知识水平的限制，同时也有当前主要劳动力就业趋势的影响。另外，由于农村特殊环境氛围及合群现象的普遍，其“群体效应”的突兀显示出了极强的模仿及跟从性，并在一定程度上表现出集体极端行为，最后，由于舆论环境的影响及我国信访制度的不健全，农户利益无法得到确实有效的保障，处置不当将造成恶劣后果。对我国司法制度的完善、健全提出了要求。

（三）农业规模经营组织主体

农业规模经营组织，主要是在多环节从事农产品制造的制造链个体，及在销售环节及服务业的从业个人。在我国体制变迁的过程中，我国的农业规模经营组织已经从以平等为原则的农户主导型，变为当前的多样化模式并存的多样农业规模主体并存型，在土地规模上得到了极大的提升，同时提高了生产效率，减少了规模效应下的经营成本。在当前规模效应愈发显著的基础上，成本的增加幅度成为了主体进一步发展的主要阻力。另外，还对穿插在农业规模经营组织主体与政府，农户及农村集体经营合作组织主体中的中介机构，及其所担负的协调协商机制提出了更高的要求。

（四）农村集体经营合作组织主体

作为对管理农村宅基地使用权与经营权流转功能的职能组织，在我国当前推行大项集约规划农业生产经营的背景下，农村集体经营合作组织将拥有使用权及经营权利的农户转让其权利，以收取租金及股份协商等形式，在保证权利不丢失的情况下完成农业生产经营工作。由于主体的模糊性及不确定性较大，其招商引资方式易导致寻租行为的产生，导致了农村用地的用途曲折化，最后导致其发展方向违背了成本规律，导致农村集体经营合作组织主体成为损害农民利益的行政主体，在监督机制失效的同时缺乏有力的惩处机制，最终对村民利益诉求产生截断效应，对资本要素进入农业用地产生反向阻碍。

二、农村土地经营权流转现存问题

（一）政策法规制度需完善

当前，我国对于农村土地经营权的法律、法规较多，从立法位阶与立法深度上来看，同时又有“规定”、“办法”、“细则”“通知”及意见等形式出台的政策文件作为合理补充，使得政策有可操作性、强制性和约束力得到了专门机构保障实施，均具有较为合理的法律效力指导作用。但是，由于对于农村土地的法定权利归属性出现了部分倒退。例如，在主体上的规划并未采取更为可行的“经济法人”代表制，而是将行政单位作为替代，作为法律归根主体。此外，在主体性较为模糊的基础上，并未对流转权出发点及存在点作出了具体的明确，作为主体的农民对于如何流转等细节问题没有明确指引，所以在主体中介上出现了较大差异的错误，在极大程度上减弱了其参与流转行为的积极性，缺乏科学界定的规则，也对其经济利益缺乏有效保护，对于产权的明确张力不足，也是原则性问题的根本出现源头。

（二）传统观念制约及影响农民主体

依托“风险控制理论”，农民对于土地在不同条件下的需求与供给认识，在部分程度上会理解为其对于自身收入的衡量考评，其变动也会体现出对收入预期的担心状况及后续风险评估。在传统“小农意识”的限制思想中，土地作为农民养家糊口的最主要资本，国家的土地政策对其发挥不了最大限度的思维转换作用，加之相关利益部门对于土地的占有，即使有更大的利益诱惑，但是其认为基于失去生活稳定的风险投资，动力不足就不足为奇了。此外，就业需要及个人价值需要的冲突，使得其容易基于当下的产出，坚持既定的生产方式，以自给自足的封闭式产出来获得收益。

（三）农民自身心理及城乡演变冲击

由转接承包、外包外租、产权转让、利益互换、分配股份、土地拍卖、产权抵押及继承等方式而构成的我国农村土地流转经营主要方式，而相关流程所需的知识需求，是当前造成农民行为迟滞的主要障碍，而结合当前我国不断变化的城镇户口制度变迁及劳动力就业市场变化，巨大的劳动力流动现象所带来的城乡就业形式变化，所带来的一系列“拆迁”、“户籍变更”的问题，再结合我国当前产业结构升级和高新产业变化所带来的经济水平发展变化，对人口素质差异也造成了一定影响，从而阻碍土地流转经营模式发展。

三、农村土地经营权流转政策建议

（一）完善政策法律法规，明晰产权分割

依据制度经济学及产权经济学相关原理，我们可分析出流转权制度执行力对于市场经济制度的重要性，可以说，明晰的产权不仅是对功能作用的激励因子，而且是效率提升的有效抓手，其引致效应及外部性将成为市场均衡的推动力。此外，在调整好农民与土地关系的基础上，农民作为土地第一产权主，其在新时代的地位是应当进行一个较为立体平行的角色转变，重塑其作为“地主”的地位。结合内生性和外部性确立相关的法规政策条目，对于明晰产权分割，非常有帮助。

（二）完善以土地流转平台为基础的农民帮扶机制

在我国土地分类中，保证18亿农耕亩地的基础上，农村耕地在允许条件下将农业用地转换为城市建设用地与农村建设用地。成立土地流转平台，通过平台的中介作用与主体作用，规划建设农村土地流转，解决土地的浪费。此外，还可以规范市场交易，对农村经济效益提升进行催化，对农民在交易过程中的利益需求作供给回应。结合帮扶机制成立更多更好的政策落实制度，保证惠民所得。

（三）建立以社保制度為引领的农民利益保障制度

我国当前社保制度下，其户籍所在程度决定了其保障险种的多少，而在当前农村劳动力不断流动的背景下，农民的社会保障问题是作为其择业成本及职业统筹的托底性保障，而通过劳动力输出及社保制度的完善，对于农民经营自身土地流转权益，有着很大的帮助。同时，通过对其子女教育问题的改善和化解社会矛盾的抓手，其可以进一步通过城镇化促进公平，为后续土地流转问题的解决保证持续推动力。

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（作者单位：云南省德宏州梁河县遮岛镇经营管理站）