郑 军，王 彪

(安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233030)

政府在农业保险的制度创新与可持续发展中起着关键性作用。为此，原保监会副主席陈文辉要求对原有的保险体制进行改革创新。党的十九大提出要建设现代农业，这无疑需要政府通过制度创新实现农业保险的可持续发展，从而推动现代化农业的高速发展。从农业保险市场中的政府行为出发，探讨政府主导下的制度创新路径，可以解决农业保险发展过程中所面临的众多问题，促进农业保险的可持续发展。

国内外很多专家学者对农业保险的政府行为做了大量研究，但他们所研究的领域和方向各有不同。针对农业保险的制度设计与运行，理论界关注的是农业保险中政府是否干预(Kramer，1983；Lewis，Nickerson，1989；高彦彬，2006)[1-3]、财政补贴(Skees，1999；Glauber & Collin，2002；李建英、许世瑛，2011)[4-6]、作用机制(Nelson，1987；黄颖，2015)[7][8]等问题。而针对农业保险的深入持续发展，学者们更注重农业保险的制度创新(Raju，2008；黄英君，2009)[9][10]。关于农业保险制度设计与运行研究已经较为成熟，对农业保险中的政府定位也有了定论。然而面对巨灾风险管理、高新技术创新、扶贫功能拓展等的迫切需求，政府如何推动农业保险的制度创新与可持续发展变得日益重要。

本文基于政府推动制度创新实现农业保险可持续发展这条主线，通过文献研究方法，对农业保险中的政府行为进行深入分析，探讨政府进行制度创新的工具选择，最终为农业保险的可持续发展提供理论依据。

一、明确政府主导是实现农业保险可持续发展的前提条件

(一)明确政府的主导地位是实现农业保险可持续发展的首要前提

纵观国内外农业保险的发展历程，当其处于发展的瓶颈时期，政府总是利用各种政策去推动农业保险继续向前发展。针对国内外农业保险的发展困境，政府的政策有：(1)当农业保险市场中出现道德风险与逆向选择，市场无法自行解决时，需要政府通过法制建设去约束人们的行为(Goodwin，1993；Ahsan，1982；金丽红，2005；黄英君，2009)[11-13][10]。比如美国颁布的《农作物保险法》，日本颁布的《农业保险法》，我国颁布的《农业保险条例》。(2)当发生严重的自然灾害，农民无法独立承担生产损失，农业保险经营机构无法支付高额的赔付时，政府以财政补贴的方式给予支持(Innes R，2003；Goodwin，2001；郑军、王仲秋，2017)[14-16]，并且通过建立巨灾风险分散基金来预防与降低风险与损失(朱俊生，2013；庹国柱、朱俊生，2014)[17][18]。(3)由于农业保险市场效率较低，不公平事件时有发生，因此需要政府建立农业保险的监管体系，对农业保险市场主体行为进行监督管理(William，2006；庹国柱，2017)[19][20]。

可以看到，国内外农业保险的发展过程中，当其遇到发展瓶颈时，政府总是通过政策手段在农业保险市场中发挥主导作用，并推动农业保险的创新发展，从而实现农业保险的可持续发展。

(二)明确中央与地方政府的责任边界是实现农业保险可持续的重要前提

明确政府在农业保险市场中的主导地位，对中央政府与地方政府的职责进行界定，是实现农业保险可持续发展的重要前提。根据政府的级别以及管理权限的不同，对中央政府与地方政府的职责进行细分(Crossi，Kunreuther，2009；黄英君，2009)[21][10]。中央政府应该对国家层面的农业保险体系进行规划与处理(Wenner M，Arias D，2003)[22]，比如建立专门的《农业保险法》、建立国家层面的风险预警机制、构建监督管理体系等。而地方政府应该根据当地的具体情况，结合中央的规定，因地制宜，建立具有地方特色的农业保险制度(庹国柱，2017)[20]，对当地的农民进行风险管理教育(Crossi & Kunreuther，2009)[21]，根据自己的财政状况提供农业保险补贴等。

农业保险的发展需要将中央与地方政府的职责区分开，以避免“缺位”与“越位”现象的发生。根据级别的不同以及权力的差异，各级政府的职责也不同。在农业保险体系中，各级政府应当履行好各自的职能，根据当地实际来发展农业保险，从宏观与微观角度来实现农业保险的可持续发展。

(三)农业保险可持续发展是响应国家方针政策的重大战略部署

农业保险的可持续发展关系着全面建成小康社会的进程与程度。利用农业保险精准扶贫，从而让农民脱离贫困，真正地走向小康社会，是国家扶贫方针政策实施的重要目标(郑军、王启敏，2017；赵立彬，2017)[23][24]。从政府积极推行农业保险制度创新的角度来看，实现农业保险可持续发展，有利于国家全面建成小康社会这个重大战略目标，有利于深化全面建成小康社会的程度，让人们更加相信与拥护政府的决策。

二、现实挑战为政府推动农业保险制度创新提供了方向指导

(一)保障水平不高，抑制了农业保险的可持续发展

1.农业保险的保障水平与财政补贴水平有关(Skees，1999；庹国柱、朱俊生，2004)[4][25]。2007年，我国正式对农业保险提供保费补贴，尽管每年的财政补贴在不断增加，但是与农业生产较高保障的保费需要相比，仍有较大差距。而且，每个省份的财政状况不同，通常农业大省的财政收入比较低，对农业保险的地方政府补贴就会相对较少，从而降低了农业保险的保障水平(王秀芬等，2012)[26]。

2.农业保险的保障水平与政府的财政补贴方式有关。一些农业保险发达国家不仅对农民提供保费补贴，而且还对保险机构给予经营管理费用补贴，这些措施极大地提高了农业保险的保障水平和社会福利水平(Garrido &Zilberman，2008；Vincent &Glauber，2012)[27][28]。与发达国家相比，我国的农业保险保障水平还比较低(王秀芬等，2012)[26]。保险成本抑制了农民对农业保险的需求，单一化的补贴方式使得我国农业保险的保障水平不高。

我国农业保险的保障水平不高，是影响农业保险可持续发展的现实挑战之一，需要政府充分发挥自身的主导作用，提高对农业保险的财政补贴，优化各级政府的财政补贴机制。

(二)风险防范和灾后理赔功能有限，阻碍了农业保险的可持续发展

自然灾害的频发以及较高的农险赔付率对我国农业保险发展提出了挑战。而我国的巨灾风险分散制度还不是很完善，农业保险机构、地方政府和中央政府三个层面的制度设计还不成熟。对此，学者们也提出了针对性建议，以解决制度不完善的问题(丁少群、王信，2011；朱俊生，2013；庹国柱、朱俊生，2014)[29][17][18]。美国建立了比较完善的巨灾风险分散制度，联邦政府与地方政府各尽其责，将农业发展所遭受的灾害降到最低(Crossi，Kunreuther，2009)[21]。农业保险的灾前预警以及灾后理赔，是农业保险的两大重要功能，这两大功能在我国均未能充分发挥作用，使得我国农业保险发展缓慢，阻碍了农业保险的可持续发展。

(三)充分发挥农业保险扶贫功能的紧迫性

农业保险作为一种反贫困的手段，它通过资本市场去降低农业生产活动中的风险，通过灾前预警与灾后理赔，使农民在遭遇农业生产风险时获得赔偿，降低农民的损失水平(郑军、王仲秋，2017)[16]。与发达国家相比，我国农业保险的政策目标制定还处于初级阶段，如美国和日本已从维持粮食安全向提高农民福利转变(Mahul，2010；庹国柱，2017)[30][20]。在党中央提出全民脱贫的目标后，对于农业保险发挥扶贫功能的要求更加紧迫，遵循“农业保险扶贫工作广覆盖，精准到户”的思路，各级政府积极工作，利用农业保险努力实现精准扶贫，精准脱贫。

(四)高新技术发展为农业保险可持续发展带来了机遇与挑战

1.信息网络技术给农业保险带来机遇与挑战

信息网络技术的应用，使得数据的收集、处理与共享变得十分快捷，为农业保险公司节省了人力与物力的支出，降低了交易成本(Menard C & Klein P G，2004)[31]。美国与法国很早就将信息网络技术应用到农业管理与风险控制当中，从而提高了决策效率(Edwin Michael Cortez，1999；曾小红、王强，2011；杜永红，2015)[32-34]。随着互联网的快速发展，网络科技必然会对农业保险的发展造成冲击，同时也带来新的发展机遇，“互联网+农业保险”将会成为一种新的创新发展模式，引领农业保险深入发展。

2.大数据给农业保险带来机遇与挑战

政府建立专门的农业保险数据库，对农业保险的持续性发展至关重要(吕晓英、李先德，2014；郭翔宇、刘从敏、李丹，2016)[35][36]，农业保险的政策制定可以借助数据指标进行分析，也可以利用大数据技术去预估产量以及农险的营运成本(Hassan，2011；Carter T R，2013)[37][38]。农业保险如何确定合适的保费率、补贴率以及衡量农业保险可持续发展的指标，如保险密度、保险深度、保障水平等，都需要以数据作为理论的基础。大数据时代，农业保险的可持续发展必须依赖大数据技术的创新发展。

3.遥感技术给农业保险带来机遇与挑战

学术界已经有很多学者从事遥感技术对农业生产影响研究，他们利用遥感技术对农作物的生长环境进行测度与估计(Varshney，2009；Snijders C，2012)[39][40]以及对农业产量的影响等(李珊珊，2013)[41]。遥感技术为农业生产带来了极大的便利，利用无人机遥感技术测度与管控风险，在大数据的背景下，为农业保险的一系列政策提供了理论依据，从而提高了农业保险的业务技术水平，为农业保险的深入发展提供了技术支撑。

4.人工智能给农业保险带来机遇与挑战

利用人工智能去管理农业，对农业的设施进行控制，既有效又便捷(Snijders C，2012)[40]。人工智能在互联网技术和大数据技术的支撑下，对农业生产进行智能化管理(黎贞发、王铁，2013；蔡镔、马玉芳、赵振华，2014)[42][43]，比如智能浇灌、农业气象智能监控、智能增湿增温等。人工智能化管理给政府实现农业保险可持续发展提供了技术支持，有利于农业保险纵深发展。

5.无人机技术给农业保险带来机遇与挑战

无人机技术的应用是发展精准农业的一个重要方向(汪沛、罗锡文等，2014)[44]。无人机可以获取农作物的有效信息，获取与处理农田土壤的图像信息，有利于农民与农业保险公司决策的优化。无人机应用的精准特点(袁玉敏，2016)[45]，对现代化农业具有十分重要的现实意义。如果政府能够在无人机技术方面多些财政支持，那么农业保险可以通过无人机提高管理效率和保障水平，促使农业现代化的早日实现。

三、政府推动制度创新实现农业保险可持续发展的重要举措

(一)完善相关法律法规

在美国、日本、加拿大等农业保险发达国家，农业保险法律体系比较完善，它们所需要解决的就是对农业保险法律的细化，让法律细化到每一个部分当中，比如制定风险管理法律和鼓励风险减灾计划(Kunreuther，2008)[46]。而我国农业法制建设还不完善，配套法规细则也不健全。因此，政府要加强农业保险立法，建立专业化、具有针对性的法律(金丽红，2005；冯月英，2010)[13][47]。此外，还需对2013年颁布实施的《农业保险条例》进行细化和完善，对农业保险的相关主体及其行为进行规范化，明确各方主体的权利与义务，从而实现在农业保险市场中的各种行为有章可循，有法可依。

(二)优化各级政府的财政补贴机制

对参与农业保险的保险机构与投保人提供财政补贴，提高农业保险的参与率和供给率，从而改善整个社会的福利水平(Innes R，2003；Goodwin，2001)[14][15]。政府在实施财政补贴政策时，需对补贴方式进行改进，实行差异化的补贴方式(郑军、王仲秋，2017)[16]，比如各级地方政府依据地方特色、具体情况制定不同的补贴方式。此外，政府的财政补贴政策还需采取激励原则(谢家智、蒲林昌，2003)[48]，鼓励农民积极投保，激励农业保险经营机构提高工作效率，创新发展农业保险业务。由于不同地区经济发展水平不同，应建立以中央政府的财政补贴为主，地方政府财政补贴相结合的多层次农业保险财政补贴制度(郑军、汪运娣，2017)[49]，为实现农业保险可持续发展奠定基础。

(三)政府建立农业风险互助合作机制

农村互助合作社意味着农民既是保险人，也是被保险人，农民之间是一个利益共同体的关系，彼此之间相互监督，这就有效避免了农业保险市场中逆向选择与道德风险等问题(胡秋明，2004；金丽红，2005)[50][13]。在农村互助合作社中，由政府对投保人进行专门的保险教育，让他们能够提高农业保险方面的知识与技术，引导农民积极地加入农村互助合作农业保险中。建立农村互助合作农业保险是制度创新中的特色举措(高彦彬，2006)[3]，通过学习法国与日本的互助合作农业保险的经验，将农业保险发展与国情结合起来，以自主创新方式进行制度创新(Hanson，Black，2003；O Donoqhue，2009；Glauber，J.W，2013；林青，2005)[51-54]，是实现农业保险可持续发展的内在需求，也是实现农业现代化的重要举措。

(四)建立政府主导下的农业巨灾风险基金

农业巨灾风险资金可以由财政拨款与市场筹集两部分构成，利用资本市场证券化来筹集资金，是目前较为成熟的方法(Ermoliev，2000；Gollier，2002)[55][56]。政府提供财政拨款，鼓励市场参与其中以分散风险，风险管理预警机制对于宣传动员农民参保以及实现农业保险可持续发展具有重要的现实意义(胡秋明，2004)[50]。政府建立巨灾风险基金是为了预防农业巨灾给农民带来严重损失，在政府的主导下，鼓励农民积极参与，在巨灾来临时，能够有效地化解灾害所带来的损失。

(五)政府建立与完善再保险制度

在农业保险的制度创新路径探索中，再保险制度的建立与完善是必不可少的环节。某种程度而言，再保险制度直接关系到再保险市场的有效运行、巨灾防范以及农业保险的健康发展(Niehaus，2002；Doherty，2002；赵山，2007)[57][58][59]。通过借鉴美国农业保险的再保险制度，对我国的农业保险再保险制度进行优化创新。政府必须完善再保险的法律法规，通过引进技术人才，对再保险制度中的技术问题，比如再保险费率的核算问题予以解决。此外，政府需要建立专门的农业保险数据库(吕晓英、李先德，2014)[35]，分类统计各种农业保险的数据，通过计量的方法，对各项指标加以分析，以便于再保险政策的实施。

(六)政府建立农业气象灾害预警制度

农业生产的风险大多数源于农业气象灾害的不确定性，因此，建立农业气象灾害预警制度是推动制度创新以实现农业保险可持续发展的重要措施之一。对气象灾害的预防以及规避，需要政府重视农业保险的险种创新，发展农业气象指数保险(Skees，1997；郑军、姜风雷，2017)[60][61]，它不仅可以降低成本(Chantarat，2007)[62]，而且可以降低农业风险(郑军、姜风雷，2017)[61]。建立符合中国国情的农业气象灾害预警制度，必须要充分发挥政府的主导作用，针对复杂多样的农业气候，创新发展农业保险险种，做到覆盖所有的气象灾害种类(张恒、鲍文，2012)[63]。

(七)政府推动高新技术在农业保险领域的运用

互联网、大数据、人工智能等一系列高科技在农业保险中的运用，有效促进了农业保险的深入发展。政府通过支持高新技术的创新，在农业保险领域充分应用这些技术，实现了自身的政策抉择的高效率性(Edwin Michael Cortez，1999)[32]。农业保险的可持续发展需要技术支撑，诸如信息网络技术在风险控制上的应用(曾小红、王强，2011)[33]，大数据、无人机在农业方面的预估(Hassan，2011；甘平等，2017)[37][64]，人工智能的便利化管理(Snijders C，2012)[40]等。随着时间推移，政府对于高新技术在农业保险应用的重视程度会逐渐增加，学者们也会更加注重这方面的研究。

优化选择制度创新工具时，需要政府充分发挥自身的主导作用，加快出台和完善相关法规，逐步引导农民积极参与农业保险的建设，全身心地投入农村互助合作农业保险中去，以制度创新发展实现农业保险的深入发展。

四、研究展望

综上所述，本文以农业保险的相关理论为基础，针对实现农业保险可持续的发展目标，对政府的制度创新行为进行了探讨，并提出以下几点研究展望和预测。

1.根据党的十八大与十九大的精神，政府如何对保险费率、财政补贴机制等优化设计，通过农业保险精准扶贫和精准脱贫，从而实现全面建成小康社会，是学者们未来研究的重点内容。这有助于政府强化自身职责，在农业保险可持续发展中充分发挥其主导作用。

2.财政补贴机制的完善可以有效地促进农业保险的可持续发展。在政府健全补贴机制的过程中，差异化的补贴标准、多样化的补贴方式、精准补贴费率的计算等内容将会成为学者们重点研究的方向。优化各级政府的财政补贴机制，是实现农业保险深入发展的前提和重要内容。

3.在“理性人”假设的前提下，人们的行为活动都是以利己为目的。在农业保险市场中，政府利用高新科技(比如人工智能、互联网、大数据等)，降低农业保险道德风险和逆向选择，是推动农业保险继续发展的有效举措，也是学者们未来研究的重点内容。

4.在这自然灾害频发的现代社会，完善巨灾风险分散机制，将会成为学者们探讨与研究的重点。随着农业生产风险增大，农业保险赔付率逐渐上升，政府建立健全巨灾风险分散制度去化解与降低风险，是促进农业保险发展的必要措施。