郭斌

摘 要：水是人类赖以生存的生命之源，但是近年来，经济的快速发展，由此造成的水污染事件频繁发生，严重威胁着人类的生存发展。全球范围的饮用水水源短缺与污染造成的饮用水危机日趋严重，保护饮用水水源已成为各国关注的焦点。当前，我国饮用水水源地保护立法工作在防治水源污染方面，专门饮用水及饮用水水源地保护的法律法规欠缺。所以，顺应时代立法理念，进一步完善法律制度，保护饮用水水源地的环境安全，通过有效措施加强饮用水水源地的保护，具有十分重要的意义。基于此，本文首先介绍了当前我国饮用水水源地法律保护的现状、不足，然后提出了几条相应的优化策略，希望对我国饮用水水源地法律保护工作有一定帮助或启迪。

关键词：饮用水水源地;法律保护;公众参与

从本质上来说，环境质量与人类健康息息相关，而确保饮用水安全则是其中的重中之重。多年来我国粗放式的发展模式使得环境污染问题日益严重，而我国现行的饮用水水源地方面的法律法规以控制污染为主，对于改善水源整体环境质量缺乏通盘考虑，不能有效解决当前日益恶化的环境。所以加强饮用水水源地的保护研究，对于改进生态环境，改善饮水条件，维护人民群众生命健康至关重要。

一、我国饮用水水源地法律保护的现状

（一）规范性文件

为更好地保证居民饮用水安全，国务院联合各部委对法律法规进行详细划分，并颁布了与水源地保护有关的部门规章，使水源地保护条例更加规范。当前，仅《水污染防治法实施细则》与《城市供水管理条例》是关于饮用水源地保护的，《水污染防治法实施细则》于2000年颁布实施，《水污染防治法》于2008年修订过，该实施细对水源地保护具有一定的作用，也对地下水及地表水污染等方面的法律责任进行了详细界定，重点强调保护饮用水源的重要性，也对地表饮用水进行了细致划分，并明确了违反实施细则应承担的责任。

（二）相关法律制度

当前，我国与饮用水水源地保护相关的法律包括《环境保护法》《水污染防治法》《水法》及《水土保持法》等，其中《环境保护法》是环境保护的基本法，但并未过多涉及水源地保护的内容，只是概括地提到了避免水资源枯竭的有关措施，而《水法》则用大量篇幅作了较多规定。修订后的《水污染防治法》中有一个章节的内容是关于饮水水水源地保护的，并规定了破坏水资源环境应承担的法律责任。《水土保持法》自2011年开始实施，其中第36条也对水源地保护做了详细规定，要求水源保护区要控制化肥农药等化学药品的使用，避免水地流失，减少水源地保护区内污染事件的发生。

（三）地方性立法

当前，饮用水源地频频受到污染，为更好地做好保护饮用水源地工作，各省市结合现行的法律法规规章，纷纷制定了符合当地实际的地方性法规。例如，四川省颁布实施的《四川省饮用水水源保护管理条例》，该条例把饮用水源划分成两类：集体供水与分散供水，并把集中供水作为水源保护的关键目标。另外，《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》重点强化调优先保护集中供水的城市居民饮用水源，与四川省的主要区别是该条例根据饮用水源的存在形式对地表水源保护区进行分类。再如，安徽省颁布实施的《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》，该条例详细解释了集中供水的内涵。

二、我国饮用水水源地法律保护的不足

（一）法律体系不健全

近几年，饮用水水源地保护立法工作已成为全国人大常委会的重点立法议题，中央从政策层面保证水源质量与安全，各省市政府也充分发挥自身优势，根据本省实际进行调整与协调管理，使水源地保护质量达到最优，并取得积极效果。但在司法实践中，因不同法规之间的冲突，在一定程度上对上位法实施效果产生制约，并削弱了地方生态保护的总体效果，还需从立法上对水源地保护加以完善。

2014年修订并实施的《环境保护法》在环保法体系中居于主导地位，对保护饮用水水源地方面的法律法规起到指导作用。此外，其他法律法规也对水源地保护方面法律法规不健全的问题起到补充作用，在水源地保护及水污染防治工作中充分发挥着作用，但还存在一些需要解决的问题。我国与水源地保护相关的法律规章散见于《水污染防治法》《水法》《生活饮用水卫生标准》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律法规中，尽管这些法律规章也对保障饮用水源进行了各种规制，但并没有对饮用水水源地较为突出的问题作出详细规定，这些法律规章仅仅就水源地保护工作作出了原则性规定，更加突出国家环保管理权，尚无统一的水源地保护工作的基本法，这对于保障饮用水源安全还远远不够。

（二）执法机制不完善

国务院于2015年发布的《水污染防治计划》，也就是水十条中，明确规定水源保护由环保牵头，水利、发改委、财政、住建等部门共同参与，商务部、国土资源部等部门协助。对于上述各部门，虽然都根据各自的管理目标在履行监管职责，但目标冲突必然造成实际管理的不协调，并且存在部门职能的交叉。例如，水源地建设由水利部门承建，环境监管由环保部门进行。就排污口管理工作中，就包括水利部门的入河排污口、环保部门的排污口及住建部门的入管网排污口，一旦发生问题进行追责时，各部门可能会有相互推诿的问题。在多部门监管工作中，往往存在“严于民而轻于官”的现象，并且对环保行政主管部门的渎职行为也未作出明确规定。生态保护工作必须采取有效措施来规范政府行为，以消除环保工作的不利影响，如行政不作为、不履行生态保护职责等。

饮用水水源地保护重点是废水、污水及环卫工作，但更重要的是做好生态保护与污染防治的综合治理。保護区范围越大，保护水源地作用就更加明显，因受经济发展、土地利用等因素的影响，希望地方政府尽可能小地划定保护区范围。

（三）公众参与不充分

法律实施需要夯实社会基础，并了解公众意愿，平衡各方利益，争取各方认同，这样方能就制度实施条件作出妥善安排。而立法实际就是利益的妥协与协调，是利益的相对均衡。

我们必须从各饮用水水源地的切身利益出发，这样方能使制定出的法律更有根本，从而得到更好的贯彻实施。水源地保护工作，但仅仅依靠环保部门是不够的。在法律实施中，各利益主体因价值观、立场及利益不同而造成看法各不相同，包括执法者、守法者及立法者与司法者都对法律适用与实施有不同的看法。所以要对公众参与及信息公开等相关内容予以专门规定，明确政府与企业的信息公开职责，并鼓励企业主动公开信息，可以规定企业信息强制公开的范围与内容，从而保障公众的知情权、水源地保护事务参与权及司法救济权。企业信息公开可以查明该企业物质排放量及发展趋势，是一种较为有效的监督机制。

（四）追责机制不到位

一条河流往往跨过多个城市，相临两座城市，这个城市的下游就是另一城市的上游，而下游城市的排污口就会造成另一城市的上游污染。我国在水污染防治工作中更强调禁止与限制，对政府职能部门的职责界定太具体，并且一些内容也与实际情况不符，导致主管部门不能充分发挥其作用，出现执法乱象，并且有些政府在环保执法时缺乏环保意识，造成执行效果不佳。

在环保执法过程中，水利、林业、农业部门与环保部门可能存在职能上的冲突与交叉，势必造成环保执法的障碍。尤其对农村水源污染治理缺乏足够的认识与具体可操作性措施。根据农村水源地污染的隐蔽性、分散性、广泛性及不易监测等特点，其治理主体依据是县级及以上人民政府或环保主管部门，但多数乡镇并未设立专职环保部门及执法人员，造成环保工作处在无人监管的状态。另外，根据《地表水环境质量标准》规定，在饮用水检测中，只要一项超标，该水即为不合格水，就会影响饮用水的正常使用，一项或三项超标，只是严重性不同。对于专业人员来说，仅从达标二字中并不能发现水质变化程度，也无法判断水质变化情况。

三、我国饮用水水源地法律保护的优化策略

（一）健全法律体系

第一，在立法层面上，构建完善的法律体系，建议立法机关要发挥其立法职能，尽快制定饮用水水源地的法律，把党和国家关于安全饮用水的方针提升到国家法律层面上来，以利于统一协调饮用水水源地法律保护，保障饮用水水源地法律保护可以长效发挥作用。由于我国各地地形不同，各省市地方立法可以根据本地实际，从法律、政策、体制及标准等方面加以修订，从而推动饮用水水源的规范化管理，用法律来保护生命之源。

第二，从饮用水水源地的保护目标出发，修订与饮用水安全相悖的专项法律法规。强化《环保法》的深入实施，并体现出环保优先原则与预防原则、可持续发展的理念，加大污染防治法、自然资源法等法律法规的审核力度，通过规范专项法律来为饮用水水源保护提供法律依据。

第三，建立健全与饮用水水源地相关的标准制度及规划制度。饮用水水源地保护是一场长期的保卫战，需要顶层设计与基层实践相互配合，共同推进。这项系统工程与产业布局有直接关系，所以，顶层的风险防范尤为重要，所以要从法治层面对饮用水水源地的生态保护加以规范、合理布局，饮用水水源地的安全用水提供法治保证。

（二）完善执法机制

第一，整合执法资源，促进执法权的优化。我国生态保护工作主要由环保部门来承担，现阶段也取得了一定成绩，但仍存在一些问题，其中水源地污染就是较为棘手的问题之一，再采取由环保部门为主的执法体制已不适用水源地的保护需要。所以，必须整合执法资源，重新配置执法职能，对于监管职能交叉的内容加以明确，防范由推诿扯皮造成的监管不力，突出环保部门的执法核心地位，统一监管环保事务，明确各部门的环保执法权限，增强执法效果。

第二，强化各执法部门与职能部门的协作、配合。首先，要立足实际，构建科学的合作机制。饮用水水源地保护工作是一个有机整体，需要各职能部门密切协作，所以要加强执法部门与职能部门之间的联系，增强二者的协作，做到联合执法、协同执法、整合执法。其次，探索构建饮用水水源地的协调管理机构，从而避免水源地的无序管理，提高管理质量与效率，实现各司其职、分工协作、利益对等、权力制衡，进一步改进水质量，保证水源地供水安全，维护生态平衡。最后，强化问责约束。自中央环保督察体系成立以来，其督察对象包括地方政府与相关企业，环保问责可以加强水源地治理，是实现水源地保护的重要举措。另外，随着新环境法的实施，首先要取消地方保护主义，同時各级政府也要切实对本区域环保质量切实负起责来，增加财政投入并提高资金使用效益。还要构建跨区域与生态破坏联防协调机制，实现统一标准、统一规划、统一监测。

（三）加强公众参与

第一，培养公众饮用水水源地保护意识。首先要加大宣传力度，把水源地保护和生态文明建设紧密联系起来，宣传饮用水水源地保护理论与生态文明，提高公众的法律意识，增强全民生态保护价值观。另外，还要拓宽宣传渠道，利用网络、广播、电视、报刊杂志、政务信息等载体，大力宣传水源地保护的重要意义，从而使公众充分认识水源地保护的意义，使公众树立水源地保护的法制观念。

第二，完善公众参与机制。首先，要保证公众知情权。实行环保信息公开机制，政府机关可以通过门户网站向公众发布相关信息，使公众了解环保方面的法律法规，提高公众参与积极性。其次，拓宽公众参与途径。政府在制定相关饮用水水源地保护方面的法律法规时，可以邀请公众参与听证会、座谈会等形式，广泛听取社会各界的意见与建议;或在网络、电视、报刊杂志上发布征求意见书，吸引公众参与制定建设方案，并对提出合理意见的人员给予适当奖励。最后，充分调动水源地群众的积极性，采取诉讼机制保障公共权益。

（四）落实追责制度

第一，增强党政机关的环保责任。保护生态环境是构建生态文明的重要内容，而贯彻生态文明理念的重中之重则是饮用水水源地保护。保证水源地安全关系到人民群众的身心健康。所以当地党委政府都要站在民生、政治、经济的角度，全面对待环保问题，真正负起党政机关的领导与决策重任。

第二，明确地方政府职责。保护水源地安全是地方政府的神圣使命，发展经济不能破坏生态环境，所以地方政府在发展经济过程中，要有担当，实现产业转型，以铁腕治理环保问题，并采取优惠政策，鼓励环保企业发展。

第三，增强环保执法部门的责任。当前，饮用水水源地频繁发生突发事件，原因之一是监管执法不力，追责力度不足。所以，环保机构要重新界定各地政府与相关部门的水管理与保护的权力、责任与义务。另外，还要强化执法责任制，并对执法人员实行行政问责制度。

四、结语

饮用水安全是生命健康的重要保障，必须通过立法形式加以约束。尤其是在依法治国的背景下，实现对饮用水水源地的法律保护对于促进我国法治化进程也有积极的促进作用。为此，我们需要通过多种途径，如健全法律体系等，加强饮用水水源地法律保护，进而从根源上保护人们赖以生存的生命之源。

参考文献

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