黄怡然

苏州大学采购与招投标管理中心 江苏苏州 215021

随着政府采购理论和实践的发展，以及改革创新在这一领域的深入推进，协议供货作为一种兼顾效率和效益的采购模式近年来被运用得愈发普遍。协议供货是指通过公开招标或其他方式，确定协议供货项目的中标供应商、配置、价格和服务条件等，并以协议书的形式固定，由采购人在供货有效期和供货目录内自主选择供应商及产品的一种采购模式[1]。在高等院校办学规模持续扩大，采购量逐年增长的当下，这种采购模式也被越来越多地应用到高校采购工作中。特别是对于品目复杂、占总体采购份额比例较大的集中采购目录外项目、集中采购目录内可自行采购的项目，协议供货有着广阔的应用前景。

1 协议供货应用于高校的优势

首先，协议供货可以节约采购成本。随着原本零星采购的项目合并成为协议供货项目，可以形成一定的规模优势，从而在供应商处获取更为优惠的价格。同时实施协议供货可以减少采购部门工作人员大量用于同类、小额项目反复购置的时间和精力，从而降低行政成本。而对于实验耗材、办公耗材等货物，协议供货有助于高校实现“零库存”管理，供应商将相关货物直接送达采购人[2]，原本存在于中间环节的管理成本得以降低或消解。

其次，协议供货可以弥补高校采购计划性的不足。一方面，高校采购经费来源渠道多元化，部分经费时效性短，在落实之后用于采购的时间有限[3]；另一方面，高校管理结构松散，“九龙治水”现象的存在导致采购部门难以进行统筹。这些原因导致高校采购计划性较差，部分项目必须采取缺乏竞争性的紧急程序才能完成。而对于实施协议供货的项目，采购人仅需根据供货目录下订单即可完成采购，既提高了效率又有相对灵活的自主选择权。

2 协议供货在高校的应用范围

协议供货在域外国家作为“框架协议程序”已有较长发展历史。根据联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》，框架协议适用于两种情况：一是采购需求在特定时间内不定期或重复出现的项目，采用框架协议可以将一次招标的行政成本分摊到每份订单上，从而获得最佳的成本效益；二是预计采购需求可能在紧急情况下出现的项目，采用框架协议可以确保供应安全，并尽可能避免因采用紧急程序而导致成交价格过高的问题。

在我国政府采购体制中，更倾向于在第一种情形下适用协议供货。以江苏省为例，苏采购〔2017〕48号文件规定的省级政府采购协议供货项目包括PC服务器等6类货物、车辆维修和保养等9类服务，以及工程项目；再以浙江省为例，浙财采监〔2017〕6号规定的协议供货和定点采购项目则涵盖了空调等21类货物以及计算机设备和软件租赁等14类服务。

由此可见政府采购整体格局趋于保守，协议供货适用面窄，以免其在臻于成熟前被滥用。而高校作为重要的社会创新主体，可以在确保符合法规前提下，稳步推进协议供货在上述两种情形下更多项目中的应用，包括但不限于后勤物资、实验耗材、设备养护、法律顾问、招标代理、外贸代理、公务机票代理、教学视频摄制等。

不过高校采购部门必须意识到，协议供货由于具体采购量的不确定性，所能取得的规模效益难以和批量集中采购相比拟，可从供应商处取得的优惠有限。并且协议供货模式下实际参与竞争的供应商匿名性差，可能造成相互串通乃至个别寡头垄断市场，与政府采购的初衷背道而驰。因此协议供货只能被定位为集中采购的补充手段，其应用必须通过充分的调研和论证，切忌盲目扩大范围，如对专业技术性强的设备、复杂服务、有条件实施批量集中采购以及预计采购频次低的项目应避免使用协议供货。

3 协议供货模式及协议供货合同的类型

《公共采购示范法》所指出框架协议的类型有：无第二阶段竞争的“封闭式”框架协议，即载明除交付数量和时间外所有采购条款、在订立后没有其他供应商能加入的协议；有第二阶段竞争的“封闭式”框架协议，即与多个供应商订立并仅明确主要条款，在具体订单下达前的第二阶段要求入围供应商进行另一轮竞争的封闭式协议；“开放式”框架协议，即任何供应商只要具备资格且通过申请即可随时加入并有第二阶段竞争的协议[4]。

从高校采购实践来看，这些协议类型分别适合不同情形。无第二阶段竞争的“封闭式”协议适用于市场价格较为透明、规格相对统一、采购频次极高的货物，如图书期刊、食堂伙食物资；有第二阶段竞争的“封闭式”协议适用于价格波动较大的货物，以及价格透明度较低的服务和工程，如电子设备、零星维修工程；“开放式”协议则限于高校性质的特殊性，仅适用于有上级主管部门所确定定点采购供应商名录的项目，如审计服务、会议服务。

与类型的多样性相呼应，供需双方所签署的协议供货合同也应采取不同形式，如不确定交付合同、一揽子合同和总括合同等。不确定交付合同可用于交付时间或数量无法预知的单一品目采购项目；一揽子合同则包含冗长的供货目录，用于在不确定交付合同基础上连采购品目都无法预知的采购项目[5]；总括合同主要用于承包项目。高校采购部门必须结合具体项目实际情况，审慎决定采用何种协议供货类型、合同形式，不断积累经验并形成规范。

4 高校协议供货的发展路径

4.1 构建一站式平台

随着信息化建设的发展以及网上购物的普及，高校应参照政府采购协议供货电子卖场、第三方网购商城等设计方案，构建自有的一站式协议供货平台，将各类协议供货项目纳入统一管理，尤其是诸如办公设备、办公耗材、普通家具、实验耗材等通用货物。该平台应具备协议供货的核心业务模块，包括针对采购人的直接采购、第二阶段竞争信息发布，针对供应商的产品信息管理、报价提交，针对采购部门的流程审批、查询统计、问卷调查、供应商库管理等模块。此外还可强化平台与财务、资产管理等系统的衔接，进一步完善平台功能性。

一站式协议供货平台可为采购人完成工作提供便捷，采购体验更符合当今主流购物习惯。各职能部门则可直观监控采购人的采购行为和记录，收集关于协议供货相关问题的反馈意见；还可压缩存在于采购、验收、支付、资产入库环节中的冗余程序，实现由财务按账期统一结算的付款方式，在提升效率的同时降低管理成本。同时借助该平台采购部门还可曝光供应商的不良行为，并为其提供申诉渠道，使供应商库的管理更透明有序。最后，如需采用电子逆向拍卖、网上竞价等第二阶段竞争程序，可考虑放宽参与者资质到协议供货框架以外，通过吸引更多供应商参与以强化竞争，为采购人争取更优的价格和服务。

当然一站式平台存在固有缺点。一方面建设成本较高，针对高校间组织结构之差异需定制开发，而高校本身采购规模有限，应权衡开发投入及通过平台所能节约采购成本、管理成本的得失。另一方面平台增加了供应商上架、维护产品信息的成本，可能推高产品价格，如销量不理想更将影响供应商响应积极程度。同时，基于“封闭式”协议构建的一站式平台天然竞争性不足，品牌、品种、库存等均受到限制。有鉴于此，相同地域内的高校可考虑建立采购联盟，探索构建统一平台的可能性，以免出现信息孤岛和资源浪费现象[6]。

4.2 推进电商化进程

中央国家机关根据国机采字〔2016〕9号文件，对5类货物实行电子卖场定点采购，首期定点电商包括6家大企业、22家中小微企业；江苏省根据苏财购〔2015〕45号文件，对限额以下的39类、160品目货物实行网上商城直接采购，首期引入苏宁、京东、天猫3家定点电商。定点电商作为一种特殊的协议供货模式，是“互联网+政府采购”的创新举措，是公共部门电子政务与私营部门电子商务的结合，体现了公共资源优势和市场机制的互补[7]。

对采购规模不大、采购频次高且个性化差异明显的通用类货物，定点电商在价格、品种、库存和配送速度上具有传统供应商无可比拟的优势。传统供应商在定价时需要综合计算投标成本、伴随服务、生产厂家定价策略、税金与账期结算方式等多方面因素[8]，且所代理品牌数量、实体经营场所规模、配送专员人数有限。相较而言，定点电商凭借与市场紧密结合的成熟平台，所提供产品价格更为公开透明，有助于克服价格监管的难题[9]；同时其仓储、物流管理水平也久经市场考验，相比传统供应商显然更有竞争力。

然而定点电商模式也有亟待解决的问题，如高校如何取得采购数据主导权、数据安全性和规范性如何保障、付款方式如何转换成账期结算等，因此不宜盲目扩大其应用。由于政府采购电商化也仍在探索阶段，可供高校借鉴的经验尚不充分，电商定点采购协议应被暂时定位为一种准“开放式”协议，即面向主管部门所确定的当期定点电商开放，以保持与上级政策一致性。定点电商供货品目也应立足于政府采购所规定范围，在平稳运行后逐步向其他通用类货物推进。尤其是对诸如小型电器、清洁用具、生活用品等传统协议供货采购一般不涉及的小额、零星项目，采购部门可通过引入定点电商来填补管理空白。

尽管定点电商有诸多优势，但因供货范围局限，无法取代传统供应商地位，特别是在其所不涉足的服务、工程方面。即使就通用货物而言，传统供应商也可充分发挥其本地化优势，以服务为核心与定点电商展开差异化竞争，如提供响应时间更短的现场服务、增加质保期限、提供应急备品等。高校采购部门应落实“放管服”改革精神，为采购人提供多种渠道供其自主选择，使采购人无分价格导向、服务导向都能在协议供货框架内获取满意的产品。唯其如此才能使协议供货采购模式的价值最大化，成为高校可持续发展的助推力。