侯继虎

（淮阴工学院马克思主义学院，江苏淮安223003）

党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，实现其体系化、规范化、法治化是一个重大的理论与现实问题。党的十九大报告强调：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http：／／sh．people．com．cn／n2／2018／0313／c134768－31338145．html，2019年1月18日访问。这就对以新时代中国特色社会主义思想加强党内法规制度体系建设提出了新要求。那么如何加强党内法规制度体系建设呢？一方面，从指导思想上，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为理论指导，把党内法规制度体系建设纳入全面依法治国中去，以推进国家治理体系和治理能力现代化；另一方面，要从党内法规自身建设的角度，厘清党内法规体系化的逻辑结构以及发展路径，以实现依规治党与依法治国的统一，达到法治国家、法治政府与法治社会的统一。因此，探讨新时代党内法规体系化的逻辑与发展路径无疑具有很强的理论价值与现实意义。

一、党内法规面临的体系化任务

在“法治国家、法治政府、法治社会”的语境下，中国共产党作为执政党，如何实现依法执政、依规治党是全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的必然选择。那么，何为党内法规，这是首先必须明确的问题。党内法规是一个实践先行、内涵提炼在后的概念。②参见李斌雄：《扎紧制度的笼子》，武汉出版社2017年版，第65页。党内法规一般也称党规党法，是指由党的中央组织、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作和活动以及党员行为的各种成文的规章制度的总称。对此，有学者认为，“党内法规”在社会科学的学科分类上，主要属于政治学，尤其是政党政治学研究的范畴，但这个概念由于使用了“法规”这一名词并且纳入了“中国特色社会主义法治体系”范畴，因而又成为法学，尤其是法理学必须关注的问题。由于“党内法规”具有政治与法治、党内法规与国家法律、全面从严治党与全面依法治国等不同层面的多重属性，因此，只有从政治学与法学两个方面，并从“政理”与“法理”相结合的两个角度，才能深入阐释“党内法规”在中国特色社会主义民主政治和法治体系中的理论内涵和实践特征。③参见李林：《论“党内法规”的概念》，《法治现代化研究》2017年第6期。

（一）党内法规体系化建设的初步探索

中国共产党党内法规思想是中国共产党在党内法治化道路探索过程中形成的结果。经由革命、建设、改革三个不同阶段，特别是随着我国改革开放的推进，党内法规的建设也取得了重大进展，党内法规数量日益丰富完善，基本形成了符合中国国情的党内法规建设原理及其体系。在中国共产党作为执政党探索党内法规的建设过程中，既有成功的经验也有失败的教训。总体来说，在不同的历史时期，中国共产党都非常重视党内法规体系建设，几代领导人对党内法规建设的论述都具有鲜明的特色。

在以毛泽东为核心的第一代领导集体主政时期，领导人就论述了党内法规建设的重要性。在1938年，毛泽东同志首次在党内提出“党内法规”的概念。毛泽东同志在党的六届六中全会上指出，鉴于张国焘分裂党的行为，在“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”四项最重要的纪律外，我党“还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。④《毛泽东选集（第2卷）》，人民出版社1991年版，第528页。在党的六届六中全会上刘少奇同志作了《党规党法的报告》，这是中国共产党领导人第一次使用“党规党法”的名称。在中共七大上，刘少奇同志在作关于修改党章的报告时指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”⑤《刘少奇选集（上卷）》，人民出版社1981年版，第316页。中华人民共和国成立后，毛泽东同志非常重视党内法规的建设，在1955年3月召开的党的全国代表会议上，他提出了对符合党的原则的、正确的关于党内法规的言论、行动要积极支持。应当说在该时期，在反右斗争扩大化以前，中国共产党的党内法规建设总体上是健康的。正如邓小平同志在1962年2月召开的中央扩大工作会议上指出的：“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”⑥《邓小平文选（第一卷）》，人民出版社1989年版，第300页。以邓小平为核心的第二代领导集体主政时期，邓小平在1978年总结“文化大革命”的教训时，提出了“国要有国法，党要有党规党法”的论断，既阐明了党内法规的重要地位，也为中国共产党党内法治建设指明了方向。在这一思想的指导下，中国共产党党内法规建设体现了以制度建党的核心理念，初步形成了以完善党法为中心，实现党规党法体系化的建设原理。这标志着中国共产党对党内法规建设的探索逐步走向成熟，推动了执政党党内法治化进程。

（二）党内法规体系化问题的认识深化

从党的十四大到党的十八大召开前夕这段时间，是党内法规进一步丰富完善及对党内法规制度化、体系化问题进行深入阐释的时期。在党内法规内容日益丰富的同时，体系化不足的问题也逐渐显现。这是因为规范化、制度化、系统化是“法”的一般特征，党内法规作为党内之法必然要符合法的一般特征。党内法规不是仅凭一个或者一些独立规则、原则而发挥作用的，它需要通过一系列实体规范和程序规范相互配合，不同功能的制度、机制相互协调，共同发挥调整作用。加强党内法规制度体系建设，程序规则不可缺位。对此，以江泽民为核心的第三代领导集体给予高度重视，其典型的标志是，1990年颁布实施的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》沿用了毛泽东关于党内法规的概念，并且对党内法规制定的主要程序性问题作出了明确规定。它是关于党内法规制定问题的首个专门的文件，为党内法规进一步完善和发展提供了制度保障。1992年10月，经由党的十四大修订的党章明确规定，党的各级纪委负有维护党的章程和其他党内法规的任务，这标志着党内法规的重要地位得到了党的根本大法的确认，既丰富了党章的内涵，也凸显了党内法规在制度建党中的重要地位。2011年江泽民在“七一讲话”中指出，各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。⑦江泽民：《江泽民文选（第三卷）》，人民出版社2006年版，第291页。然而，该讲话仍然没有明确党章与党内法规之间的关系，对此，胡锦涛在2011年讲到党风廉政建设时明确了党章和党内法规的关系，提出了要加强党内法规制度体系的建设，他指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”⑧胡锦涛：《在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上的讲话》，《人民日报》2011年10月19日，第2版。这一论述表明我党对党内法规体系化建设的认识高度进一步提升，因为，制度与体系化具有内在的逻辑联系，制度是指其所调整的主体及其行为必须共同遵守的规则或者准则，体系则强调的是制度的各要素之间按照一定的结构组合而成的有机整体。也就是说，党内法规制度体系是由调整党内各种关系的规则按照一定的原则排列组合的有机体，其核心是党章。从分散的党内法规到党内法规制度体系的建立过程表明，调整党内关系的党内法规不是孤立存在的，彼此之间是有机的统一体，并随着其所调整的党内关系发展而不断发展完善。

（三）党的十八大以来党内法规体系化问题的新认识

自党的十八大以来，党内法规学日益成为法学研究的热点问题，党内法规体系化的研究更是不可回避的问题。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治国要形成五个体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规制度体系。同时，十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”确定为全面推进依法治国总目标的重要内容，强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。党的十九大总结了过去五年的工作和历史性变革，提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，明确了新时代中国共产党的历史使命。进入新时代后，中国特色社会主义法治体系的五大子体系将承担新的任务。对此，党的十九大报告强调：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”⑨同前注①，习近平文，2019年1月18日访问。同时，党的十九大也再次明确，党内法规是中国特色社会主义法治体系的主要组成部分，即确立了党内法规的法治地位。党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分是中国共产党对法治理论的重大发展，也是我国政治结构及其特点的体现。从一般的法治理论看，法治体系包括立法、实施、监督以及保障体系，它们足以构成一个自洽的逻辑体系。然而，这样的逻辑体系，对于中国之法治构建似乎未必完满。这是因为，中国共产党在中国的政治结构中具有一定的特殊性，其作为一个重要的政治主体，既是领导党也是执政党，同时，依法治国的本质就是党的领导、人民民主与依法治国的统一，依法治国本质上要求党要依法执政，没有完善的党规党法体系就谈不上依法执政，也就谈不上中国特色社会主义法治体系的形成。因此，从这个意义上说，完善的党规党法体系与其它四个体系一道构成了完整的中国特色社会主义法治体系。

然而，我们要清楚地认识到，与传统法学学科的研究相比较，党内法规的研究还处于起步阶段，其中，党内法规如何实现其体系化等基础性问题，尤其需要重点研究。笔者认为，党规党法体系化发展过程中面临的核心问题主要包括两个层面：一是党规党法的体系化如何以法律思维的方式实现其逻辑上的自洽性；二是党规党法通过何种路径实现其体系化。这是因为，党内法规的体系化并使其成为具有内在逻辑结构的统一体，是党内法规实施的基础，以法律体系的思维实现党内法规的体系化是必由之路。党内法规的体系化建设不是一劳永逸的，其方向和成果也不能朝令夕改，必须兼顾其发展性与稳定性、权威性的平衡，以我国社会历史条件为发展变化的依归。

二、新时代党内法规体系化的法理分析

所谓党内法规体系化的逻辑是指党内法规以何种机制构建完善的具有内在逻辑的统一联系体。它主要包括三个层面的问题，即党内法规的结构体系化、党内法规的功能体系化、党内法规的适用体系化。这三者构成了党内法规体系化的结构逻辑，其中，党内法规的结构体系化是党内法规自身体系构建的核心问题，党内法规的功能体系化是党内法规的规范性要求，党内法规的适用体系化是党内法规实施的内在要求。

（一）党内法规结构体系化

所谓党内法规的结构体系化就是指党内法规与国家法律之间以及党内法规自身之间形成效力层次自洽的规范体系。从逻辑上说，实现党内法规结构体系化无非解决两个问题：一是正确处理党内法规体系与国家法律体系之间的关系，实现党内法规与国家法律体系之间的相互协调相互统一；二是实现不同层级的党内法规之间的相互协调与统一。从党内法规体系与国家法律体系之间的关系看，两者作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，理应是逻辑上的统一体。在党的十八届四中全会上，中国共产党党内法规体系这一概念作为一个专门术语在党的文件中被提出来，该次会议明确要求治国依法、治党依规，党内法规体系是全面推进依法治国、依法执政的重要内容。党的十九大报告再次明确提出党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的内在组成部分。可见，中国共产党党内法规的体系问题已经超越了单纯的党内事务的范围，提高到了中国特色社会主义法治建设的战略高度。因此，党内法规的结构体系化是由其在中国特色社会主义法治体系中的地位决定的。那么，如何处理党内法规与国家法律体系之间的关系就显得尤为重要。基于这样的逻辑，我国党内法规体系有一个逐步完善的过程，也存在一个其结构体系如何优化的过程。实现党内法规的结构体系化要着重解决两个核心问题，一是法律与党内法规的关系问题，二是党内法规的结构层次之间的效力问题。若要处理好两者之间的关系，就必须构建协调两者之间的机制。

首先，实现党内法规结构体系化，要处理党内法规与国家法律体系之间的关系，要构建起党内法规适时转换为国家法律的机制。从法律与党内法规的关系看，我国宪法明确规定，任何党派、组织和个人都不得有超过宪法和法律的特权，必须以宪法为根本的活动准则。这是现代政治体系中的重要特征，也已载入1982年制定的我国宪法，随后“党在宪法和法律范围内活动”也纳入了中国共产党的章程。因此，从本质上讲，不存在党内法规与国家法律冲突的问题。然而，我们也要清楚认识到，从法治体系的结构看，尽管党规党法不属于我国法律体系中国家制定法的范畴，但也属于法治体系的范畴。中国特色社会主义法律体系与党内法规体系有着不同的调整对象以及实施运行机制，两者在调整对象以及实施机制上有所区别，党内法规的调整对象主体是中国共产党全体党员，而法律调整的对象主体是全体公民，与国家法律相比，党内法规吸纳了较多的道德、伦理层面内容，对全体党员提出了更高的行为规范要求。在实施机制上，与国家法律相比，国家法律体系的实施有一套相对成熟的实施机制，特别是有较为完善的程序规范保障，而党内法规体系的实施机制和程序规范相对宽松，但是其实施过程中的较高效率性也得以体现。党内法规对法律体系的建构性意义表现为，要适时将党规党法转化为国家法。中国共产党作为执政党，其最基本的执政方式就是将党的主张通过法定程序上升为国家意志，从国家法律与制度层面保证党的路线方针政策的落实，通过法定程序将党的执政理念内化为国家法的精神和规则，从而将党规党法纳入社会主义法律体系的范畴。⑩参见张琴：《我国优化政治生态环境的法治逻辑与路径》，《政治与法律》2018年第12期。

其次，实现党内法规结构体系化，要处理好党内法规自身体系之间的关系，要构建起党内法规自身冲突的解决机制。自中国共产党成立以来，经历了90余载，到党的十八大为止，我党先后制定通过了一个党纲和十六部党章以及不同阶段、不同方面的多部单项法规。通过对《党内法规文件选编（一、二、三）》和《党内法规新编》的查阅，仅中央一级党的法规制定主体发布的文件就达到300余件，共计200余万字，若再算上省级主体制定的党内规范性文件，那数量更是庞大。党内法治建设基本上实现了有章可循、有法可依，但是，仅仅有完备的规范还不够，还必须保证党内法规得到有效实施，这就需要建立一系列保证党内法规实施的制度和机制。参见李晓明：《中国共产党党内法规体系的概念演进及特点》，《党政干部学刊》2018年第3期。尽管我国党内法规体系已经逐步完善，但是我们也应当客观地承认，我国党内法规体系还处在初创阶段，还存在党内法规与国家法律不协调的地方，甚至党内法规体系自身还存在相互矛盾的地方。如何解决这些不协调、相互矛盾的难题，是实现党内法规结构体系化必须解决的问题，必须从机制与制度上加以构建与创新。在笔者看来，党内法规自身不协调主要表现为三种形式，即下级党组织与上级党组织颁布的党内法规之间相冲突、同级党组织颁布的党内法规之间相冲突以及同一个党组织前后颁布的党内法规之间的冲突。所以应当针对三种不同党内法规的冲突表现形式设计其冲突解决的路径。其解决路径的设计包括两个层面的内容：一是党内法规制定权限冲突的解决机制；二是党内法规内容冲突的解决机制。只有对两个方面进行完整的制度设计，才能为党内法规结构体系化提供制度基础，才能真正实现党内法规体系化和法治化。

（二）党内法规规范体系化

党的十九大报告明确指出，坚持中国共产党的领导是推进依法治国的必然要求和重要保障。促进国家治理体系和治理能力现代化，首先必须提高党的建设科学化、规范化、系统化水平，不断深化党的建设制度改革，形成完善的党内法规体系。党内法规规范体系化的核心问题是，构建起完整的党内法规的规范结构。它既是党内法规实施的前提，也是当前党内法规实施面临的突出的问题。比如，如何构建一个完善的党规党法的规范结构和党规党法如何适用等问题都亟待做出明确的回答。从法理学的角度看，法的作用可以分为规范作用与社会作用两类。一方面，法律是调整人们行为或社会关系的规范，所以法律具有对法律关系主体的各种规范功能；另一方面，法律是制定者的意志的体现，反映了他们的利益要求，所以法律具有各种社会功能。从一般意义上说，每一个法律制度都有其规范的作用，也有其社会的作用。把规范作用归于法是由法的规范性所决定的，把社会作用归于法是根据法所具有的或预期的社会效果所决定的。法的规范作用是基于法律的规范性之特征进行考察的，法律的社会作用是基于法律的本质、目的和实效之角度进行分析的。法律的这两种作用之间的关系，是手段和目的的关系，法律的规范作用是手段，法律的社会作用是目的。同样，党内法规规范体系化无非是解决以下两个方面的问题。

一是实现党内法规的功能的体系化与规范结构模式化。党内法规规范体系化既要实现党内法规功能的体系化，也要实现规范结构的模式化，两者是有机的统一。如何实现党内法规功能的体系化呢？笔者认为，要仿照法律的功能结构构建党内法规的功能体系。从法的一般理论看，法的规范作用是法的实施对人们的行为或社会关系进行调整而发挥其影响。在法理学上，也有人把法律的规范作用称为“法律的功能”。法律的规范作用根据其作用的具体对象、主体范围和方式的不同，可以分为指引、评价、预测、强制和教育功能。如果这样的逻辑可以借鉴，那么，党内法规的指引功能、评价功能、预测功能、强制功能和教育功能应当可以构成党内法规的功能结构，也只有这样的功能结构才能使党规党法成为一个自足的理论体系。同样，党内法规的规范结构的模式化，也可以仿照法律规范结构的假定、处理和制裁要素加以构建。与党规党法的功能结构相呼应，形成系统的党规党法的规范理论体系。

二是实现党规党法规范的体系化。党规党法规范的体系化包含两个方面的内容。一方面，党规党法规范的体系化是指党规党法制定的主体、权限、内容、程序、形式等方面要实现规范化。党规党法作为规范性文件，其规范体系化要求有权的制定机关必须遵循有关要求，使制定的文件符合一定的规格和标准，从而使党规党法成为内部和谐、外部协调的有机整体。党规党法的规范体系化要求不同等级或不同层次的党规党法只能由不同的党组织制定，应明确不同等级或不同层次的党规党法的不同地位及其效力与相互关系；不同等级或不同层次的党规党法的名称，使用特定的表达方式，确保文字的简练明确以及术语的严谨统一等。另一方面，党规党法规范的体系化是指采用一定的方式，对已制定颁布的党规党法实行归类、整理或编纂，使之集中起来作有系统的排列的活动。它是党规党法制定后的要求，其目的是使之便于查阅，这对于党规党法的实施的有效性有重要意义，也有助于党规党法的统一，提高党规党法的立法质量。尤其是对散见于不同党规党法文件中的针对特定事项的规范进行审查、修改和补充，对形成完整、统一的党规党法体系非常重要，它既可以仿照法典编纂的方式，改变原来的规范的内容，也可以删除已经过时的甚至错误的内容。

（三）党内法规内容体系化

党内法规适用体系化包括本身内容的体系化以及适用过程的体系化。法的生命在于实施，其中适用是重要的环节，只有实现适用的体系化，其才有生命，其价值才得以体现。党规党法也是如此。而党规党法实施的前提是实现党规党法内容的体系化。这是因为只有建立相互协调的规范体系，规范的适用才能实现体系化。党内法规内容体系化是指要将党内法规的各项规则有机地组合在党内法规中的逻辑体系内。在党内法规成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分的情况下，学者与立法者所面临的首要难题就是如何建构与确立党内法规内容体系。研究党内法规内容体系化，其根本的目的在于获得一个关于党内法规内容完备的体系，从而在该体系的支撑下建立起具有高度的逻辑性与体系性的党内法规内容有机体。可以说，党内法规内容体系化对党内法规的制定具有决定性的意义。

首先，党内法规内容体系化是党内法规建设的内在要求。党内法规的建设与完善应当以追求体系化与严密逻辑性为价值取向。党内法规建设就是以体系性以及由其所决定的逻辑性为重要特征的，体系是党内法规建设的生命，缺乏体系性与逻辑性的党内法规只能称为“党内法规的汇编”，而不能称之为党内法规体系。党内法规必须满足形式合理性的要求，而这种形式的合理性很大程度上就体现在其体系的完整性上。确立居于党内法规体系化支柱与骨架地位的党章可以发挥预先规划、引领的作用，使党内法规体系化层次分明、构造严谨。党内法规内容体系化的确立对党内法规的制定与完善具有决定性的意义。因此，探求党内法规内容的体系化，是由党内法规自身建设与完善的内在属性所决定的。

其次，党内法规内容的体系化有助于消除现行党内法规制度的混杂与冲突，将各项党内法规制度整合为一个有机的整体，从而建立起内在和谐一致的党内法规内容体系。由于我国许多党内法规都是在改革的不同阶段制定的，有些党内法规是为了适应党建的不同阶段对党内法规的需求，或者是为了适应特定的目的或优化政治生态环境而采取的权宜之计。由于缺乏通盘的考虑，也没有考虑到党内法规自身的体系化，这就使得各部党内法规之间不可避免地存在着冲突与矛盾。在党内法规制定过程中，通过确立党内法规内容体系化要求，能够消除现行党内法规制度中的混乱与冲突，将各项党内法规制度整合为有机的整体，从而实现我国党内法规的统一，建立起内在和谐一致的党内法规体系。在这个体系构建之后，就可以形成一套严格的党内法规适用规则，可以有效地为党组织以及党员提供相应的行为规范体系，为党内监督提供完整、和谐、清晰的监督规则体系。

最后，依照科学、完备的党内法规内容所构建的党内法规体系有助于党内法规的遵守与适用。诚如有的学者所言，法的体系不但可以提高法之“可综览性”，从而提高其适用上之“实用性”，而且可以提高裁判上之“可预见性”，从而提高“法之安定性”，只要由其所构成的体系“圆满无缺”，则光凭逻辑的运作便能圆满解答每个法律问题。参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第471页。这是对法的体系化价值的充分肯定。因此，依照科学、完备的党内法规内容所构建的党内法规体系的价值也是不言而喻的。一方面，党内法规体系化可以为党组织和党内监督者适用党内法规提供极大的便利，党内法规的顺利实施，其重点就在于适用的便利性。另一方面，体系化也将促使党组织和党内监督者在适用党内法规之时形成体系化的思维观念，以科学完整的思维观念指导党内法规的实施与适用。因此，体系化可以促使党组织和党内监督者用体系化的观念分析解决个案，从全方位的角度解决党内生活的规范性，从而大大加强党内生活的可预测性，也有助于通过保证党内规范的稳定性，最终实现党内各种关系的稳定性及党员在党内生活中的可预期性。依照科学、完备的党内法规内容所构建的党内法规体系就是要将党内生活中最基本的规则抽象出来，在党内法规中加以规定，通过此种体系的安排使其成为稳定的规则，从而获得长久的生命力，不因党的某项政策而随意发生改变。

三、新时代党内法规体系化的发展路径

党内法规体系化是一个系统工程，不是一蹴而就的，其必然要经历一个不断完善和调适的过程。基于上述逻辑分析，其体系化的发展路径也是可以理性设计的。

（一）党内法规结构体系化的发展路径

党内法规的结构体系化要遵循法律优先原则。任何组织和政党必须在宪法和法律的范围内活动，这是我国宪法的一条基本原则。这一宪法原则意味着国家法律的效力高于党内法规，国法具有相对于党规效力上的优先位阶。这种优先性也决定了党内法规不得违背国家法律，否则因抵触而无效。“中国共产党依法领导国家，依法执政，既要依国家法律，要依党内法规，二者怎么统一呢？二者统一的原则就是党内法规服从国家法律，国家法律优位于党内法规。”《习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调，坚持思想建党和制度治党，严明政治纪律和政治规矩、加强纪律建设》，《党建》2015年第2期。其基本的逻辑在于，这是宪法和党章的内在要求。我国《宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党章明确规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”是制定党内法规应当遵循的基本原则。党内法规的结构体系化要遵循法律优先原则，也是党内法规正当性和法治权威性、统一性的内在要求。国家法律和党内法规都是对人们的行为规范。法律对全体社会成员具有规范性，既适用于党员，也适用于非党员公民；党规是党内的“法规”，只适用于全体党员，包括普通党员和各级党员领导干部。在我国，中国共产党是执政党，也是“工人阶级先锋队组织”，由先进分子所组成，对党员的要求高于非党员公民。这就决定了党内法规严于法律，违法的行为一定违反了党内法规，但违反党内法规的行为不一定违反国家法律。然而，如果确实是法律本身的问题造成了党内法规与法律的冲突，那么，应该由立法机关及时修改法律，实现党内法规与法律之间的衔接。对此，党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和法律的互联互动”，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。只有这样，才能在实践中处理好党规与国法两者之间的关系。

党内法规的结构体系化还要以法律思维构建党内法规冲突的防范与解决机制。从党内法规冲突的防范机制看，就是要完善党内法规制定体制机制，根据《中国共产党党内法规制定条例》的有关规定，党内法规的制定工作包括规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释，以及备案、清理与评估等环节。根据《中国共产党党内法规制定条例》的有关规定，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础。党内法规制定过程应遵守党必须在宪法和法律范围内活动的原则。一方面，应明确党内法规的立法权限与程序。在党内法规的立法过程中，按照分级立法的原则，由中央办公厅会同有关部门制定规划和计划，中央纪委、中央各部门根据自己的职责权限，按照一定的程序对党员和党组织的行为作出规范，并适时予以公布，使各级党组织和广大党员有规可依。要加强党内法规的民主立法方式，按照开门立法的原则，鼓励党员有序参与到党内立法中来，鼓励和尊重法学专家、学者对党内立法提出咨询意见，做到民主立法、科学立法。与此同时，按照党内法规和国家法律相整合的原则，将基层一些成熟的做法和经验，上升为党内法规，进而在条件成熟时将党内法规经过法定程序由国家立法机关制定成为国家法律。另一方面，应构建党内法规备案审查制度。党内法规备案审查制度是指党内法规制定机关报送上级机关备案审查。备案审查的主要内容包括对该党内法规进行政治性、法律性、政策性、合理性、合规性等方面的审查，也就是说，主要审查党内法规是否同党章和党的理论、政策相抵触，是否同宪法和法律相冲突，是否同上位党内法规相抵触，是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序。从党内法规冲突的防范机制看，特别要重视构建党内法规解释制度。党内法规的解释是在党内政治生活中实施党内法规的前提。党内法规的解释是为了提高法规立法质量，目的是建成内容科学、程序严密、体系完备、运行有效的党内法规制度体系。从党内法规冲突解决机制看，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建党内法规冲突的解决机制。从理论上说，党内法规与国家法律相辅相成、辩证统一，党内法规制度体系和国家法律规范体系都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规的制定与实施应当在国家宪法和法律范围内开展，不能超越、逾越、凌驾于国家宪法和法律之外和之上，但是，党内法规要严于国家法律，两者不可避免地存在着衔接和协调问题，因此，有必要适时将一些党内法规上升为国家法律，在推进社会主义法治建设过程中，既要运用国家法律法规，规范约束包括党组织在内的一切国家机关、社会组织、公民，使其行为符合国家的法律规范，同时也要运用好党内法规，加大党内法规的执行力度，使党员特别是党员领导干部既服从国家法律，也遵循党内法规。只有这样，才能使国家法律规范体系和党内法规制度体系发挥出合力，才能健康步入中国特色社会主义法治道路。特别需要强调的是，构建党内自身法规之间冲突解决机制尤为必要。笔者认为，当下级党组织与上级党组织发布的党内法规之间发生冲突，可以仿照上位法与下位法相冲突时适用上位法的法理，即下级党组织发布的党内法规服从上级党组织制定的党内法规。当同级党组织发布的党内法规之间相冲突时，可以请示共同的上级党组织裁决。当同一个党组织发布的党内法规之间有冲突时，应当适时启动“废、改、立”的方式，解决党内法规冲突问题。

（二）党内法规规范体系化的发展路径

基于对党内法规规范体系化的理论分析，笔者认为，实现党内法规规范体系化的路径包括规范功能体系化以及规范结构体系化两个方面。参见前注⑩，张琴文。

一是实现党内法规规范功能体系化。基于前述的逻辑，笔者认为，党内法规基本功能与法的功能是一样的，包含四个方面的内容。其一，是规范功能。这是指党内法规对全体党员以及各级党组织的行为指引作用，包括确定的指引和有选择的指引。以这种指引为标准，党内规范可以分为权利性和义务性两种。义务性规范代表确定的指引，是指党法党规明确规定党员应该这样行为或不应该这样行为，如果违反这种规定，就应承担某种否定性的党内法规责任。权利性规范代表一种有选择的指引，是指党法党规明确规定党员可以这样行为，并将带来某种肯定性的结果。其二，是评价功能。评价功能是指党内法规具有判断、衡量党员行为是否合法或有效的评价作用。在评价党员行为时，党法党规总要有一定的、客观的评价准则。党法党规是党内一个重要的普遍的评价准则，即根据党法党规来判断党员行为是否“合法”。作为一种评价准则，党法党规应该具有可以比较性和具体化的特征。其三，是预测功能。预测功能是指党法党规有可预测性的特征，即依靠党内规范，党员可以预先估计到党员以及党的各级组织相互之间将如何行为。预测功能的对象是党员相互的行为，包括各级党组织的行为。其四，是强制功能。党规党法的作用在于制裁、遏制违反党规党法的行为。其强制功能不仅在于制裁违规行为，还在于预防党员违法犯罪行为，让党员以及各级党组织在法的规范框架下活动。这有利于政治生态环境的优化。如果以这样的逻辑评判目前的党规党法体系，我国党规党法体系应当具有法律规范的逻辑结构，才能发挥其规范、评价、引领以及强制功能，目前我国的党法党规体系还不够详细全面，尚未形成一般意义上的法律规范体系与规范逻辑结构，例如《中国共产党纪律处分条例》中的规定定性多于定量，没有形成严密的规范逻辑结构，不利于明确相关组织职权范围、权责的分配以及相应责任追究。因此，实现党内法规规范功能体系化，应当完善党规党法，要构建以党章为统帅的党法党规体系。这个体系应该依据现行的党法党规按照不同的分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体，由党章、中央机构以及省级地方党组织制定的党内规范性文件组成。党章在整个体系中处于核心地位，同时要构建党内法规的冲突解决机制，党的各级组织应当建立党法党规审查机构，作为冲突解决机制的主体有权对党法党规适用过程中的冲突做出裁决。

二是实现党内法规规范结构体系化。如何完善与构建具有可操作性的党内法规规范结构是一个必须研究的课题，也是党内法规实施的核心问题。实现党内法规规范结构体系化从本质上就是要党内法规的各个构成要素形成自洽的结构体系，与法的规范结构具有逻辑上的一致性。一般说来，法律规范的逻辑结构是指法律规范诸要素之间逻辑联结的方式，即从逻辑的角度看法律规范（规则）是由哪些部分或要素组成，以及这些部分或要素之间如何形成一个自洽的结构。通常说来，法律规范通常由假定、处理、制裁三个部分构成。假定是指法律规范中规定的适用该法律规范的必要条件，适用这一法律规范的必要条件法理上被称为假定，只有合乎该种条件才能适用该规范。处理是指法律规范规定的允许法律关系主体“做什么、禁止做什么或者要求做什么”的内容，实际上就是规定法律关系主体的行为边界。制裁是指法律规范中规定的在违反本规范时，将要承担什么样的法律后果，即“法律责任”部分。因此，党内法规实现其规范结构体系化，它应当具有完整的规范逻辑结构，即具有假定、处理和制裁三个部分。一个完整党内法规的规范结构，上述三个要素都是不可或缺的。如果仔细研究一下党内法规，就会发现在党内法规中把这三个部分都明确表述出来的规定是很少见的。因此，党内法规应当参照法的规范的基本要素，逐步形成严格的党内法规规范的逻辑结构，明确每一个党内法规范的适用条件，同时，应当明确规定行为规范本身的基本要求，即行为标准，规定党员以及各级党组织的行为应当做什么、禁止做什么、允许做什么。这是党内法规范的中心部分，是规范的主要内容，规定了党员的权利义务的部分，指明了党员行为的方式和尺度。党内法规对党员行为的调整，应当从“行为标准”中体现出来的，它是党内立法的直接目的。因此，“行为标准”部分是规范中最基本、最核心的组成部分。法律后果是党内法规规范结构不可或缺的部分，是指党内法规范中规定的党员在作出符合或违反党内规范的行为时可能引起的法律后果部分，包括肯定式后果，即对合规行为的允许、确认、保护和鼓励等，也包括否定式后果，即对违法行为宣布无效、撤销以及给予党纪制裁等。显然，党内法规范体系要实现上述目标，需要进一步加强党内法规范体系的理论与实践研究。

（三）党内法规内容体系化的发展路径

党内法规内容体系化是党规党法完善发展的核心内容，应当借鉴法律规范的内容及其标准去考量党内法规内容体系化的发展路径。

第一，党内法规要实现实体与程序规范的统一。程序的主要功能在于为实现权利和行使职权提供必要的规制。实体法和程序法之间的相互关系，就像内容与形式之间的相互关系，内容应当具有与它相适应的形式；从一定意义上说，程序法与实体法是辩证统一的，“你中有我，我中有你”，将两者截然对立，或者厚此薄彼，对于党规党法的实施无疑是有害的。随着党的执政能力和执政水平的提高，党的立法观念的转变，党规党法的制定与实施也趋向于程序性规范和实体性规范有所统一。1990年中共中央颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》在党内法规体系化进程中具有标志性意义，极大地提高了党内法规的操作性和实践性。然而，我们也要清楚地认识到，党规党法的制定与实施，仍然存在重实体轻程序的现象，一定程度上制约了党规党法的制定与实施，其完善也将是一个长期的过程，

第二，党内法规体系要实现权利与义务的统一。权利和义务是法的基本内容。权利和义务的关系具有统一性，两者是不可分离的。任何一项权利都必然伴随着一个或几个保证其实现的义务，正如法谚所云：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”从法理上说，党规党法理应也要实现权利与义务的统一。不过，值得注意的是，中国共产党党内法规体系具有一定的特殊性，在内容方面突出强调义务本位，显然与一般的法理要求不一致。从应然的角度讲，党规党法体系的内容，也要逐步趋向于权利与义务的一致与对应。从理论上说，作为实践活动的一部分，立法活动也是一种有目的改造世界的活动。立法活动的这种目的性，恰恰可以从“目的法学”和“利益法学”理论那里得到支持。参见裴洪辉：《合规律性与合目的性：科学立法原则的法理基础》，《政治与法律》2018年第10期。因此，也要清楚认识到，党员和党组织具有不同于普通公民和组织的特殊性，它是“中国工人阶级的先锋队”和“中国人民和中华民族的先锋队”，具有最高标准的价值追求，这种更高的价值追求，要求党员自觉放弃作为普通公民所享有的若干权利和自由，因此，要正确对待党规党法体系内容上的权利与义务之间的关系。值得欣喜的是，2005年中共中央印发的《中国共产党党员权利保障条例》废止了以义务为本位的立法原则，强调权利与义务的统一，开启了党内法规在党员权利保护方面立法的大门。当然，党规党法权利与义务的对应将是一个逐步完善的过程。

总之，党规党法体系化建设任重道远，但是，实现党规党法体系化的核心问题是实现其结构体系化、规范体系化以及内容体系化。