李明

摘 要：近年来海南房地产发展迅猛，优质海湾多用于房地产开发，给海南环境带来了巨大的压力。同时，随着对填海造地这一用海方式进行深入的研究，发现以海域使用权证换取土地使用权证的做法存在欠缺。我国对于填海造地方式方法在法律约束方面存在一定空白。本文通过案例分析，参考域外经验，以期对我国填海造地的现状提出了几点设想。

关键词：海域使用权；填海造地；环保

2017年12月23日，中央环保督察组严肃批评海南填海造地对生态环境的破坏。香港地区曾从猖狂回归冷静填海，其经验对我国海域管理具有重要参考意义和学习价值。

一、我国填海造地存在的问题

我国对海域采取了国家所有权模式，将海域规定为国家所有，[1]颁布实施了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国海岛保护法》，中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出要“根据海洋资源环境承载力，科学编制海洋功能区划……，实施严格的围填海总量控制制度”，这些都对我国的海域使用管理工作提出了新的要求。但是对于什么是填海造地，我国法律没有明确的规定，而是将“填海”作为海域使用权的用海类型之一，对填海造地一词很少提及。

根据《海域使用管理法》第32条规定，填海项目竣工后，海域使用权证书持有人可向土地行政主管部门申请换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。即用海类型为填海的海域使用权人，只有填海项目竣工，虽不能取得土地的所有权，但最终可以获得土地使用权。