关于填海造地的几点思考

2019-01-21李明

西部论丛 2019年3期

李明

摘要：近年来海南房地产发展迅猛，优质海湾多用于房地产开发，给海南环境带来了巨大的压力。同时，随着对填海造地这一用海方式进行深入的研究，发现以海域使用权证换取土地使用权证的做法存在欠缺。我国对于填海造地方式方法在法律约束方面存在一定空白。本文通过案例分析，参考域外经验，以期对我国填海造地的现状提出了几点设想。

关键词：海域使用权；填海造地；环保

2017年12月23日，中央环保督察组严肃批评海南填海造地对生态环境的破坏。香港地区曾从猖狂回归冷静填海，其经验对我国海域管理具有重要参考意义和学习价值。

一、我国填海造地存在的问题

我国对海域采取了国家所有权模式，将海域规定为国家所有，[1]颁布实施了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国海岛保护法》，中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出要“根据海洋资源环境承载力，科学编制海洋功能区划……，实施严格的围填海总量控制制度”，这些都对我国的海域使用管理工作提出了新的要求。但是对于什么是填海造地，我国法律没有明确的规定，而是将“填海”作为海域使用权的用海类型之一，对填海造地一词很少提及。

根据《海域使用管理法》第32条规定，填海项目竣工后，海域使用权证书持有人可向土地行政主管部门申请换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。即用海类型为填海的海域使用权人，只有填海项目竣工，虽不能取得土地的所有权，但最终可以获得土地使用权。相比与征地拆迁而言，填海造地无疑是更加经济快捷的途径。此规定也弱化了“国家严厉限制填海”规定的强制性。加之未明确法律责任，诱人的利润回报让对“海变地”贪图已久的人更是趋之若鹜，于是海洋圈地运动开始蔓延。[2]

目前填海造地主要存在以下问题：

1.地方利益驱使，盲目填海造地

随着城镇化的进程，房地产业发展迅速，当前房地产的土地出让金支撑了地方政府70%的财政收入。伴随中央出台耕地红线，沿海地区转向海洋将通过填海造地的方式来实现土地资源的增加，实现GDP的增长。或者鼓励企业进行填海造地活动，甚至违规操作。2017年12月23日，中央第四环境保护督察组通报，儋州市政府及海洋部门更是化整为零，违规审批。

2.海洋生态环境遭受破坏

据不完全统计，如今我国减少约一半面积海湾、河口、海涂及生态湿地等。违规审批的海花岛填海项目造成海洋生物的大面积受损。

3.监管体系不健全和处罚措施不严

尽管《海域法》第42条规定了违法使用、占有海域的处罚事项，但对于填海活动只罚款，相同的违法填海案子，不同的处理机构处罚尺度不同。与其他用益物权一样，海域使用权是对海域的一种占有、使用、收益、权能，但基于海洋的生态价值，海域使用權人负有更多生态环境保护方面的责任，其权利行使受到更多的限制。

二、域外填海造地经验

1.香港的“凌驾性需求原则”

香港确立的“凌驾性需求原则”有效阻止了香港填海造地的任意扩张。[3]在湾仔北填海计划案中，法院提出填海活动应满足以下三个原则：一有迫切性；二无其它可替代方法；三降低对海洋的伤害。

2.荷兰的分级管理

在海洋行政管理过程中荷兰实行三级管理，[4]职责明确，同时专门成立海洋机构涉海和海洋事务管理，多部门综合管理规划填海造地事务。与此同时，关注填海后的其生态效益的发展。

3.日本以市场为导向，履行严格审批程序

日本政府对于填海行为没有明显的政策导向，而采取的是“不鼓励、不限制”的中立态度。日本的填海造地实行的是以市场为导向，但审批严格。[5]为此，日本专门制定相关法律条款。

三、改善填海造地现状的建议