潘子利

（南京师范大学社会发展学院，江苏 南京 210097）

近些年来，全国很多地方都在进行社区治理的创新，涌现了很多优秀治理案例，其中服务型社区治理建设是一个具有代表性的创新方向。本研究以上海市静安区和南京市建邺区两地为对象，比较两地在服务型社区治理建设方面经验的异同，以期为服务型社区治理的建设提供有价值的参考。

一、服务型社区治理的概念界定

服务型社区治理强调社区治理的服务特征，是我国社会由“管治型社会治理”过渡到“服务型社会治理”在社区层面的微观反映。服务型社区治理强调社区治理的服务属性，注重提升社区治理主体的服务意识，以满足社区居民日益增长的对福利服务的需求。在传统的社区治理模式下，更多的是依赖政府单一主体的管理，社区内社会组织发展缓慢，居民参与社区治理的积极性不高。在此背景下，福利服务的来源也较为单一，基本都是政府或者是政府派生机构负责。服务型社区治理在本质上是一种多元治理模式，强调社区治理主体间的相互配合，并依赖于某一规则约定而进行协调治理。并且这种治理模式是以服务为导向的，旨在通过协调利用社区内外资源，为社区居民提供多样化的服务，增进社区居民福祉。

二、沪宁两地服务型社区治理的代表案例

（一）上海市静安区服务型社区治理建设的经验

静安区是上海市中心城区之一，是上海对外交流的重要窗口。2015年7月，该区成功申报民政部全国第三批社区治理和服务创新实验区。静安区服务型社区治理主要通过以下几个措施实现：

1.建设社区共治、自治平台，提升治理合力

静安区通过做实党建引领下的各类社区自治、共治平台，实现了社区治理合力的提升。通过居民区“三会一代理”等制度，针对居民的多种服务需求，自下而上地进行酝酿讨论，充分考虑各方意见，并作出统筹决策。在社区治理平台之上，有着党建联席会议、社区代表会议、居民区“1+5+X”共治联席会等。依托社区治理平台，积极解决社区居民关心的热点难点问题，将服务好社区居民作为社区治理平台的首要任务，实现社区福利的最大化。

2.建设居委会标准化制度，确定居委会的服务职能

静安区着力实现居委会的标准化建设。借助标准化建设，提升居委会法制化、专业化、信息化水平，更好地确定了居委会为居民服务的各项功能，切实提升居民的获得感。（1）通过制定《静安区居委会标准化建设实施意见》，完善了制度体系；（2）完善硬件设施，通过功能区划分，形成“小办公、大服务”的氛围，优化了服务环境；（3）实施“能力提升工程”，对基层工作人员的引入、培养、评价等机制进行优化，强化人才培养。

3.广泛开展社区分析，精确定位居民的服务需求

静安区为了实现对社区居民服务需求的精准定位，积极实施社区分析。社区分析，即通过推动社区各类治理主体的行动，做到对社区内居民、环境、文化、资源、位置等的把握。借助社区分析，可以更好地了解社区情况，更好地知悉社区内不同群体的服务需求。在此基础上，精准地为社区居民提供服务。

（二）南京市建邺区服务型社区治理建设的经验

建邺区是南京市中心城区之一，是南京城市发展新中心，也是第三批社区治理和服务创新实验区。三年的创新探索，建邺区总结了新时代党建统领现代社区治理创新“1+5”建邺方案。

1.“1”——党委统领的社区治理体系

建邺区积极推行“三委一中心”社区管理体制改革。“三委”指的是社区党委、居委会和综治委，“一中心”指的是社区事务服务中心。体制改革之后，社区党委在社区治理当中发挥领导作用；居委会的职能是做好居民的自我管理、教育和服务；综治委主要负责社会及社区治理协助工作；社区事务服务中心在开展工作过程中，一方面接受区政府职能部门的业务指导，另一方面接受居委会及居民的评议监督。“三委一中心”模式下，党委统揽全局、居委会回归自治、综治委牵头治理、社区事务服务中心专心服务。

2.“5”——5个现代社区治理创新模式

在探索党建引领的社区治理体系过程中，该区形成了5个具有特色的现代社区治理创新模式。（1）“12345”社区党建模式；（2）“融自治”幸福家园模式；（3）“医养康教”融合养老模式；（4）“一张网”服务治理模式；（5）“脚巴丈量”民意走访模式。这些特色的社区治理模式，有着很强的本社区适应性，很好地解决了居民生活中遇到的急事、难事，提升了社区治理质量和社区服务水平。

3.积极通过“三社联动”，打造社区服务特色

为了更好地体现服务型社区治理的服务属性，建邺区通过“三社联动”，更好地发挥社区为居民服务的功能。首先，建邺区建立“三社联动”社会服务新机制，在此基础上实现了各种信息资源的互联共享。其次，建邺区积极推进社区公共服务的均等化，通过在各街道、社区打造现代社区综合体来提供更加均等化的公共服务。最后，建邺区为满足居民多样化的服务需求，大幅降低社区社会组织的准入门槛，发挥社会组织和社工服务专业化的优势。

三、沪宁两地服务型社区治理模式的比较

在服务型社区治理的建设方面，上海市静安区与南京市建邺区既存在诸多相同点，也有很多不同之处，能够较好地反映沪宁两地在服务型社区治理经验方面的异同。

相似点：1.都把为居民提供福利服务放在了社区治理创新的首要位置，强调社区的服务属性，将过去单一的“管治型”社区治理转变为“服务型”社区治理。2.都重视社区治理主体的权责划分，构建新型关系的社区治理模式，均强调社区治理的多元参与和协调共治，使得多元主体均成为社区服务的重要提供者。3.都重视服务性社会组织的培育、引入和发展，并且给予充足的资金支持，使其成为社区治理与社区服务的重要力量。4.都重视人才的引进和培养，基层工作人员的引入、培养和考核机制的创新和规范，反映了两地对相关人才资源的重视。

不同点：1.静安区在服务型社区治理建设方面追求多元共治，强调营造社区自治的氛围；建邺区也积极探索多元治理体系的搭建，但更加重视党建引领的作用，强调社区党委在服务型社区治理当中的领导作用。2.建邺区在服务型社区治理建设过程中，着重发挥社区居委会本身的能动性，引导社区探索本地化创新模式；静安区则推动社区居委会的标准化建设，通过确定居委会的各项服务功能以及与其他治理主体间的关系，明确社区居委会的职能。3.在调查和确定居民服务需求方面，静安区采用的是社区分析方法，通过调查分析了解社区情况和居民服务需求情况，从而提供较为精准的服务；建邺区在确定社区居民的服务需求过程中，着重发挥社区居委会的作用，通过社区居委会盘点，确定该社区居民的服务需求情况。

四、沪宁两地服务型社区治理经验带来的启示

基于沪宁两地服务型社区治理的这两个代表性创新案例，通过了解和比较分析，也能得出服务型社区治理建设过程中的积极经验。

（一）树立社区治理服务化意识，以居民服务需求为导向

服务型社区治理的本质属性在于社区治理的服务化，将以往“管治型”社区治理转变为“服务型”社区治理，其关键在于树立治理过程中的服务意识。当前，伴随着生活水平的不断提高，居民在物质生活方面得到了很好保障，但是服务类的需求显著增加。服务型社区治理要始终以居民服务需求为导向，无论是治理模式的创新还是资源利用方式的调整，都应当以更好地满足居民服务需求为目标，切实提升居民的获得感。

（二）重视社区多主体协同治理，明确各主体的职能划分

在多元治理理论和福利多元主义视角下，社区治理的主体以及福利服务的供给主体是多个而非一个，除了政府角色的参与，还有社会组织、社区居委会、社区居民等其他主体的参与。服务型社区治理要求多元主体在某一规范下，针对社区居民的福利需求，协调利用社区内外资源，有针对性地供给社区福利服务，确保资源利用的效用和效率。在协同治理以及协同供给资源的过程中，各主体的服务职能并不相同，需要合理界定每一主体的具体职能，避免多元主体参与过程中出现的“越位”、“缺位”或者“错位”现象。

（三）积极引入和发展社会组织，引导社会力量提供服务

随着城市内社会组织的培育和发展，社会组织在社区服务中发挥的作用日益凸显，成为服务型社区治理中的重要主体。一方面，社会组织往往具有专业性的社会工作人员，能够提供专业化的社区服务，做到政府和社区本身难以做到或者做好的工作；另一方面，社会组织提供的服务类型较为多样，能够提供养老服务、未成年保护、残疾人帮扶等特殊群体的福利服务，也能提供社区教育、社区安全、社区卫生保健等面向社区群体居民的普遍服务。服务型社区治理应当重视培育、引入和发展社会组织，为服务型社区治理的打造引入专业化的社会力量。

(四)重视人才培养和资金支持，确保社区服务稳定高质

服务型社区治理是基层社区治理的优秀方案，是基层治理现代化和科学化的重要方向。服务型社区治理的发展离不开多元治理主体的参与，多元治理主体的构成离不开每一个投身社区发展的个人。优秀的人才组建成优秀的治理主体，能够在社区协商、共治、资源共用等方面发挥积极作用，直接影响服务型社区治理的水平。当然，人才的培育、引入和发展离不开资金的支持，人才投身社区治理与服务同样离不开资源的投入。因此，要进一步拓宽社区资金等资源的来源，规范资金的使用方式，为服务型社区治理建设提供充足的资源支持。