孙佑海

摘 要：在坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，完善生态文明法律体系具有正当性。多年来，我国环境资源立法取得很大成就，但依然存在立法工作不协调、不适应以及法律缺失、法律修改与解释工作跟不上等问题。法治体系是国家治理体系的骨干工程。应当贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，坚持人与自然是生命共同体的理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的指导思想，结合我国国情和实际，在环境污染防治、生态保护和修复、自然资源保护与违法责任追究等方面制定立法新方案，并总结立法经验，完善立法体制机制，改进立法工作方法，为全面提高环境资源立法质量，促进人与自然和谐共生作出新贡献。

关键词：治理体系;治理能力;生态文明;法律体系;环境法

中图分类号：D922.6文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）12-0054-08

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生作了系统安排，阐明了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位，明确了坚持和巩固生态文明制度体系的基本内容，提出了不断发展和完善生态文明制度体系的任务和要求。法治体系是国家治理体系的骨干工程，是中国特色社会主义制度的法律体现。当下，认真研究如何完善生态文明法律制度体系，对于推进环境资源领域的国家治理体系和治理能力现代化（以下简称国家治理现代化），具有十分重要的理论价值和实践意义。

一、生态文明法律体系的系统性反思

为推进我国生态文明建设领域的国家治理现代化，应当将发展完善生态文明法律体系置于重要地位。环境资源领域立法是生态文明法律体系的骨干工程。生态文明法律体系包括四个方面：环境污染防治法律制度，生态保护和修复法律制度，自然资源法律制度，保障上述制度实施的责任制度。

（一）制度谱系之溯源

中华人民共和国成立以来尤其是改革开放41年来，我国环境资源保护立法工作取得显著成就。截至2010年年底，中国特色社会主义法律体系已经形成。①实际上，我国环境资源保护法律体系先于这个时间点形成。我国1979年就有《环境保护法（试行）》，到了2008年，环境资源保护领域的法律已经初步形成自己的体系。目前，我国环境资源保护立法更加丰富，有37部法律，其中包括9部污染防治类法律、7部生态保护类法律、16部自然资源保护类法律、3部防灾减灾类法律，另有全国人大常委会通过的与环境问题密切相关的2项决议。我国生态文明建设工作取得的重大成就，是我国生态文明建设法律制度的有力展开，是我国生态文明建设领域法律制度及其执行能力的充分体现。

（二）现实积弊之透视

在肯定成就的同时，还要看到我国环境资源法律制度的不足。我国环境资源领域的立法不足主要表现在三个方面。一是仍然存在不协调、不适应的问题。特别是在生态保护等领域，仍然存在法律规范该硬不硬、该严不严、该重不重的现象，也就是立法质量不高的问题。二是仍然存在法律调整的空白地带。迄今为止，还缺乏一些重要的法律，亟须根据实际需要进行填补。例如，有毒有害化学品污染防治，重要江河的环境污染防治和生态保护，控制污染物排放的排污许可等，都还处于无法可依的状态。三是存在法律修改和解释工作跟不上的问题。有的法律因为国情发生深刻变化，其中的主要制度已经过时，已经不能据此进行有效的环境资源管理，但还没有得到修改完善。有的法律在执行过程中变形走样，需要有关部门作出解释进一步明确界限，但由于立法体制和机制方面的问题，还没有及时完成。

从几十年来的立法经验看，随着新的社会问题不断涌现和国家管理实践经验的积累，法律必然要随着改革开放的脚步和社会实践的发展而不断完善。在《决定》要求推进国家治理现代化的背景下，加快形成完备的生态文明法律体系是一项艰巨繁重而紧迫的工作任务。

（三）内在诱因之剖析

我国环境资源领域的立法工作之所以仍然存在上述问题，主要有三方面原因。一是体制机制方面的原因。目前的立法体制机制不能适应高质量立法的需要。在很多情况下，为了在立法中纳入一项重要的制度，需要征求各有关方面的意见。但由于部门利益等因素制约，一些对全局有利但对有关部门不利的制度很难被接受，立法中对有争议的制度即使作出规定也作了软化处理，这种制度在一定意义上就成了一项形同虚设的制度。立法体制机制不合理是导致立法质量不高的一个重要原因，因此，一些领域由政府部门主导立法的局面必须改变。二是观念认识方面的原因。一些计划经济时代形成的观念和习惯做法仍然束缚着很多人的思想，这对环境资源领域的立法工作有很大的消极影响。尤其是社会主义市场经济理念和政策在法律中体现得不够充分。环境资源立法依然沿袭传统理念和做法，在法律条文设置上还沿袭计划经济时代的审批制度等。三是調查研究不够深入。法律属于上层建筑范畴，是由一定的社会生活和经济基础决定的。这就需要有关立法人员深入实际、深入基层，摸清真正的立法需求，找准问题的症结所在，总结各地解决实际问题的管用办法和鲜活经验。笔者在立法部门工作三十多年，亲身感受到一些单位和部门在立法工作中存在抢时间、赶进度的问题，存在因调查研究不深入而影响环境资源立法质量的问题。由于环境资源立法事关当代人和后代人的利益，法律的稳定性很强、权威性极大，立法质量要求极高，所以更应强调立法工作要深入实际、深入基层，进一步扩大公众参与立法的广度和深度。以上问题需要认真研究，采取措施及时有效解决。

（四）体系完善之依据

在推进国家治理现代化的新形势下，完善生态文明法律制度体系具有充分的正当性。主要理由和依据如下。

1.坚持和完善生态文明法律体系，是加快进行生态文明建设的内在要求

《决定》指出，建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。而生态文明法律是我国整体法律体系的重要组成部分，是生态文明制度的法律表现形式，同时也是生态文明制度建设的最高形式。改革开放41年来，我国生态文明建设取得重大成就，生态文明事业成效显著，中国特色生态文明法律体系发挥了重要的引领规范和保障作用。中国特色生态文明建设越向深层次发展，就越需要社会主义生态文明法律体系发挥重要作用。习近平总书记指出，在我国社会主义实践的后半程，我们的主要任务就是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展，为人民幸福安康，为社会和谐稳定，为国家长治久安提供一整套更加完备、更加稳定、更加管用的制度体系。②因此，发展和完善中国特色生态文明法律制度，不断从法制层面为解决我国环境资源领域出现的一系列新问题提供制度化的解决方案，对于开拓生态文明建设更加广阔的光明前景具有不可替代的重要作用。

2.坚持和完善生态文明法律体系，是推进国家治理能力现代化的重大举措

习近平总书记多次强调指出，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，法治体系是国家治理体系的骨干工程。③这深刻揭示了中国特色社会主义法治体系的重要地位。因此，完善的生态文明法律体系对于推进环境资源领域国家治理现代化具有举足轻重的作用。中华人民共和国成立70年来，我国在环境资源领域取得显著成就，是依据生态文明法律进行奋斗的结果，是生态文明法律制度在环境资源领域的充分展开和集中体现。这充分证明，只有把环境资源保护纳入法制化轨道，使各方面法律制度更加科学、成熟、定型、完善，将党和国家领导生态文明建设工作的经验予以制度化、规范化、程序化，善于运用法律制度治理国家，才能最终实现环境资源领域国家治理现代化。因此，加强生态文明法律体系建设，对于推进环境资源领域国家治理现代化必将发挥更加坚实的法治保障作用。

3.坚持和完善生态文明法律体系，是做好环境资源保护的“总调控手段”

中国特色生态文明法律体系贯穿法治国家、法治政府、法治建设等领域，涵盖立法、执法、司法、守法等环节，涉及法律规范、法制实施、法律监督、法制保障等方面，对于整体推进生态文明建设具有纲举目张的作用。在全面依法治国特别是推进生态文明建设的实际工作中，必须有一个总揽全局、牵引各方的“总调控手段”，这个“总调控手段”就是建设中国特色社会主义法治体系。推进生态文明建设的各项工作，必须运用生态文明法律体系这个“总调控手段”进行谋划。中华人民共和国成立70年来特别是党的十八大以来，党中央善于运用生态文明法治建设这个“总调控手段”，持续开展生态文明建设领域的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，开创了生态文明建设的新局面。今后，要在推进国家治理现代化方面取得新的进步，就必须进一步加强生态文明建设领域的法治建设。生态文明建设领域的立法任务将会更加繁重。只有紧紧围绕坚持和完善生态文明法律体系这个“总调控手段”，抓重点、补短板，才能不断在环境资源保护的各个领域取得显著成就，从而将生态文明建设不断推向前进。

二、生态文明法律体系的结构化补强

《决定》指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。④贯彻《决定》的精神，应当从以下三个层面完善相关领域的立法。

（一）以环境污染防治为切入点

多年来党和国家在环境污染防治立法方面做了大量工作，到目前为止，已有9部关于污染防治的法律。这些法律以及与之配套或衔接的行政法规、地方性法规，对环境污染防治事业发展和环境质量改善发挥了十分重要的作用，但一定程度上还存在立法质量不高、法律修改不及时、法律调整存在空白地带等问题。对于这些问题，要集中力量尽快解决。根据《决定》的精神，建议从以下四个方面建立和完善相关法律法规。

1.构建以排污许可制为核心的固定污染源监管法律制度

在立法指导思想方面，要将过去分散发放排污许可证的思路改为集中统一发放排污许可证。这是根据系统思维和系统管理思想，为优化环境管理而采取的重大改革措施。同时，要在合理确定排放指标分配的基础上解决排污许可证集中管理、集中发放、有效监督等问题，建立排污权交易制度，做好该制度与环境影响评价制度的衔接。

2.完善环境污染防治区域联动的法律制度

环境污染防治涉及地区众多，协调难度很大。对于跨流域、跨地区环境污染防治，各地有关部门如何协调行使执法手段，如何为实现共同的治理目标而协同监督，这些问题的解决都需要体制机制法制保障。比如，京津冀地区如何强化污染防治联动机制，如何形成合力协同進行环境治理，是需要认真应对的重大挑战，需要及时立法。

3.完善陆海统筹的生态环境治理体系

我国长期存在对陆源环境污染与海域环境污染分割管理的局面。海洋无法抵御来自陆地的污染，事实上已成为陆地污染物的“垃圾桶”。鉴于此，党中央提出加强陆海统筹，全面做好海洋生态环境治理。这就需要海洋环境法治建设的支持和配合，目前应抓紧制定“海洋基本法”。

4.强化农村环境污染防治

现行法律对农村环境治理有一些原则性的规定，但相关规定既不系统又缺乏力度，发挥作用不够理想。目前，很多地方的农村已经成为环境污染的重灾区。为强化农村环境污染治理，有必要单独制定“农村环境保护法”，使农村环境保护工作与城市环境保护工作同步前进，使农村居民和城市居民一起分享改革开放和生态文明建设的成果。

（二）以生态保护及修复为着力点

生态保护法是环境资源法的重要组成部分。过去，我国环境立法将主要精力放在环境污染防治领域，生态保护方面的立法缺失较多。在全面加强生态文明建设的新形势下，强化生态保护和修复立法已经成为一项十分紧迫和重要的立法任务。

1.要建构以国家公园为主体的自然保护地法律体系

建立自然保护地体系，目的在于通过科学配置各类资源，对保护地建立新的体制和机制，建设优良的自然生态系统。对自然保护地进行立法，要重点采取四项措施。一是根据自然生态系统的原真性、整体性、系统性，将自然保护地按照其生态价值和保护强度的高低，依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三类。二是根据各类自然保护地的特点，按照各自代表的生态系统的重要程度，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央和地方共同管理、地方管理三类，实行分级设立、分级管理。三是创新自然保护地建设和发展机制，实现各权利主体共建保护地、共享资源效益，建立健全特许经营制度。四是强化自然保护地监测、评估、考核、执法、监督等，形成一整套体系科学完善、监督管理有力的制度体系。为此，要抓紧制定“国家公园法”，在条件成熟时制定“自然保护地法”。

2.要研究制定“长江法”

加强对长江的保护，对长江不搞大开发，实行大保护。通过制定和实施“长江法”，规范长江的开发利用和保护行为，使长江成为我国最重要的生态屏障，成为全国人民的幸福江。

3.要研究制定“黄河法”

黄河是中华民族的母亲河，历史上也是一条灾害多发的大河。从黄河流域生态安全来看，自20世纪90年代开展大规模水环境治理以来，局部地区水环境治理取得一定成效，但整体上看，黄河流域水污染已呈现出由支流向主干延伸、由地表水向地下水渗透的趋势，部分河段水污染仍较严重，重金属、化学品、持久性有机污染物损害水环境的事件时有发生，水生态形势依然严峻。因此，根据黄河大保护的实际需要，抓紧制定“黄河法”，依法保护黄河，对于黄河流域生态安全乃至全国经济社会高质量发展，都有十分重要的意义。

4.要研究制定“湿地法”

湿地是一定区域或流域生态系统的重要组成部分。多年来，我国湿地保护取得了很大成就，但一些湿地遭受破坏的情况仍比较严重。特别是在城市急剧扩张的形势下，由于进行征地拆迁代价高昂、效率低下，一些开发建设单位往往想方设法占用湿地，这是一些重要的湿地受到严重破坏的直接原因。为有效保护湿地，抓紧研究制定“湿地法”是一项十分紧迫的立法任务。

5.要研究制定“生物多样性保护法”

生物多样性是人类赖以生存和发展的物质基础。国际社会认为生物多样性保护主流化是一项有效的生物多样性保护和可持续利用措施。多年来我国积极推动生物多样性保护主流化，但一些地方仍然将生物多样性保护流于形式，甚至将生物多样性保护“边缘化”，给中华民族未来的生存和发展留下隐患。必须改变工作方式，强化法治保障措施，推进生物多样性保护主流化，增强生物多样性保护实效。为此，建议抓紧制定“生物多样性保护法”。

6.要研究修改《海域使用管理法》

多年来我国对围海填海造地管理松弛。围海填海造地虽然可以满足对建设用地的一时急需，却对我国海岸带造成严重破坏，埋下了巨大的自然灾害隐患。任意围海填海的情况绝不能再继续下去。根据《决定》的精神，要加强对围海填海的管理控制。今后，除了国家重大战略项目需要，不得擅自进行围海填海。要尽快对《海域使用管理法》进行重大修改，从法律制度上遏制擅自围海填海造成生态环境严重破坏的行为，筑牢生态保护屏障。

（三）以自然资源保护为落脚点

自然资源保护法是我国环境资源法律体系的重要组成部分。多年来，我国对自然资源保护领域制定了16部法律，如《矿产资源法》《土地管理法》《煤炭法》《水法》，这些法律对于促进自然资源的合理利用和保护发挥了巨大作用。不过，自然资源保护领域的法治建设还存在一些问题。比如，一些重要的法律尚未制定或者虽然已经制定但立法质量不高、实施效果不好。随着国民经济和社会的高速发展，我国对自然资源的需求越来越大，但自然资源领域大量存在开发利用不合理甚至严重浪费资源能源的问题，这对国民经济和社会可持续发展构成严峻挑战。因此，进一步建立和完善自然资源保护法律是十分必要的。根据《决定》的安排，应当从以下四个方面强化相关立法工作。

1.加快建立健全国土空间规划和用途管制的法律制度

建立健全国土空间规划和用途管制的法律制度是整体谋划国土空间开发保护格局，建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系的必然要求，目的是体现国家发展谋划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，优化城镇格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展战略，尽快将主体功能区规划、土地利用规划、城乡保护规划等规划纳入国土空间规划，真正实现“多规合一”，解决各类规划之间不衔接、不协调等问题。为此，要尽快制定“国土空间规划法”。制定该法，有助于高质量进行国民经济和社会发展的空间布局，实现土地用途的合理规范和统筹协调管控。还应当从更加宏观的视野，研究制定“国土开发利用保护法”，全面规范政府和企业的国土开发利用行为，确保相关行为满足可持续发展的要求。要建立统筹生态保护红线划定、永久基本农田保护、城镇开发边界管控以及划定各类海域保护线的制度，完善主体功能区制度。

2.加快修改《循环经济促进法》《节约能源法》等法律

《决定》指出，要完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向。为此，要痛下决心，改變传统的大量生产、大量消耗、大量排放的生产模式和消费模式，把经济活动和人的行为控制在自然资源和生态环境能够承受的限度之内，使资源、生产、消费等要素相匹配、相适应，追求用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益，形成新的资源利用和生产生活方式。这是一项十分重要的革命性的举措，也是一项重大的经济、社会变革。实行这一举措，需要牢固树立节约循环利用的资源观，实行资源总量管理和全面节约制度，强化约束性指标管理，实行对能源、水资源消耗、建设用地等的总量和强度双向控制。为此，要加快建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度、有利于推进资源节约循环利用的政策体系，建立健全体现生态价值和环境损害成本的价格机制，有效促进资源节约和生态环境保护。要在法规清理的基础上，修改完善《循环经济促进法》《节约能源法》《清洁生产促进法》等法律，修改完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面标准，建立与国际标准接轨、适应我国国情的能效和环保标识认证制度，推行严格的环境准入标准和保护措施。

3.全面建立资源高效利用的法律制度

《决定》强调，要全面建立资源高效利用制度。这是事关我国经济社会可持续发展全局和长远利益的顶层设计，它要求树立节约集约循环利用的资源观和高效利用资源的效能观;推进自然资源统一确权登记的法治化、规范化、标准化、信息化，落实资源有偿使用制度;强化资源能源消耗的约束性指标管理，建立有效的责任制。为全面建立资源高效利用制度，一项迫切、重要的立法任务是制定“垃圾分类回收和资源化利用法”。该法应当坚持减量化的原则，要求单位、组织和个人尽量减少向自然界排放废弃物。确实需要排放的，实行生产者责任延伸制度，强化生产者承担废弃物回收处理等责任。要完善再生资源回收体系，实行垃圾分类回收，加快建立有利于垃圾分类回收和减量化、再利用、资源化、无害化处理的激励约束机制。采取以上措施，可以最大限度地节约资源、保护环境。我国关于垃圾排放和处置管理的法律法规主要有《固体废物污染环境防治法》等，根据分类、科学处置垃圾的新形势，仅依靠现行法律很难对垃圾分类回收、处置和利用进行全面规制。借鉴德国、日本等国家对垃圾分类进行单独立法的经验⑤，建议我国制定专门的“垃圾分类回收和资源化利用法”，系统规范垃圾分类回收处置和再生资源回收利用，促进生产系统和生活系统的循环连接，构建覆盖全社会的资源循环利用体系。同时，还应推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。为此，要加快制定“能源基本法”;健全海洋资源开发保护制度，以有效规范海洋资源开发利用和保护活动，使之符合可持续发展的要求。

4.通过自然资源产权制度改革，为自然资源立法创造有利条件

为什么有的法律被社会各界呼唤多年却迟迟不能出台，或者勉强制定出来的法律却实施效果不理想？根本原因就在于，这些立法赖以存在的产权制度和相关体制机制没有理顺。为加快自然资源立法，首先要通过改革，建立高效合理的产权制度。党的十八届三中全会提出健全自然资源产权制度。自然资源产权制度是加强环境资源保护，促进生态文明建设的一项重要的基础性制度。长期以来，我国存在自然资源资产底数不清、所有权人缺位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态环境退化等严重后果，迫切需要通过建立健全自然资源资产产权制度加以解决。为落实《决定》的要求，有必要在完善自然资源产权体系，落实产权主体、搞好调查监测和登记，促进自然资源集约开发利用，健全监督监管体系等方面，加大改革力度，创新体制机制，依法巩固体制机制改革的各项成果。其次要加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监督监管体制。在推行这些改革措施的基础上，建议加快制定不动产登记等方面的法律，为自然资源保护与合理利用创造良好的法治环境。

（四）以责任追究为支撑点

法律之所以有强制性和极大的权威性，根本原因在于法律具有责任追究功能，尤其是对严重破坏社会秩序等违法犯罪者追究其刑事责任的功能。多年来，我国制定了多部重要的专门法律和党内法规，对于严明纪律、强化法律责任、维护法律的权威性发挥了十分重要的作用。但在完善责任追究方面，还存在一定的规范短板。一是法律责任不够明晰。一些条文确定的法律责任比较模糊，不能满足督促相关主体履行法定义务的实际需要，不能满足使违法者受到严肃惩处的迫切要求。二是缺乏一整套行之有效的确保违法违纪者受到责任追究的体制机制。这是一些法律制定后得不到严格执行，有的违法行为难以受到责任追究的重要原因之一。根据《决定》的精神，要建立生态文明建设的目标考核制度，强化环境保护、自然资源管控、节能减排等方面的约束性指标管理。关于追究责任，《决定》明确了以下三个方面的立法任务。

1.严格落实企业主体责任和政府监管责任

企业是环境污染防治的责任主体。企业的主要负责人是环境保护第一责任人，应全面负责环境污染防治工作，落实各项环境保护法律要求，主动履行保护环境的责任。落实企业主体责任，有利于把环境保护的各项任务真正落实到企业，落实到企业负责人和各关键岗位的责任人员。我国环境保护法律规定了企业的主体责任，所有企业都应当建章立制，明确主要负责人和各工作岗位责任人员的具体责任。政府还应当承担环境保护监管责任。所谓监管责任，是指政府应承担监督管理促进企业守法的职责，如果企业在环境保护方面出现违法违規的问题，在企业承担主体责任的同时，政府也要承担监督管理者的法律责任。落实政府监督管理职责应当坚持三项原则：一是“谁主管、谁负责”原则。各级政府及其主管部门对分管范围内的环境污染防治工作负责。二是“谁审批、谁负责”原则。政府相关部门根据行政审批和许可权限，对审批、许可范围内的环境污染防治负责。三是“谁执法、谁负责”原则。各级政府职能部门要定期对主管范围内的环境污染防治工作开展执法检查，查找短板，解决突出问题;下属部门出现环境违法问题时，主管部门也要承担相应的责任。我国各项环境保护法律都规定政府承担监管职责，但对如何追究监管失职者的责任存在一定的漏洞，需要结合环境监管实际，进一步明确政府作为监管者的职责，尤其是明确政府及其主管部门以及责任人员的责任，将环境保护领域的“追责”规范化、法治化、程序化。

2.加强生态环境保护督察

中央生态环境保护督察制度建立后，已经实现对全国各省、自治区、直辖市的全覆盖，及时发现并督促解决了大量生态环境问题，促进了各地生态环境质量的提升，得到人民群众的广泛认可。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《中央生态环境保护督察工作规定》，要求各地区各部门认真遵照执行。该规定在性质上属于党内法规。根据该规定，中央实行生态环境保护督察制度，设立专职督察机构，对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察。实践证明，中央生态环境保护督察制度发挥了十分重要的作用，有力推动了各级党委和政府认真履行环境保护职责，形成上下结合的环境保护合力，是一项符合中国国情、确实管用的制度。但是，该规定也存在督察范围不够全面、内容不够具体、参与的部门有限等问题。⑥为推动生态环境保护督察取得更大成效，应当进一步拓展督察内容，从仅督察生态环境保护向促进经济社会可持续发展延伸;加大省级生态环境保护督察力度;从着重纠正环境违法行为向纠正环境违法行为和提升环境守法能力相结合转变。与此同时，中央应当指导地方全面提高生态环境治理能力。

3.健全生态环境监测评价制度

我国从20世纪70年代开始就展开生态环境监测评价工作，但长期以来生态环境监测的实施主要在地方，各地监测数据指标不一致、技术力量参差不齐，使得监测数据的科学性、系统性、权威性受到影响，难以遏制地方保护主义，环境监测监察执法难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求。根据《决定》的精神，应当围绕生态文明建设的新要求，深化生态环境监测评价制度改革，创新统一监测评价技术和标准规范，依法明确各方的监测事权，统筹实施涵盖环境质量、城乡各类污染源、生态状况的生态环境监测评价，加快构建全面、系统的生态环境监测网络，客观反映各地环境治理成效，强化对环境污染的成因分析、预测预报和风险评估。生态环境监测评价结果是生态环境保护执法和司法的重要依据，因此，建议制定“生态环境监测和评价法”。

三、生态文明规范模型的方法论重塑

多年来，我国致力于提高环境资源保护领域的立法质量，取得了很大成就。但从全国人大开展环境资源法律的执法检查的各项报告⑦来看，仍存在立法质量不高、法律修改不及时、法律解释跟不上、法律实施效果不理想等问题。生态文明建设事业要取得更大发展，必须有高质量的环境资源立法作支撑。为此，建议采取以下措施，切实提高立法质量。

（一）健全立法工作格局

《决定》指出，必须坚持科学立法、民主立法、依法立法，建立和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。根据《决定》的精神，建立和完善生态文明立法工作格局要做到“四个坚持”。一是坚持党的领导。在我国，基于党在国家政治生活中的领导地位以及法律的极端重要性，必须加强党对立法工作包括生态文明立法工作的领导。二是坚持人大主导。“主导”包含主要的、引导事物向某方向发展之意。在立法工作中强调人大主导，是指由人大常委会在立法中发挥主要作用，引导立法方向，克服长期以来政府部门过度影响立法的问题。强调人大主导立法工作，明确了人大常委会在立法工作中的地位和作用，是我国立法制度的重大创新，对于防范部门利益固化等因素干扰立法，确保生态文明立法的有效性，必将发挥十分重要的作用、产生深远影响。三是坚持政府依托。“依托”包含依靠、凭借之意。在立法工作中强调政府依托，是指要高度重视发挥政府及其有关部门在立法工作中的作用。政府及其有关部门从事行政管理的经验十分丰富，而法律的执行最终要靠政府发力。为保证立法质量和法律的可操作性，生态文明立法工作中必须高度重视发挥政府依托作用。四是坚持各方参与。在立法工作中强调各方参与，是指要高度重视发挥各方主体的作用，创造条件，鼓励和支持人民群众和专家参与立法工作。涉及地方事务的，还要认真征求并听取地方的意见。行政管理方面的立法，除了征求管理者的意见，还要注意征求行政管理相对人的意见。对于保证立法质量而言，各方参与的作用是不可替代的。加强法制建设的初心和目的是服务人民，因此立法工作一定要依靠人民，认真听取人民群众的意见。生态文明立法与人民群众的生产生活息息相关，为保证立法质量，要扩大公民有序参与立法的途径，畅通公民表达和反映立法诉求的多种渠道，着力提高立法的精准性和有效性。要依靠人民群众和专家，对生态文明立法质量进行评估。立法机构及其人员通过接受立法质量评估，发现立法中存在的问题，认真改进立法工作。

（二）坚持立改废释并举

立改废释并举是指，应当制定法律的，要及时制定法律;应当修改法律的，要及时予以修改;有的法律已不符合实际情况，该废止的要及时废止。如果启动立法程序比较困难或者没有启动立法程序的必要而仅需对法律的个别条文作出明确，就要启动立法解释程序，对法律适用中需要明确界限的问题进行解释。这是法律适用中解决实际问题的一个行之有效的方法。根据我国《立法法》第50条，立法解释在不违背法律的前提下，与立法具有同等效力。

（三）全力维护法制统一

为维护国家法制的统一、尊严和权威，应当加强备案审查制度和审查能力建设，依法撤销、纠正违宪违法的规范性文件，使一切违犯宪法法律的行为都受到追究。这也是提高立法质量的一个重要方面。上级立法机关一旦发现下级立法机关“违法立法”，就要追究立法责任，否则难以维护社会主义法制统一。要切实防范部门利益对生态文明立法的干扰。为实现社会主义法制的统一，必须保证下级立法与上级立法不抵触。重视依法立法和人民群众参与立法，可以为防范部门利益、地方利益干扰立法发挥有力的监督作用。

（四）坚持走好中国道路

根据《决定》的要求，切实提高生态文明立法质量要在三个方面作出努力。一是走好立法的中国道路。生态文明法律体系的构建和运行应当在党的领导下，科学规划、精心组织、整体推进。完善我国生态文明法律体系，必须坚持从国情出发、从实际出发，既把握长期形成的历史传承，又坚持我国在法律制度建设中走过的道路，不能照抄照搬外国的法律制度模式。二是在稳定性和适应性之间保持平衡。生态文明立法工作既要保持法律的稳定性和延续性，又要抓紧制定推进生态文明建设急需的法律，满足人民对改善生态环境的新期待，推动生态文明法律制度不断完善和发展。立法机关要善于在立法的稳定性和适应性之间找到一个科学的平衡点。三是注重生态文明立法与执法的有机衔接。经过长期努力，我国生态文明法治建设有了今天的大好局面。在全党全国高度重视生态文明建设的形势下，既要注重提高生态文明立法质量，更要注重生态文明法律的执行力，切实增强将法律制度优势转化为国家治理效能的能力。要把法律制度的执行力和实施效果作为检验生态文明立法水平的根本標准，切实提高生态文明立法、执法和司法能力，确保如期实现建设美丽中国的宏伟目标。

注释

①2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在全国人大常委会工作报告中宣布，截至2010年年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要，由多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。随后，中共中央批转了全国人大常委会关于中国特色社会主义法律体系形成的报告。2011年10月27日，国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书，再次宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。

②《将全面深化改革进行到底》，《人民日报》2019年7月31日。

③习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。

④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。

⑤德国出台了一系列关于垃圾治理的法律，《废物管理法》《废弃物避免及处理法》《避免产生与再生利用包装废弃物法令》《循环经济与废弃物管理法》等专门法确立了“谁污染，谁治理”的理念和垃圾治理法律的整体架构，为垃圾治理工作提供了法律依据。日本早在20世纪70年代就出台了《固体废弃物管理法和公共清洁法》，明确提出对废弃物实行减量化处理，目的是防止废弃物大量增加。日本根据产品的不同属性，制定了《食品回收法》《家用电器回收法》等多部法律，对不同种类产品回收的主体责任予以明确。进入21世纪，日本先后发布了《促进建立循环社会基本法》《资源有效利用促进法》《食品再生利用法》《家电再生利用法》《绿色采购法》等法律，形成了完善的垃圾分类处理法律体系。

⑥《中央生态环境保护督察工作规定》第7条规定：“成立中央生态环境保护督察工作领导小组，负责组织协调推动中央生态环境保护督察工作。领导小组组长、副组长由党中央、国务院研究确定，组成部门包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、国务院办公厅、司法部、生态环境部、审计署和最高人民检察院等。中央生态环境保护督察办公室设在生态环境部，负责中央生态环境保护督察工作领导小组的日常工作，承担中央生态环境保护督察的具体组织实施工作。”从中看出，中央纪律检查委员会、国家监察委员会并不在中央生态环境保护督察工作领导小组的组成部门之中。

⑦参见《十三届全国人大常委会第十二次会议审议多部报告》，《人民日报》2019年8月24日。

责任编辑：邓 林