丁琼

摘 要：公共服务是推进治理现代化的微观路径之一。作为公共服务的主要供给者，地方政府在供给方面存在供不应求、供非所求、供给低效、供给不均等问题。优化地方政府公共服务供给，必须直面问题，破解影响公共服务供给的动力困境、能力困境、运行困境。为此，一要强化服务和法治观念、纠正激励机制偏差、强化外部压力，激发地方政府公共服务供给的动力;二要着力提升地方政府供给公共服务的财政能力、决策能力、管理能力，提高地方政府公共服务供给能力;三要强化评估监督效力、提高公共服务协作水平，改善地方政府公共服务供给运行环境。

关键詞：地方政府;公共服务供给;困境

中图分类号：D035.5文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）12-0017-06

不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，让全体人民共享改革发展成果，搞好公共服务供给是路径之一。在新的历史条件下，优化地方政府公共服务是化解社会主要矛盾的需要，是实现社会和谐、维护社会公平正义的需要，也是建设服务型政府、推进治理现代化的必然要求。

一、地方政府公共服务供给优化的逻辑前提

公共服务作为公共行政和政府改革的核心理念，有关的讨论很多。公共服务不能自行存在，它需要供给主体;公共服务不能凭空存在，它需要物质载体;公共服务的接受者是具体的、能动的。在公共服务供给的构成要素中，地方政府作为主要供给者，其是否愿意、是否有能力、是否能将供给公共服务的意愿和能力落实到位，很大程度上决定着供给公共服务的质量。换言之，优化地方政府公共服务供给应满足以下基本条件：地方政府有一定的动力、足够的能力提供公共服务，并且其动力和能力经由一定的运行机制可转化为公共服务的供给。公共服务供给各要素间不是孤立的，优化地方政府公共服务供给需把握要素间的逻辑关系。

首先，地方政府有供给意愿是公共服务供给的前提，它提供动力来源。公共服务供给使用公共权力与公共资源，公共服务体现着公民权利与国家责任之间的公共关系，因此，可以假定执掌公权力的地方政府应该有意愿供给公共服务。若其动力不够，中央政府可以通过相应的制度安排给予其体系内的压力，同时体系外压力也可以通过“倒逼”等方式促使地方政府改善公共服务供给。值得注意的是，地方政府官员在公共服务供给认知、观念上的差异会对供给意愿产生较大影响，进而呈现出不同品质的公共服务供给。

其次，具备一定的公共服务能力是地方政府供给公共服务的基础，决定着地方政府在服务供给中能够满足公众公共服务需求的程度。公共服务能力至少体现在三个方面：一是财税能力，二是决策能力，三是管理能力。前者决定着公共服务资源投入的多寡，进而影响公共服务质量与水平;后两者决定着有限公共资源的使用模式选择、公共服务供给效率等。地方政府公共服务能力水平不一，公共资源使用的效率效益效果也会呈现一定差异。

最后，公共服务的供给运行机制是连接地方政府与公众的桥梁，是公共服务供给的保障。从某种意义上而言，即便地方政府有“心”有“力”，若无配套运行机制，则其服务供给也可能出现偏差。供给运行机制包括公共服务供给从主体到客体的协作机制和监督机制。

二、当前地方政府公共服务供给存在的问题

改革开放以来，地方政府公共服务供给由政府包揽逐渐走向多元主体参与，公共服务绩效有了较大提升。然而，随着居民收入的不断增长，公众的服务需求更为多元，对服务供给水平提出了更高要求。面对不断增长的基于美好生活需要的公共服务新要求，地方政府公共服务供给尚存在以下问题。

1.公共服务供不应求

在城市扩容发展、城镇化迅猛推进的过程中，涵盖流动人口在内的人口激增，使得公共服务供给总量存在不足，加上公共服务设施在分布上的过于集中、优质资源的相对缺乏等一系列因素的影响，地方公共服务的供不应求更显突出。这一问题特别集中于与人民群众日常生活关系密切的相关领域，如公共教育、公共卫生、社会保障等。

2.公共服务供非所求

伴随着人民生活水平的提高，公共服务供给覆盖范围应该有所扩大，公共服务供给内容应该满足不同人群不同层次的需求。但目前，公共服务供给与需求间存在“供非所求”的错位现象。这既存在于公共服务的供给种类上，也表现在公共服务供给的层次上。

3.公共服务供给低效

地方公共服务供给水平总体偏低，公共服务与产品供给的品质不高，是地方政府在公共服务供给上存在的又一问题。小康杂志社的中国公共服务小康指数调查数据分析表明，虽然伴随着公共服务事业的发展，社会公众对其满意度不断提升，但从体验感、便民感等角度看，公共服务供给便利性不够，服务者的态度不佳等问题使得体验公共服务的满意度、再次接受服务的预期打了折扣。受公共服务管理不顺、有效竞争不足等因素的影响，地方公共服务及产品的单位成本较高，供给服务手段较为单一，供给低效的状况依然存在。

4.公共服务供给不均

当前地方公共服务供给的不均衡，既表现在城乡差异上，也表现在不同地区间。前者受城乡二元体制路径依赖和追求公共服务供给效率的影响，城乡间公共服务供给依然存在较大不均衡。后者与不同地域经济发展水平差异相关，在经济较发达地区，用于公共服务供给的财政投入数额及比重可能高于其他地区。地区间的不均还与要素投入差异相关，科学技术发达且经济实力雄厚的地区，重视科技、人力等要素的投入，其供给的公共服务质量与层次都比较高。

三、地方政府公共服务供给面临的三大困境

1.地方政府公共服务供给的动力困境

当前部分地方政府在公共服务供给上缺乏提高其绩效、扩大其内容的动力，动力困境表现在以下三个方面。

其一，观念更新不到位。一是地方政府重管理轻服务的观念并未完全改变。由于我国实施政府管制的历史由来已久，管制观念在政府内部具有较大影响，而观念的内在性也使得服务观念转变相对滞后。现在不少地方政府机关虽然“门好进、脸好看、话好听”，但事依然难办，服务质量提升有限。有的地方政府甚至认为公共服务与地方的发展建设相比，是对有限财政的一种损耗。基于此，地方政府仅愿意提供较低限度的公共服务，用于公共服务的财政支出也多投资于经济性公共服务而非社会性公共服务方面。①二是法治观念不强。某些地方政府及其工作人员对法治的感知并不深刻，更谈不上将法治内化为自身在行使公权力过程中的信念与准则。在缺乏有效制度约束的环境下，政府部门及其官员极易主观行事，当部门利益、地区利益甚至个人利益与依法行政发生冲突时，可能罔顾法律，继续奉行“权大于法”观念，甚至干预正常的执法活动。

其二，激励机制存在偏差。一是激励机制过于偏重经济发展。长期以来，激励机制的经济发展导向，使得地方政府在面对公共服务职能与经济增长发生冲突时，往往会优先选择经济发展，供给公共服务的动力不足。二是公共服务供给缺乏有效的激励。虽然政府有供给公共服务的义务，但多数地方政府回应公众多元化需求的积极性和主动性并不高，在公共服务供给上多倾向于满足国家的强制要求，其公共服务供给的特点是低水平、广覆盖。换而言之，很多地方政府供给公共服务的动力主要来自于中央和上级机关的问责。②

其三，外部壓力影响较小。如果说激励机制对公共服务供给动力的影响更集中于行政系统内部的话，社会公众的公共服务需求及由此产生的参与、监督公共服务供给全过程的要求，则是地方政府公共服务供给的外部压力。当前公众公共服务需求的外部压力并不能积极有效地影响地方政府，主要原因有二：一是公众参与公共服务决策和监督的机制不健全。公众参与渠道不完善，通常情况下，公众在政府召集时被动参与项目决策，不仅参与方式单一，代表性也可能不足，其决策影响力受限或流于形式。社会公众表达公共服务诉求路径不畅通，政府供给公共服务易与实际需求产生偏差。另有研究表明，社会公众参与公共服务供给全过程多为监督，且其内容较为笼统，与政府监督存在较多重叠，公众参与监督实施的操作性并不强。③二是公众参与公共服务供给决策监督的广度和深度有限，影响力较弱。受信息公开的不充分、不及时，对政府的公共服务政策和标准不甚了解，公众代表自身职业、知识结构、利益取向等因素影响，公众发挥监督作用有限。而监督的有限、参与的连续性和互动性不强，会进一步降低公众参与热情与效率，无力对地方政府的经济人表现进行有效抑制，无力督促地方政府供给优质公共服务。

2.地方政府公共服务供给的能力困境

地方政府能否供给及可以供给什么层次的公共服务，与公共服务供给能力相关。当前地方政府公共服务供给的能力困境主要表现以下三个方面。

其一，财政能力有限。对于地方政府而言，具备一定的财政能力是有效实现公共服务供给的关键条件。目前多数地方政府供给公共服务的财政能力有限，主要与以下两方面因素有关：一是政府各层级间在公共服务事权和财权上的不匹配使得地方政府面临着公共服务投入的财政困境。我国的分税制财政管理体制并非完整性的分权，财权重心的不断上移，使得地方政府财政资源不足。加上政府间事权关系的非制度性，中央政府出台相关政策，却将本该由中央政府负责的公共服务供给下放给地方政府，地方政府承担着转移下放的公共服务供给责任，这种“上级出政策，下级出钱财”的局面，必然带来地方政府特别是欠发达地区基层政府公共服务供给的能力困境。有研究认为，中国现有的财政体制降低了地方政府对公共服务的供给效率。④二是某些地方经济实力弱。对于我国的很多地方而言，地方经济发展距离高质量发展仍有较大差距，地方经济实力偏弱。在财力有限的情况下，不少地方政府在分配财政资源时易偏好组织生存、经济再发展而非公共服务。查阅我国及各地政府用于公共服务的财政开支可知，公共服务支出占GDP的比重较低。

其二，决策满意度不高。面对多元且差异性较大的公共服务需求状况，在有限公共财政支出限制下，地方政府公共服务供给决策的满意度不够高，这主要表现在两个方面：一是决策科学性有待提高。部分地方政府对公共服务供给科学决策的重视程度不高，决策机制落实不力，政府偏好主导决策，或仅凭以往经验，或跟随领导意志，或模仿周边做法，决策过程不够严谨。即便地方政府重视了解公众的服务需求及偏好，受参与路径等因素的影响，公众需求偏好影响决策的分量并不足够。二是决策中对公共服务供给分配的公平及多元要求关注不够。一方面，地方政府在公共服务供给的决策中，多从管理角度出发，供给服务形式内容较为单一，无法有效满足公众的多元服务需求;另一方面，当前公共服务供给与户籍制度还存在一定的绑定关系，这种制度依赖使得很多流动人口难以真正进入公共服务供给范围之内，由此引发诸多城市发展问题。

其三，管理能力不足。面对公共服务不断扩展的供给内容、不断丰富的供给方式、不断发展的供给技术，地方政府管理公共服务的能力显得相对不足，主要表现在两个方面：一是专业化能力不足。公共服务供给是一件相对专业的事情，公共服务需求分析、公共服务效率和公共服务生产的评估监督，都需要从业人员具备相关的知识积累和操作能力。当前地方政府公共服务管理人员的专业化能力跟不上公共服务发展的需求。以公共服务的PPP模式为例，项目操作的五个阶段十九个流程，涉及法律、金融、财务、工程等非常专业的内容，相关的协议制定、风险预判等都需要专业人才的参与和把控。二是执行能力不足。公共服务供给管理涉及面较多，从计划制定、生产监管到供给服务、评估反馈，都对地方政府及其工作人员的具体事务性能力提出了较高要求。制定并执行公共服务供给计划，其前期准备的周密程度、内部外部沟通协调的程序安排与方式选择，生产监管评估过程中的各种压力处理，是否遵循相关规律、是否严守相关标准、是否有方法有艺术，都考验着地方政府及其工作人员的执行能力。

3.地方政府公共服务供给的运行困境

当前地方政府公共服务供给的运行困境主要表现为多元需求下的内外评估监督乏力、协作能力欠佳等方面。

其一，内外监督评估乏力。一是公共服务供给监督因权责分工不明，存在监管缺位现象。在当前的监督评估体系中，中央和地方、地方各政府层级间、条块之间的关系没有理顺，职责分工不够明确，既存在交叉重叠又有监管真空，一旦出现问题就容易相互推诿扯皮。监督评估的制度化法制化程度较低，操作性不足，相关法规制度执行困难，问责难以落到实处。二是公共服务供给的评估监督不到位。当前对公共服务供给的监督评估仍由政府主导，内部监督为主，重事后监督而非过程监督，监督主动性不足。而外部监督、社会监督的监督途径有限，不具有强制力。内外监督难以形成合力，公共服务供给的“市场失灵”“政府失灵”“志愿失灵”的状况都或多或少地出现过，如市场组织供给公共服务的非公益性风险、公共服务供给的非均衡性扩张、社会组织公共服务供给的非有效性供给等。⑤

其二，协作水平不高。在公共服务供给上，当前“条”“块”合力与多元主体间的协作都不如人意。一是地方政府内部合力形成有限。在不同政府部门与不同层级政府形成的交互关系中，由于各方利益关系并不一致，合作过程存在冲突可能。垂直管理部门的部门中心意识容易淡化为地方服务的观念，不同层级地方政府可能有本位主义思想，由此条与条、条与块、块与块之间容易因自身利益而出现各自为政、管理打架的现象，导致公共服务供给资金分散、低水平重复建设现象，有限的财政资金和公共资源不易发挥集约效应，公共服务供给增量提质困难。二是多元主体供給存在协同惰性。⑥主导公共服务供给的地方政府拥有大部分公共资源，受制度路径依赖的影响，其供给决策和供给实施易以追求效率为由将其余主体排除在外，如为避免决策拖而不决而不想协作。从外部资本及营利组织看，即便具备较强能力和雄厚实力，但在市场规则和行政规则的博弈中，其进入并参与供给并不容易，企业可能由于盈利的不确定而协作意愿较低。对于社会组织和公众而言，由于我国社会组织发展起步较晚，成长难以剥离行政力量的影响，独立自主性缺乏，力量相对薄弱。公众和社会组织难以真正参与协作并发挥作用。由于供给主体多元格局尚未真正形成，多元供给主体面对公共服务较长的供给链，易陷入“集体行动”的困境。

四、破解地方政府公共服务供给困境的路径

公共服务是提升民生幸福指数的基本保障。优化地方政府公共服务供给是以人民为中心理念的体现，也是推进治理现代化的抓手。为此，应激发地方政府的供给动力，提升供给能力，改善公共服务供给的运行，满足公众不断发展的多元公共服务需求。

1.激发地方政府公共服务供给动力

其一，强化服务与法治观念。一是地方政府及其工作人员要强化公共服务理念。公共服务供给是政府的义务和责任，地方政府公共服务供给的不同实践告诉我们，为公众提供良好公共服务的意愿和能力存在较大差异，它并不一定与经济水平正相关，涉及复杂的影响因素，其中地方官员的理念偏好和能动性发挥着重要的作用。⑦地方领导者要摒弃官本位思想，将自己由“为民做主”的“掌舵者”调整为服务者，主动走进群众，以公共利益为出发点和归宿，积极回应公众的问题诉求，落实《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中的基本公共服务清单，切实为人民服务。二是地方政府及其工作人员要牢固树立法治观念，学会并习惯用法治思维来解决发展中的问题。地方政府在行使权力履行职责过程中要严格依法行政，使政府的各项权力都在法治轨道上运行;政府工作人员要将法治视为其决策与行动的准则，在公共服务供给中，特别在推进公共服务社会化的过程中，严格在法治框架内依规行事。

其二，纠正激励机制偏差。一是强化对地方政府供给公共服务的激励刺激。公共服务与经济发展并不相悖，两者可以相互促进。发展经济、增强财力有助于提供更好服务，而供给更高水平的公共服务有助于提升地区吸引力，促进经济发展升级。但是由于公共服务供给的收益存在一定滞后性，强化激励刺激就显得更加必要。为此，一要在考核评估中提高公共服务供给类别的权重，二要特别注重来自本地的激励，更加重视公众的主观感受，赋予公众更大的发言权和影响力。二是推进激励机制改革。要将公共服务供给绩效与地方经济发展进步一并作为考核主要领导干部的重要参考内容，与时俱进推进激励机制改革，促进地方政府各职能的履行。

其三，以有效参与提高外部压力。一是要畅通多元参与路径。公众应有多元路径参与到公共服务供给内容决策、供给方选择、供给监督等具体事项中去。多元参与路径可以是涉及公共服务政策及公共服务价格的听证会，是某一区域居民对直接影响其生活或与其利益直接相关的某项公共工程建设的意见表决，是经常性的协商民主会议，也可以是公开征求社会意见，接受媒体和专业团体的采访询问等。要创新电子政务平台等渠道的回应，强化参与的互动性。二是要提高参与有效性。公众作为公共服务的使用者和费用分担者，经由必要的民主制度参与其中，能真正影响公共服务供给的决策，强化对政企各方的监督。要进一步明确政府在公共服务上应主动公开的信息内容、信息公开的时间，强化信息公开的问责。只有当公众参与频次足够高、参与人数达到一定数量并具有广泛代表性，公众的参与才能打开科层制决策和执行的自我封闭运转，增加公众的话语权，使地方政府积极向下回应，努力实现公共服务供给的动态供需平衡，更好满足公众需求。

2.提高地方政府公共服务供给能力

其一，增强地方政府财政能力。增强地方政府供给公共服务的财政能力可以有两种思路：一是增效，二是开源。就前者而言，一是要明晰各政府层级间的财政事权范围和支出责任，切实落实国务院办公厅2018年印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，同时推进分税制财政管理体制改革，适当调整中央与地方、地方政府不同层级间的分配比，保障地方公共服务的资金供给。二是要提高财力的使用效率和配置能力。要降低地方政府在行政管理支出方面的比重，实现“经济建设型财政”向“公共服务型财政”的转轨。⑧优化公共财政资金在不同公共服务领域与项目间的分配比例，平衡不同区域间的公共服务供给差异，降低公共服务供给的边际成本，提高公共服务的供给效率与能力。就后者而言，要推进地方经济向高质量发展。在财力不足状态下，依然需要大力发展地方经济提高地方政府财政能力。改变地方政府对粗犷式经济发展的依赖，努力转向高质量发展阶段。地方政府要努力营造有助于激发市场主体活力和激励相容的营商环境，不断优化产业结构，以创新带来经济增长，并使之与地区结构、收入分配结构实现动态均衡。

其二，提升决策科学性、可行性。一是完善政府决策机制。科学的决策需要完善的决策机制。决策是严肃严谨的，需遵循一定的原则，要以数据和事实为基础进行决策;要考虑系统与全局，依法依规民主决策，严格按程序推进。完善政府决策机制，要加强地方政府决策责任机制构建，要确保制度安排在决策过程中得以执行，特别要避免集体决策、调查研究、社会公示、社会听证和专家咨询等制度出现形同虚设的状况。二是以信息技术为依托，做好公共服务的需求分析，提升决策的科学性可行性公平性。受年龄层次、学历层次、性别差异等因素的影响，社会公众的公共服务需求多样多层，决策体系趋于复杂，利用信息技术手段建立公共服务信息情报系统，构建政府与公众间的信息传递和沟通渠道，有助于全面收集、分析公众需求及其偏好，降低政府与公众的沟通成本、交易成本，较快作出差异性决策。

其三，提高公共服务管理能力。一是提高公共管理者的专业化能力。一方面，加强公共管理者的专业性学习与培训。通过各种方式着力提升项目筛选、合同谈判、风险防控、监督管理等技能，确保地方政府在公共服务购买中成为精明的买家，在公共服务评估与监督中真正发挥作用。另一方面，要善用外部专业资源提升管理能力。在地方政府自身专业化知识经验不足的情況下，为应对可能的政策法律风险和隐患，应建立专家库或购买专业的第三方机构的服务，提高管理公共服务项目运作的效率。二是提高管理执行能力。公共管理者的学习培训要注重以实操训练提升执行能力。为此，可采用更有针对性的培训方法，如行动学习法，将公共服务供给管理过程中遇到的具体问题通过“干中学”的方式来解决。同时，注重管理执行的方法。坚持从实际出发，遵循规律抓落实;精益求精，依靠标准抓落实;处理好主导与引导、框架与细节的关系，突出重点抓落实。

3.改善地方政府公共服务供给运行环境

其一，强化评估监督的效力。一是理顺评估监督管理制度。为解决公共服务项目“多头管理”“越位缺位”等监管上的难题，应从项目全生命周期、供给全过程的角度尽可能明确各监管主体之间的管辖权，对职能可能重叠的部分进行归总，需要多部门合作的制定协同机制，以统一协调的监管规则和程序避免监管实施中可能出现的冲突。同时，在公共服务社会化推进过程中，地方政府及其职能部门的监管应改变传统的指令监管或干预，构建涵盖行政监管、社会团体与第三方监督的监管框架，加强相关法律体系建设，完善公共服务供给问责。二是创新评估监管方式。进一步完善监督评价机制，保障公共服务的使用者参与评估监督，以“人民评价”促进“人民满意”。强化各类媒体的舆论监督作用，尤其在互联网+时代，要充分发挥互联网打破传统属地管理边界的优势，对服务进行全方位、多主体的动态监管。

其二，提高公共服务协作水平。一是促进多元主体的供给协同。为优化多元供给格局，要对社会组织发展给与政策支持，推动社会组织独立自治的有序快速发展，改变多元主体参与公共服务供给的“铁门”“玻璃门”和“弹簧门”现象;通过委托代理、合同外包、许可经营、用者付费、内部市场等多种方式，鼓励企业参与公共服务供给，在竞争效率与公平要求下实现多中心供给。政府保障不适宜社会化的公共服务和承担托底功能的公共服务供给，企业和社会组织满足多样多层次的服务需求，多元主体间相互配合，提升公共服务协同供给能力和效率。二是推进转变政府职能，理顺条块关系，加强地方政府间的合作。要完善制度安排，理清职能与责任，避免管理过程中的多头管理，并使权责匹配，优化工作流程设置，减少实施公共服务管理存在的制度缺陷。以信息共享平台的联通为抓手，使条块之间在推进公共服务供给的过程中，既各司其职，各尽其责，又加强协调与合作，努力解决地方政府公共服务“碎片化”的问题。⑨

注释

①丁辉侠：《我国地方政府提供公共服务的困境与对策分析》，《吉首大学学报》（社会科学版）2012年第4期。

②何彬、潘新美：《任务压力、问责风险与政府公共服务供给模式的选择——以城市管网巡护为例》，《甘肃行政学院学报》2016年第1期。

③王守清、伍迪、彭为、崔庆斌：《PPP模式下城镇建设项目政企控制权配置》，《清华大学学报》（自然科学版）2017年第4期。

④官永彬：《民主与民生：分权体制下公众参与影响公共服务效率的经验研究》，《经济管理》2016年第1期。

⑤戴祥玉：《公共服务多元供给模式的发展路径探析》，《长白学刊》2016年第1期。

⑥张雅勤：《论公共服务供给中“协同惰性”及其超越》，《学海》2017年第6期。

⑦王贤彬、周靖祥：《地方官员异质性与公共服务供给绩效》，《南方经济》2013年第11期。

⑧张瑾：《幸福尊严的公共服务视角解读》，《中国行政管理》2010年第7期。

⑨高海虹：《地方政府公共服务供给侧改革研究》，《理论探讨》2017年第6期。

责任编辑：浩 淼 文 刀