● 珠海市编办

2017年，珠海市针对服务对象和改革实践者进行了问卷调查。调查显示，简政放权面临着简政放权力度与社会期盼仍有差距、改革前瞻性与法律协同性存在矛盾、改革现实需求与资源配套存在矛盾等问题。进一步改革要更加注重顶层设计，更加注重需求导向，更加注重基层政府配套建设，更加注重基层人员能力提升，更加注重社会力量的培育壮大。

近年来，广东省珠海市积极推动简政放权，把经济社会微观管理职能通过取消、下放、转移等形式让渡给市场、社会和基层政府，有效激发了市场活力和基层积极性。为评估珠海市简政放权成效，2017年4月，珠海市通过向社会公众和政府部门工作人员开展了问卷调查，了解其对简政放权的评价，剖析存在的问题，为进一步深化简政放权改革提供决策参考。此次调查共收回有效问卷1115份。

一、社会公众和政府部门对简政放权的评价

（一）社会公众对当前简政放权的评价。72.9%的受访对象认为事权下放后，业务办理效率明显提高；81.0%的受访对象对区政府受办业务满意，对区政府办理业务担忧聚焦于“两头跑、流程繁琐、资料繁杂”；72.3%的受访对象认为政府部门的办事效率高于社会组织，认为政府应着重从“减少审批事项、规范审批流程、压缩审批时限”三方面入手优化服务。

（二）政府部门对当前简政放权的评价。69.8%的受访者对事权下放总体评价“满意”和“基本满意”，除个别区满意度是57%外，其他区与市直部门的满意度达74%-77%。各系统的满意率（“满意”+“基本满意”）排名分别是：产业（82%）、市场监管（77%）、建设（71%）、社会事务（64%）。78.1%的受访对象认为事权下放对激发各区活力效果比较明显。功能区（园区）对事权下放激发活力认可度高于行政区。越是一线人员对事权下放的满意度越高，表明事权下放有助于激发他们的活力。受访对象对事权下放存在的困难反映最为集中的是“缺人问题严重”、“法律法规衔接不畅”、“没有配套的业务指导和技术支持”三个方面。

二、当前简政放权面临的主要问题

（一）简政放权力度与社会期盼仍有差距。一是注重向基层政府下放事权，向市场、社会放权相对较少。从问卷调查结果看，政府部门工作人员与社会公众对“减少审批事项”的期盼高度一致。目前，珠海市重点推进下放事权的数量不少，但权力多在政府内部“倒手”，对基层政府和社会的真实需求调研不够，公众的改革获得感不明显。二是行政审批时限长、过程繁琐，挫减公众改革获得感。珠海市政府通过行政审批事项办理的串联、并联和首问负责制、“集装箱”等方式，改进和优化了行政审批流程，但是受部门权力分置影响，行政审批时限长、过程繁琐现象依然存在，直接影响基层政府和公众对简政放权效果的实际感受。三是简政放权部分措施与公众关注热点存在错位。多项措施推进简政放权，但部分措施与公众关注热点并不一致，造成改革的获得感没有达到预期效果。根据问卷调查结果，政府部门认为取得较大成效的3项措施为“公布政府权力清单”“清理非行政许可”“事权下放”，可公众对此的关注度只有25.3%、35.38%、22.73%。

（二）改革前瞻性与法律协同性存在矛盾。一是简政放权改革法律保障不足。简政放权改革实质是重构政府、市场和社会的权力关系。目前，珠海市权责清单确认的6956项事权，均是严格按照法律法规设定。若要采取改革措施进一步减少事权，因缺乏上位法依据和地方法规保障，再加上各级政府和市场、社会的权责法律定位与时俱进的较慢，导致推进改革思易行难。二是改革措施、做法与现行法律法规不匹配。珠海市在政府职能转变中，积极探索大部门制改革和综合执法体制改革，构建了不同于以往的审批与监管的机构配置格局，而现行法律法规多是主张谁审批谁监管，两者不匹配，容易造成审批和监管主体权责不对等，制约改革成效。此外，审批部门、执法部门和工作人员如何担责也需进一步明确。

（三）改革现实需求与资源配套存在矛盾。一是市区两级对下放事权意向不完全一致。无论是麻烦琐碎或者容易招致问责的事权，还是一些含金量高、权力性强的事项，上级基本都愿意下放，且放得较彻底。但是，基层政府一般接受意愿不强，主要原因是：一方面，如城管、安监、食药监、卫计、社保等领域的事权下放，加剧了基层政府的监管责任和服务压力。另一方面，一些事权下放后，因部分关联事项没有同步下放，反而造成群众办事需市、区两头跑，降低了审批效率，没有达到放权提速的目的。二是人财物配套不足。行政审批事权下放与资金权、人事权配套不足，是当前基层政府反映的突出问题。受访对象对人财物配套的满意率仅占49.6%，各区满意率排序为香洲（40.7%）、横琴（46.8%）、金湾（52.9%）、高栏（54.0%）、市直（56.4%）。事权下放后，下级政府的行政事务大量增加、监管责任明显加大，工作人员数量不足的问题更为突出。75.5%的受访对象认为缺人问题突出，87.2%的受访对象认为自己工作量增加，需要加班的同志占了61.8%。基层政府强烈呼吁事权下放应与人员编制下放相配套，否则政府工作人员力量不足和审批、监管责任加大的矛盾会越来越突出，不仅会影响到行政审批的质量，而且会影响到事中事后监管和政务服务质量。问卷分析发现，越是一线员工对配套人财物的满意率越高。三是基层政府承接能力不足。对基层政府而言，短期内突然承接大量事权，容易出现接不住、接不稳、监管不力的情况，大大影响简政放权的实施效果。区级政府部门普遍反映，承接事权后，上级部门给予的业务指导和培训不够，影响承接效果。90%的受访对象认为培训指导需要加强和改进，甚至未开展。四是社会承接放权的能力不足。珠海市社会组织的培育和发展还不足，普遍存在行为不够规范、自律性和公信力不足的问题，社会公众对于社会组织能否承接好政府转移职能，还存在一定疑虑。社会组织从业人员职业化、专业化水平不够高，自我规制能力和治理水平不足，信用体系建设还不完善。这在客观上造成了政府想向社会放权，但社会组织难以承接的现象。

三、进一步推进简政放权改革的思路

（一）更加注重顶层设计，依法放权。简政放权，首要是减少审批事项，避免变成政府内部的“换手抓权”，在下放的同时要多放开，进一步明晰政府与市场、社会的边界，改革方向是“负面清单+政府监管和服务”，只规定市场主体什么不可以做，其余由企业自主决策、依法经营。除涉及国家安全、生态安全和公众健康等重大公共利益事项外，其他的审批事项原则上要以取消为主。要及时调整和完善简政放权改革所涉及的法律法规的“破、改、立”。改革要在法制轨道上推进，确保重大改革要于法有据，使激发释放活力和维护保障秩序有机统一起来。有关部门在放权的同时要提出修法建议。抓紧对规范性文件进行全面清理，凡是于法无据、不适应改革要求的、损害群众合法权益的，都要废止或进行修改。在纵向关系上，政府确需保留的审批事项，要根据各级政府的调控能力，从便利社会的角度，科学确定由哪级政府实施。不能层层往下“甩包袱”，最后导致基层接不住。在横向关系上，同一事项所涉及的部门要协调同步，把整个审批链全下放，不能“你放他不放、责放权不放”。上级政府要重视听取基层政府和社会公众的意见，使改革举措更具可行性、操作性，回应社会期盼；下级政府要结合实际，制定落实的具体办法，及时反馈情况。

（二）更加注重需求导向，精准放权。要以社会、市场满意不满意为出发点，群众最不满意的要多放，企业反映最强烈的要先放，从现在政府“端菜”转为群众“点菜”，避免只在数字上做文章。要以群众需求为导向、从反映强烈的突出问题入手，确定深化改革的重点、措施和路径，更为精准、更加精细地清除阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和监管服务的“盲点”。应当有计划的对各个领域各个部门的权力清单予以梳理，不止对照法律法规，更重要的是对照市场、社会、基层政府的需求，开门听意见。要实事求是，增强改革的针对性和有效性，讲究策略和方法，力争让基层政府、社会公众有较强的获得感，激发市场活力。

（三）更加注重基层政府配套建设，平稳接权。简政放权最后的落脚点大都集中在区一级。要充分激发基层政府在简政放权改革中的主观能动性，避免只是被动接受。重视基层政府承接事权的配套建设，提升其施政能力。按照“人、事、财”匹配和“权、责、利”统一的原则，建立事权、人权、财权相对等的保障机制，增加基层人员编制和财力投入，给予其在人财物管理方面较大的自主权，确保权力放下去后接得住、管得好、服务到位，增强其推进简政放权的改革动力。

（四）更加注重基层人员能力提升，规范用权。事权下放不只是审批事项，还包括许多行政管理和服务要求，原来大多数由市级甚至省级承担的事项，其专业性、技术性、重要性的要求均比较强，而基层人员缺少相关经验及相应的能力，从而存在“放下来、接不住、接不稳”的现象，这也是基层工作人员对简政放权有所顾虑的客观原因。因此，上级政府在下放事权前应对基层人员的承接能力进行摸底，加强对接权基层工作人员履职培训，增强其履职能力。对基层反映审批难度大的事项，上级应驻点“传帮带”。同时，要想办法将基层人员从疲于应付上级的各项通知、会议、文件、检查、考核中解放出来，使其能专心的面对群众、服务群众。要将个人承担事权的“权责利”予以明细，建立容错纠错机制，完善正向激励制度，不断增强广大基层人员的改革信心。

（五）更加注重社会力量的培育壮大，有效分权。社会力量承接政府部分职能的意愿强烈，但总体质量不高。应多措并举，注重社会力量的培育扶持，提升其承接政府事权的能力。一是对社会组织实行分类管理，公布可以承接政府职能社会组织清单，从制度层面对社会组织予以认可和保障，提升其社会公信力。二是加大政府购买服务力度，支持社会力量更好发挥作用，解决社会力量良性运作的资金难题。三是引导社会组织健全用人制度，稳定专职工作人员队伍，加强人员培训，提高从业人员专业化、职业化水平，提高服务能力。四是要按照现代社会组织体制要求，不断完善社会组织法人治理结构和民主机制，引导社会组织加强科学管理，依法依照章程开展活动。五是推进竞争机制，提高社会力量承接能力，防止社会组织垄断运作。