贵州省高级人民法院课题组

行政诉讼法的修订及立案登记制的推行，行政案件受案范围大幅扩大，立案条件进一步放宽。这是贯彻党的十八大以来历次全会精神，全面推进依法治国的一项重大举措，是深入推进依法行政和加快法治政府建设的重大制度创新，是建设公正高效权威中国特色社会主义司法制度的重大实践成果。但由于立法上的缺陷、工作机制不完善、法治不统一等因素，各地法院对行政诉讼受案范围的审查和把握仍存在较大差异。本课题组通过对贵州省2013年至2017年涉及受案范围的920件（研究数据与案例主要来源于中国裁判文书网）行政诉讼案件的系统整理，深入分析当前有关司法理念、实务把握以及立法完善等突出问题，提出解决相关问题的措施，以期能够积极有效地推动进一步保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行政。

一、新行政诉讼法实施前后受理案件的变化情况及特点

行政诉讼受案范围主要是指人民法院受理行政争议案件的范围，即人民法院可以受理什么样的案件，又有什么样的案件不能受理，哪些行政行为可以予以司法审查，哪些行政行为不能被司法审查。因此，行政诉讼的受案范围又称为“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”。〔1〕马怀德：《行政诉讼法学》（第三版），北京大学出版社2012年版，第39页。作为人民法院受理案件和解决争议标准的依据，〔2〕前引〔1〕，马怀德书，第40页。受案范围是本次行政诉讼法修订的重要内容之一，受案范围的扩大在行政诉讼实践中体现得尤为明显。2013年至2017年，贵州省登录于中国裁判文书网中涉及受案范围的一审、二审行政诉讼文书共计1195份，经过逐一筛选、整理，总计获得符合本课题研究方向与研究目的的裁判文书920份。〔3〕筛选与整理的920份裁判文书方式为：首先，选定“行政案件”，并将地域确定为“贵州省”；其次，在“搜索”引擎的“高级检索中”，设置“理由”的关键词为“受案范围”，“裁判日期”为“2013年1月1日—2017年12月31日”。检索获得的1195份文书中，重复文书54份，“无效”文书为221份（此处“无效”情形包含：（1）文书“受案范围”指的是行政复议受案范围，如（2017）黔行终761号行政裁定书；（2）一并提起的行政赔偿诉讼，如（2016）黔06行终21号行政裁定书 ；（3）裁判理由实质上并非受案范围，如（2017）黔05行终144号行政裁定书以及单纯的法条罗列等）。虽然所获得的数据并不能完全涵盖贵州省2013年至2015年涉及受案范围的所有行政诉讼案件，但从群案分析的角度来看，此份数据已经能够体现出行政诉讼案件受案范围的基本特征，存在的主要问题等。http://wenshu.court.gov.cn/Index，最后访问时间2018年2月27日。（见图1）

图1 2013年—2017年涉受案范围案件数

通过统计分析，基本特点如下：

（一）案件数量逐年递增，且增幅明显

2013年至2017年，贵州省全省法院审结的涉受案范围的案件，从6件递增至487件，案件数量同比增幅明显。（见图2）

图2 2013年—2017年涉受案范围案件同比增长倍数

以新行政诉讼法实施的2015年5月1日为时间分界点，2013年1月1日至2015年4月31日，全省法院已经审结的涉受案范围行政诉讼案件为77件，2015年5月1日至2017年12月31日为843件（见图3）。对比新行政诉讼法实施前后涉受案范围行政案件数量的增长幅度较大，且行政诉讼法实施后受理案件呈现“井喷”之势，对涉受案范围的立法修改，已经在司法实务中得到了迅速直接的体现。

图3 2015年5月1日新行政诉讼法实施前后涉受案范围案件数对比

（二）诉求范围广泛，但集中度高

诉求范围较为广泛，主要集中于行政批复、身份关系、协议、函等类别中。如行政批复类，包括农用地转为建设用地批复、征地批复、土地使用前出让批复等；诉请身份关系确认，包括开除公职工作、确认退休身份、职级晋升、工作招录等；事故责任认定及复核，包括火灾事故责任认定、交通事故责任认定等及对相关认定结果的复核意见；行政给付类，主要集中于征收补偿款的支付与发放；协议类，包括征收补偿协议、拆迁安置协议、承包经营合同、委托培养协议等。（见图4）

图4 2013年-2017年涉受案范围案件争议点

（三）裁定驳回比例高，起诉人胜诉率低

涉受案范围案件一审结案方式主要包含：（1）裁定不予受理；（2）裁定不予立案；（3）裁定驳回起诉。〔4〕为方便司法统计数据分析，课题组将“裁定不予受理”简称为“不予受理”；将“裁定不予立案”简称为“不予立案”；将“裁定驳回起诉”简称为“裁驳”。而此类案件上诉后的裁判方式则主要为：（1）维持原裁定，即维持前述一审的三种裁定结果；（2）撤销原裁定，指令予以立案，或指令予以受理，或指令继续审理；〔5〕司法数据统计分析中，“撤销原裁定，指令予以立案或指令予以受理”简称为“改判，予以立案”；“撤销原裁定，指令继续审理”简称为“改判，继续审理”。（3）裁定撤销原判决，驳回起诉。〔6〕司法数据统计分析中简称为“改判，裁驳”。以行政裁定书为例，在统计整理的920件案件中，裁定驳回起诉475件（包含裁定驳回起诉470件和二审改判裁定驳回起诉5件两种情形），裁定不予立案159件，裁定不予受理69件，三种裁判方式合计占比达到72%。很明显，对于涉及受案范围的行政争议，起诉人提起诉争后得到法院认可的案件数量少，胜诉率较低（见图5）。

图5 2013年-2017年涉受案范围案件裁判结果

裁定驳回起诉案件475件，占比52%，反映出起诉人的诉请虽经登记立案顺利进入司法审查范围，但经行政审判庭专门审查后仍被“请”出了法院的大门。这在一定程度上表明，因立案登记制的推行，立案庭与行政审判庭对受案范围的审查存在反差，立案初审对受案范围相对难以准确把握。

（四）一审息诉服判率低，上诉案件多

涉及受案范围的920件案件，一审448件，二审472件，即在这份司法数据统计中，涉及受案范围的案件一审审结后上诉率达51%，一定程度上反映出超过一半以上的起诉人对于一审裁判结果不满意，息诉服判率不高。

（五）地区分布不均，增幅差异明显

从全省九个中级人民法院2013年至2017年涉及受案范围的行政案件来看，地区分布不均衡的特点明显。（见图6）

图6 2013年-2017年各地区涉受案范围案件数对比

2013年至2017年，九个中级法院涉及受案范围案件的增长幅度也不均衡，尤其是自新行政诉讼法实施以来，九个地区案件增幅差异进一步加剧，一定程度上说明各地法院把握尺度差异大。（见图7）

图7 2013年-2017年各地区涉受案范围案件分布

二、当前行政诉讼受案范围存在问题及原因分析

（一）法院受理案件大幅增加，法官办案压力加大

修订前的行政诉讼法，对于受案范围的把握和审查设置了四个面向，即主体要求：谁的行为；客体要求：什么行为；行为类别：哪些行为；权利种类：哪些权利。新行政诉讼法做出了一定程度的扩展和延伸。主体方面：新行政诉讼法扩大了被告主体资格，除了行政机关和行政机关工作人员外，还包括法律、法规、规章授权的组织，将原来国家行政扩展至社会行政。如高等院校的被告主体资格，虽然此前存在一定争议，但高等院校的学位制度管理行为应当属于行政诉讼受案范围，已基本形成一致意见；客体方面：将原来的“具体行政行为”修改为“行政行为”，从不同角度理解，包含作为与不作为、法律行为和事实行为、单方行为和双方行为等，为规范性文件纳入附带性审查范围预留了余地，也扩大了受案范围；行为类别和权利种类方面：可诉行政行为类别由原来的八种扩展至十二种，行为种类界限相对较为清楚，可诉行政行为明显增多；权利种类扩大为“人身权、财产权等合法权益”，公众可以寻求行政诉讼救济路径的范围得以扩大。

受案范围一扩大，人民法院的行政诉讼案件应声大幅上升。2015年5月1日至2017年12月31日，贵州省全省法院共受理行政诉讼案件21726件，审结21378件，同比分别上升89%和86%，而涉及受案范围的行政案件方面，2015年增长了24倍，2016年增长了47.4倍，2017年增长了96.4倍。但司法改革后，法官数量减少，法官助理、书记员等司法辅助人员数量与质量无法匹配，加上待遇低、工作强度大，队伍不稳定，在案件数量大幅增长的情况下，司法力量不能同步跟进，人民法院审查压力加剧。

（二）司法理念不相适应，受案范围实质门槛较高

从规范层面而言，新行政诉讼法从修订到全面施行给予了社会半年的时间来“消化”和“吸收”。各级人民法院需要调整司法审查理念，更新司法认知，增强司法力量，完善司法技巧等。行政机关及普通公众同样需要在这期间更新固有的司法理念，正确认识和对待法律修订带来的制度变化。

从对现有案例的分析来看，部分法院解读法条的视角较为保守，完全以文字表述作为法律依据，即第12条中有明确表述的，则认可其属于受案范围，反之则犹疑不定，最终基本倾向于认定不属于受案范围。如（2016）黔26行终1号案，原告诉请撤销被告要求其拆除广告牌而作出的《限期拆除通知》。一审法院认为《限期拆除通知》是具有行政管理性质的行政强制措施，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。〔7〕详见黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行终1号行政裁定书。该案虽然经二审法院改判，但一审法院对于受案范围的审查理念和思路，更多地停留于对新行政诉讼法文义层面的保守解读中，无法面对多样化的诉求，切实做到结合体系解释、目的解释、法理解释等方法，真正做好受案范围的审查工作，从而保护起诉人诉权，发挥行政审判监督职能。

行政机关面对行政诉讼受案范围修订带来的变化，也未能同步转变司法理念，充分理解行政审判不再“维护”而是“监督行政机关依法行使行政职权”的立法目的和司法审查功能，对于受案范围的扩大，存在一定程度上的误解和畏惧，担心甚至害怕进入司法审查程序。而普通社会大众对于受案范围修订的变化，更多是从利己角度出发，不能完全正确理解和认识受案范围的否定性规定，对于行政审判的司法理念甚至还一度固守于“畏诉”、“厌诉”和“信访不信诉”的传统认知中，越级访、进京访、抱团访现象仍较大程度存在。

法院、行政机关以及普通大众对受案范围的认知和新法变化的态度，折射出我国现行社会大环境中司法理念的普遍不相适应，基于保守化的法律解释观念和审查思路，受案范围的实质门槛仍然较高，大量争议势必会被挡在法院行政诉讼大门外，进而也带来是否赋予起诉人诉权、司法裁判能否给予起诉人合法权益保护、司法权如何监督行政权的实务困惑。

（三）诉讼请求多样化，与立法保护的限定性不相适应

实践中，舆论和公众错误解读立案登记制，认为登记制就是只要作为行政诉讼案件起诉到法院，法院就必须立案，并进入行政审判程序。实行立案登记制后行政诉讼案件起诉数量大幅增长，诉争标的与诉讼请求多种多样。如（2016）黔行终482号案，原告以第三人与其近亲属约定不参加其红白喜事，侵犯合法权益为由，诉请判令被告依法履行保护公民人身权的法定职责、收缴该协议并向其回复；〔8〕详见贵州省高级人民法院（2016）黔行终482号行政裁定书。（2017）黔06行终49号案中，原告诉请判决确认被告对其施行男扎术、造成损害的行为违法；〔9〕〔10〕详见铜仁市中级人民法院（2017）黔06行终49号行政裁定书。（2017）黔行终224号案中，原告诉请被告对作为退伍军人的原告进行工作安置、支付退役士兵费、生活费用直至安置工作为止，并要求补交社会保险；〔11〕详见贵州省高级人民法院（2017）黔行终224号行政裁定书。(2017)黔03行终139号案的争议则源于亲子鉴定。

面对“多样化”的诉请，无论是立法还是司法，对是否属于受案范围的认识，仍然存在诸多不适应。一是立法上存在明确的限定性排除规定，行政诉讼法第13条将部分行为排除在受案范围外，且第（一）、（三）项均出现“等”字，给予了适用法律时的解释空间和自由，实质上增加了排除事项。二是虽然依法治国和社会治理需要司法全面性监督行政，但现有司法环境中仍然难以做到完全的“有案必立”、全面审查和监督，一定程度上也阻断了新型的、多样化诉求的审查之路。

对立案登记制的错误解读也带来诉讼行为的不理性，滥用诉权现象呈现抬头之势。如在征收行政行为中，不少被征收人在行政征收、行政征收补偿诉讼之外，还会选择就征收程序中公告、公示、评估、调查等事项逐一提起诉讼，某些被征收人甚至还通过政府信息公开、行政复议等途径“曲线救国”。此类诉讼数量多，高度重复，人数众多，导致同一项或者同一类行政管理行为引发量大面广的诉讼。如陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案。〔12〕《最高人民法院公报案例》，2015年第11期。法律规范无明文规定情况下，对于此类案件是否为滥诉尚有争议，不仅要有量的考量，更需要质的认定，保护诉权的立法目的与规制滥诉之间平衡难度大。

（四）裁判文书说理不充分，缺乏司法严肃性

裁判文书对诉争行为是否属于受案范围分析不够充分，说理简单化，甚至不说理，缺乏论证性和说服力。如，（2017）黔05行终267号案，说理为：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第1款第（四）项提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖之规定，上诉人的起诉不属于行政案件的受案范围”；〔13〕详见毕节市中级人民法院（2017）黔05行终267号行政裁定书。（2017）黔06行终49号案，说理为：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定的受案范围，起诉不属人民法院行政诉讼的受案范围”。〔14〕详见前引〔9〕，铜仁市中级人民法院行政裁定书。

某些裁判文书说理逻辑混乱，如将诉讼请求是否明确具体，以及事实根据与法律依据、是否超过起诉期限等作为判定是否属于受案范围的理由之一。如，（2017）黔行终77号〔15〕详见贵州省高级人民法院（2017）黔行终77号行政裁定书。案认为：“第二项诉讼请求，因该请求不明确、不具体，亦不属于人民法院行政诉讼案件受案范围”；（2017）黔06行终31号〔16〕详见铜仁市中级人民法院（2017）黔06行终31号行政裁定书。案认为：“未提供证据证明所修道路为政府有关部门指令性行为或签订有关行政协议，故本案不属于行政诉讼的受案范围”；（2017）黔04行终74号案认为：“上诉人起诉无事实根据，依法不属于人民法院的受案范围”。〔17〕详见安顺市中级人民法院（2017）黔04行终74号行政裁定书。是否具有事实根据和法律依据不属于受案范围审查事项，上述案件实质混淆了受案范围与案件实体审理内容之间的区别。

法律文书的说理不充分，一方面是因为立法规范表述较为含糊，适用难度大。如行政诉讼法第12条的兜底条款、第13条中“等”字表述均较为含糊，且立法规范与现实需求之间存在差距，对法无明文规定的新型争议能否受理，难以明确肯定或否定，预留较大裁量空间，给审查标准不统一、说理不够留下隐患。另一方面是因为司法能力不足，适用法律不到位。行政诉讼法修订以前，案件数量少，行政审判法官少，立案部门很少配置业务能力强的行政审判法官。立案登记制后，行政案件数量激增，立案审查难度也随之增大。许多法院立案窗口工作人员学习培训不够，知识更新慢，难以准确把握立案标准，加上其他类型案件的立案和繁重的接待任务，难以在短时间内提高案件立案审查水平。行政审判技能需要长期实践和经验累积，思维差异与经验匮乏导致法官业务水平参差不齐。

（五）立案受制较多，法院审查独立性不强

行政诉讼的特殊性在于其解决的是管理者与被管理者之间的争议和纠纷，因两者在行政管理领域的特殊地位，天然带有法律外的不平等性，从而导致行政机关、行政相对人和人民法院之间博弈不断，利益权衡也始终贯穿整个诉讼过程。行政机关的天然优势导致行政诉讼案件的复杂性和不确定性远超刑事和民事诉讼。〔18〕王振宇：《行政诉讼制度研究》，中国人民大学出版社 2012 年版，第 16 页。

立案登记制实施以来，涉及地方政府作为被告的案件，各级法院立案时仍不免有所顾虑。比如对于符合立案条件、但涉及重点工程项目建设或社会稳定的敏感案件，立案法官在审查时往往要考虑案件的审执效果，避免立案后将矛盾引至法院。立法规定的含糊与现实需求不相适应，在长期博弈与利益权衡中，部分人民法院不愿意受理行政案件，部分敏感、重大、疑难、涉稳案件甚至不敢受理，能动空间和开放态度不够，加剧了受案范围审查的错位。

（六）同案不同判，影响了司法公信力

行政诉讼规范化、标准化欠缺，且不同程度受到行政权优势的影响，法官司法素质亦参差不齐，不同地区法院裁判差异化明显，甚至同一地区法院对相同类型的案件也会出现不同的裁判，司法公信力不高。如涉及对内部行政行为、抽象行政行为、公民人身权、财产权以外的其他政治权利、行政公益诉讼、原告主体资格、被告主体资格等审查时，各地法院往往会形成不同的裁判结果。

行政诉讼案例的借鉴指导乏力现象明显。如行政批复、事故责任认定、内部行为等的审查，公报案例、指导案例、典型案例以及《人民司法》所刊载的案例中均有涉及（见表1）。

表1 涉及受案范围的部分公报案例、指导案例、典型案例和《人民司法·案例》

作为成文法国家，我国已有司法案例中的裁判理由及观点并不具备“法律性”。实务工作中，当一种新类型行为或者受诉人民法院未曾遇见的行为被作为行政纠纷提起诉讼时，如果难以查询到明确的法律或司法解释规定，或者对规定理解有分歧，法官会自然而然地寻求同类案例，尤其是上级法院的案例，然后结合法律规范自我斟酌和裁量。大部分情况下，受诉法院会选择部分吸收已有案例的裁判理由，并作出相同的裁判结果。这种隐晦适用的尴尬境遇，导致受诉法院在借鉴或者照搬已有案例时谨小慎微，甚至保守机械。如，事故责任认定行为，《最高人民法院公报》中发布的罗伦富不服道路交通事故责任认定案认为：“道路交通事故责任认定是公安交通管理机关依照道路交通有关法律授权，针对造成交通事故的行为作出的，确定肇事者责任大小，影响当事人权利的一种行政确认行为。该行为直接关系到当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任，同时也涉及当事人是否承担民事赔偿责任或能否得到民事赔偿等问题，应当说交通事故责任认定直接影响了交通事故各方当事人的权利义务关系，应该属于行政诉讼法的受案范围。”〔19〕详见《最高人民法院公报》，2002年第5期。但本课题分析的920份裁判文书中，涉及事故责任认定的10件案件均认定不属于行政诉讼受案范围。

（七）立法不完善，实务区分把握立案范围难度大

行政诉讼法就受案范围的规定较为模糊，无论是肯定式列举还是否定性排除，均存在不够具体的问题。行政机关在其权限范围内制定的规范性文件，加大了司法审查难度。而司法解释亦存在不到位、不相适应等问题。

新司法解释中关于受案范围否定性列举的部分排除项之间存在交集，且未完全涵盖现有司法案例中已经涉及的行为类型，实务中如何准确区分和适用仍然面临挑战。相较于2000年司法解释，新司法解释第1条第2款新增列举五项行为，即内部行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为和信访办理行为，在司法实务案例中均有涉及。过程性行为在《关于审理行政许可案件若干问题的规定》以及《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中已有规定。协助执行行为系吸收《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》内容。信访办理行为系吸收《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼、人民法院是否受理的复函》内容。

司法解释及实务审判将内部行为、过程性行为、行政指导行为排除在受案范围之外，主要是这三类行为本身对公众的权利义务不产生实质性影响，与同在此款中的第（十）项〔20〕第（十）项原文为：“（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。存在交集和重合。对此应如何判断和区分，并无明确一致的规定和意见。而事故责任认定行为、行政证明行为以及具有公共事务管理职能的组织对其工作人员开除公职的行为等，在新司法解释中并未提及，留下了“灰色空间”。

修订后的受案范围主要存在以下问题：一是受案范围的确定方式，将大多数并未明确列举的行政行为纳入灰色地带，难以真正纳入受案范围；二是行政行为概念模糊不清，必然需要行政审判法官具体确定个案争议的行为类型或属性，客观上增加了案件审理的困难。三是行政诉讼受案范围在法律规范层面并没有实质性的扩大。如公务员招录、开除、辞退等管理行为的可诉性依然没有得到肯定，公民的劳动权、受教育权、环境权等新型权利的可诉性仍然有待解释。四是未将涉及公民人身、财产权益的禁止令、阻止令等临时性保护强制措施纳入受案范围。

三、解决行政案件受案范围相关问题的对策及建议

（一）坚持法治思维，树立正确司法理念

长期以来，人民法院处于内部行政化和外部地方化的司法环境，行政诉讼“立案难”，人民群众就难以弃访从诉。我们既要看到我国行政诉讼从无到有、不断进步的历史，又要跟上时代的趋势和步伐，坚持正确原则，树立正确理念，推动行政诉讼立法更加完善，司法更加公平。一是立法部门应当坚持法治思维，树立正确立法理念，着眼于人民群众诉权的保护和监督行政机关依法行政的法治理念，不断完善受案范围的立法。二是行政机关应当树立依法行政、服务行政、阳光行政的理念，坚持法治思维。三是司法部门应当转变固有司法理念，要坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务根本宗旨，按照加强人权法治保障的要求完善和发展行政诉讼制度，切实保障人民群众的诉讼权利，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求，切实保证人民群众有更多的获得感和幸福感。扩大行政诉讼受案范围，是解决“民告官”立案难的一项重大体制机制改革，必须保证这项制度落地生根，实现行政诉讼制度保障人民群众合法权益的基本宗旨。要坚持行政诉讼监督依法行政。行政诉讼不仅是司法监督和支持行政机关依法行政的制度设计，也是人民法院化解社会矛盾的有效机制，还是国家治理体系逐步制度化、科学化、法治化、程序化的重要指标。〔21〕江必新：《修改行政诉讼法的基本遵循》，载《光明日报》2014年4月28日第007版。要通过依法扩大受案范围，监督行政机关依法行政，确保行政权规范运行在“制度笼子”里。要始终强调合法性审查原则，确保行政诉讼法律效果、社会效果和政治效果的统一。要坚守中立裁判原则，公平对待双方当事人，树立法治意识和对司法审查的信心，改变行政机关作为管理者的应诉心态，平等保护原被告诉讼权利。要敢于担当，以事实为依据，以法律为准绳，不受案外因素的影响，排除外来压力，依法作出裁判，守住司法这道防线。

（二）适应依法治国需求，完善受案范围立法

立案登记制下，行政诉讼案件蜂拥而入。对诸如内部行政行为、抽象行政行为、公民人身权、财产权以外的其他政治权利、行政公益诉讼、原告主体资格、被告主体资格等涉及受案范围的若干疑难问题审查，始终成为行政审判的首要难题。此类诉争是否应当属于行政诉讼的受案范围，是否应当给予公民、法人或者其他组织相应的司法救济的路径，应当如何解决此类争议，有效保护公民、法人和其他组织的合法权益和监督行政机关依法行政等问题，需要从立法上进行完善。一是应当完善受案范围的确定方式，即运用肯定概括与否定列举的方式，真正从实质上扩大受案范围。我国行政诉讼受案范围现行的确定方式属概括、列举相结合，但由于列举中既有肯定也有否定，肯定列举在司法实践中更多地成为法院拒绝受理案件的依据，实质上架空了概括方式所设定的范围，把一些应该进入司法程序的案件排除在外，出现大量权利救济的空白。现有情况下，行政诉讼的方向是扩大受案范围，应当对受案范围采取肯定概括加否定列举的方式，除否定列举所排除的事项外，凡是实际影响公民权益的所有行政行为都应纳入行政诉讼受案范围保护。这种设置，能够避免肯定列举与肯定概括之间的矛盾，保障概括的抽象标准成为一个原则；同时还可避免列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，使受案范围更加明确，利于法院实践把握，保证行政相对人的合法权益得到充分救济。通过健全行政法制，提升法院裁判能力，可以适应概括式受案范围。二是应当有选择地将传统认识中排除在外的行政行为纳入收案范围。如内部行政行为。由于公务员与行政机关之间具有内部附属关系，不可将所有的内部行政行为都纳入行政诉讼的受案范围，但对于涉及行政机关工作人员重要基本权利的部分内部行政行为，如对公务员实施的开除、辞退、解聘三类行政处分行为应当纳入行政诉讼的受案范围，赋予相对人提起行政诉讼的权利。又如部分抽象行政行为。按照我国国情，结合行政权、司法权的各自特点，不宜将所有的抽象行政行为均纳入行政诉讼受案范围，但对于其中层级相对较低的规章及其他规范性文件，由于数量多、范围广、影响大，可以纳入行政诉讼受案范围。

（三）准确把握立法精神，改变审查模式

要彻底解决告状无门的问题，就必须准确理解和把握立法精神，依法立案登记，避免案外因素影响案件的受理。一是在受案范围的理解上，探索借鉴国外“可以审查的假定”模式，即所有的行政行为原则上都假定属于能够进行司法审查的行为，而并不需要法律的明文规定。“在法律有规定时，按照法律的规定进行法定的审查。在法律无规定时，进行非法定的审查。不能审查的行政行为只是例外”。〔22〕王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社 2005 年版，第 599 页。与新政诉讼法确立的“立案登记制”比较起来，可以审查的假定更为高阶，在此种模式下，法院对于受案范围的把握主要来源于法律规范中的否定性排除事项。纵观国外关于起诉条件的立法，法院在起诉受理阶段的审查也只是形式审查，并不涉及其真实性。仔细分析和解读新司法解释，第1条第1款明确规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。相较于新行政诉讼法第2条的规定，此款解释并未要求行政行为侵犯起诉人合法权益时才能提起诉讼，只要对行政行为不服，则可以提起诉讼，隐含着所有的行政行为原则上都属于司法审查的受案范围。这样的解释实质上已经体现了可以审查的假定理念。司法实务中，可以审查的假定实际上也有体现。如本课题所研究和分析的920起关于受案范围的案例中，以裁定或者判决改判驳回起诉的475件，在判决中就受案范围作出认定的163件，两者总计占比69%，这其中不少案件进行了开庭审理程序，在充分听取当事人意见的基础上作出是否属于受案范围的判断。这种经过实体审查作出裁判明确受案范围的程序，就是可以审查的假定的要求，以这种模式进行受案范围的审查，较好地实现了“法无明文规定即受理”的司法观念更新，能更有效地保护当事人诉权，也更符合新行政诉讼法的立法原意。二是在立案的具体操作层面上，法律规定应当受理的案件，必须依法受理，以充分保证原告方的诉权。但同时也要强调适当性、必要性和实效性，综合考虑司法能力、司法救济权利类型、司法介入时机等相关情况。首先要正确理解新行政诉讼法设立的起诉条件内涵和形式审查标准，既不增设起诉条件，也不限缩受案范围，排除任何权力机关直接或隐性的干预。对于当场能够判定符合起诉条件的，应当当场登记立案；对于当场不能判定是否符合起诉条件的，应当先接受起诉状予以登记，进行审查并限期作出决定。其次要完善立案庭和行政审判庭之间的沟通协调机制，立案部门要加大诉讼引导，让原告正确确定被告和诉讼请求，选择适当的行政行为，避免裁定驳回起诉比例过高，防范程序空转和反复诉讼，对依法应当裁定不予立案的案件直接裁定不予立案，节约审判资源。最后要加大释明引导力度，纠正部分当事人任意起诉的错误认识，引导当事人理性表达诉求，及时制止不合法、不适当的行为，避免缠诉闹访行为的发生。对不属于法院行政诉讼受案范围的，要释明并提出合理建议，与有关部门密切配合，帮助当事人有效化解矛盾纠纷。三是根据新行政诉讼法第52条的规定，人民法院还应当做好“飞跃起诉”〔23〕前引〔22〕，江必新文。的应对工作，规范好此类起诉情形的立案程序，对于“认为符合起诉条件的”，应当立案、审理，或者指定其他下级人民法院立案、审理，确保当事人的行政诉权得到依法保护。

（四）把好立案标准，防范诉权滥用

现阶段，要高度重视当事人滥用诉权的现象，在坚持有案必立、有诉必理的前提下，严格防控虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等行为。对一些如政府信息公开、投诉举报等重点领域存在的诉权滥用，特别要严格把握受案条件，规范和引导当事人正确行使诉讼权利。要针对受理和审判情况加强调研，定期向各级政府通报案件受理情况和裁判结果等信息，向被告单位提出工作建议。适时开展座谈会、联席会，与行政机关交流行政执法和审判中存在的问题和难题，避免不规范执法引发行政诉讼案件。针对审理工作中发现的重要问题，向行政机关发送司法建议书，引起行政机关的理解和重视，促进他们不断改善行政执法行为，创造良好的行政审判司法环境。对于滥用诉权的行为，可以探索制定惩治这类行为的规范性指导意见，明确对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为的界定标准和惩治措施。如诉权滥用者应当承担对方当事人的诉讼支出、赔偿对方直接经济损失，法院还可以视情节轻重对其进行罚款等，进一步加大惩治力度，提高诉权滥用的成本。还可以通过设立诉讼诚信档案、建立失信黑名单制度，挤压失信当事人的社会生活空间。比如对那些以同一事实理由通过变换诉请方式多次起诉的、或者对于裁定不予受理的多件案件发现明显恶意滥用诉权的当事人，可以大胆纳入黑名单，并向社会公示。

（五）完善判例指导，统一裁判尺度

我国司法判例不具有法律适用效力，但案例的重大指导作用不容忽视。近年来，最高人民法院定期发布指导性案例，各省高院也经常编辑典型案例，指导辖区法院审判实践。这种个案的解释功能对司法实务具有明显的指引作用。因为法律天然具有一定滞后性和抽象性，面对社会变化万千的纠纷类型与请求，作为法律技术操作员的法官，根据纠纷与诉求，正确找法用法，才能定纷止争，所以从司法实务工作角度来说，法律解释一直存在。如，新行政诉讼法第12条给出了属于受案范围的事项，第13条列举了不属于受案范围的事项，但司法解释在吸收实务案例裁判思路的基础上，就属于受案范围的行政行为进行了一定程序的扩展，即“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，该解释将新行政诉讼法第2条关于行政行为概念的规定进行了一定程度的延伸，同时将第13条不属于受案范围的事项由4项增加到9项。这种从个案裁判中进行总结，并最终上升为具有普遍约束力的司法解释，就是法院在个案中解释功能的展现。法院在行政诉讼个案中对法律的解释是法律解释的常态，具有广阔的空间，并且是第一位的法律解释。〔24〕叶必丰：《法院在行政诉讼个案中对法律的解释——以行政诉讼的受案范围为视角》，载《华东政法学院学报》2007年第2期。新司法解释虽然新增罗列了5种排除情形，但就本课题分析中所涉案例里出现的，如事故责任认定行为（交通事故责任认定、火灾事故责任认定等）、投诉举报行为、行政证明行为（死亡证明、出生证明等）、学籍学位管理行为等却并未罗列。如前所述，这些争议事项在最高人民法院公布的公报案例、指导案例以及《人民司法·案例》中均有刊载。因此，对于涉及这些争议事项的审查，以及超越这些争议事项的新类型的事项审查，应当改变固有思维，重视案例研究与指导，积极正确发挥人民法院在个案中的解释功能。同时，应当明确，对于最高人民法院发布的指导性案例，下级人民法院必须参照执行。如果相同类型的案件出现与发布的案例相反的裁判，应当通过审判监督程序予以纠正。

（六）强化法院审判职能，维护中立裁判

消除地方对司法的干扰，在行政诉讼中尤为重要。审理行政诉讼案件是否考虑行政区划情况，各个国家的情形不同。西方国家更多强调法官独立，而不是法院设置。但考虑我国行政权与司法权的关系，行政诉讼异地管辖是排除地方干扰的重要制度安排，新行政诉讼法和《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》已有规定，各地法院纷纷推进行政案件集中管辖改革，实践中效果很好。贵州全省基层法院的行政诉讼案件已经实现异地管辖，总体效果也很好，只是需要进一步总结经验，拓展工作思路，解决集中管辖法院的行政审判人员配置等问题。目前，各地交通条件大为改善，大数据等信息技术发展迅速，可以探索将中院一审的行政诉讼案件，统一集中到几个中心城市法院异地立案审理，并进一步总结经验，推动设置跨行政区域的专门审理行政案件的行政法院，确保行政诉讼不受地方机关干扰。在现行法院结构与制度中，面对量大面广的诉讼案件，需要重新设置四级法院的职能定位，改变四级法院审理模式高度同质化的现状，避免同一纠纷在各级法院不同的诉讼环节反复进行事实认定和法律适用审查。总体的功能定位应当是：一审法院重在化解矛盾、定纷止争；二审法院重在辩法析理、两审终审；再审法院重在审查监督、有错必纠；最高人民法院重在统一裁判标准，保证法律正确实施，梳理和维护司法权威，明确一、二审、再审的审理重点和裁判标准。建立一审、二审和再审阶梯收费制度和申请再审案件律师强制代理制度，避免有限审判力量的无效耗费。

（七）做好司法宣传推介，彰显裁判效果

完善的立法、公正的司法离不开法治的宣传与动员，做好司法宣传和推介工作也是推进社会主义法治文化建设的需要。一方面引导公民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法；另一方面强化行政机关依法行政意识和理念，自觉接受司法全面监督。一是利用行政审判“白皮书”开展司法宣传推介。行政审判“白皮书”在司法审判的基础上，分析和总结行政诉讼案件发展态势与审判质效，尤其是行政机关败诉情况与成因分析，以及依法行政的司法建议等调研成果，对于行政机关改变法治理念、提升法治水平、重视和加强依法行政具有极大的促进作用。同时，行政审判白皮书的发布也有益于人民群众了解和掌握司法态势，树立司法信心，增强司法信任。应当做好行政审判白皮书的调研、制作、宣传和推荐工作，力求建立司法与行政、司法与人民群众之间的良性互动。二是利用案件审理以及典型案例发布做好法制宣传。鉴于诉求的多样化、新颖化，我们在做好案件审查、立案与审理工作的同时，还应当依托案件的审查、审理工作做好法制宣传，争取在立案、审理、宣判等过程中针对不同的诉求、不同类型的案件以及涉及面广或社会高度关注的典型案件，切实做好答疑解惑、明法释理、以案释法工作。就公众关注度高、社会影响面广、与百姓生活息息相关、具有普法教育意义的典型案件，形成常态化发布机制。三是利用新媒体开展司法宣传推介。可以利用视频、图文、微博、微信、网络、电视等时尚、互动、便捷的形式搭建司法公开传播和民意沟通新平台，对法律法规进行全面介绍，对群众常见法律问题进行解读，对社会热点法律问题进行剖析，有效回应群众期待。

（八）适应变化趋势，提升司法能力

行政诉讼案件类型复杂，涉及管理领域多，行政法律关系庞杂，对行政法官找法、用法、释法的能力要求高。针对行政诉讼案多人少的突出问题，要加强行政诉讼队伍建设。应结合省以下人财物集中管理、法官员额制改革，科学配置行政诉讼人员比例，特别要招录高素质人才充实助理和书记员队伍。现有的法律框架下，虽然在送达等环节可以运用信息化手段节省一定时间和精力，但并不能改变诉讼的基本程序和模式，阅卷、质证、庭审、报告及文书写作等并不能被其他手段替代。所以，案件数量大幅增加，提高辅助人员与法官的比例成为必然，否则办案质量和效率无法保证，这是一个客观规律。司法能力的提升需要久久为功。现阶段，要招录优秀的人才充实审判队伍，通过网络授课、研讨、集中培训等多种方式，加强职业法官业务学习培训，提升能力素质，提高执业水平。同时，要加快建立科学的司法辅助人员职务序列和待遇机制，促进整个法院队伍适度稳定。

行政诉讼受案范围的扩大与法律规范的抽象性、不全面性，对于法院而言，既是挑战，更是机遇。人民法院应当采取主动接纳、理性审判、总结固化、创新突破的司法态度，真正担当起“保障私权、监督公权”的应有职能，让人民群众在每一件行政案件裁判中感受到公平正义。