◎李 飞

农村能否获得高质量的公共服务，将决定着我国新农村发展进程的顺利与否。但是城乡二元体制下的城乡间基本公共服务的差距越来越大，农村公共服务供给呈现出低水平状态运行，使得农村社会和经济发展都陷入了严重的困境。如何有效解决农村公共服务的供给问题，实现城乡公共服务水平供给的均等化，这是事关我国农村社会建设的重要议题。本文通过对当前农村公共服务供给机制的“碎片化”表现进行了具体的分析，并进一步提出相应的对策，试图构建出一套整体性的农村公共服务供给机制，以解决我国农村公共服务供给不足的困境。

一、农村公共服务供给机制的“碎片化”表现

公共服务供给机制包括供给主体、供给政策、供给方式和供给效果四个部分，从而构成一套完整的供给机制。但是农村公共服务的供给以行政部门为主，不同的部门之间由于职能不同，更多地从各自的职责出发，制定供给政策和提供公共服务内容，最终导致了公共服务呈现出“碎片化”状况。

（一）农村公共服务供给主体缺乏合作

农村公共服务范围比较广泛，包括义务教育、社会治安、文化、卫生等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，以及环境综合整治和社区服务等方面的内容。农业、教育、财政、文化、交通、国土、环保等多个政府职能部门根据自己的职责提供相应的公共服务，这就导致了各供给主体间严重缺乏合作，协调难度大。一方面，部门间纵向协调存在着层级间的沟通障碍。农村的公共服务直接面向基层，需要有针对性地提供具体的公共服务，但是多层级沟通障碍无法有效地解决这一难题。例如“农林水事务”专项公共服务中，中央一级有9个主管部门，到省级政府后就分解到20个主管部门；同时再经过省级以下政府的层层审批，这种“碎片化”进一步被放大。［1］另一方面，部门间横向协调不足。“上面千根线，下面一根针”，这是对农村基层政府的真实写照，农村基础政府往往要应对众多的职能部门。其中，农村的文化服务往往会有五六个上级主管部门，这些部门往往会出现的多头管理的问题，使得农村文化公共服务出现无所适从的局面。［2］

（二）农村公共服务供给政策不成体系

多元主体供给下的公共服务政出多门且沟通不足，直接后果就是政策分散在各部门间，并且呈现出孤立的状态，“政策孤岛”现象十分严重。农村居民目前所能享受到的各项公共服务都是由这些条块分割的政策提供，并且职能部门间的沟通不足进一步加剧了政策执行过程中的分割状态。这些零散、分割的政策交织，严重影响到了公共服务的整体效益，自然无法有效地提供完备的公共服务。特别是在现代信息技术不断嵌入到政府治理过程中，政府以数字化为媒介向农村集体提供各项政策，但是各职能政府倾向于独立建设，又不能相互联通，进一步加剧了农村公共服务供给政策间的“碎片化”。

（三）农村公共服务供给内容无法有效匹配

抑于县级及以下基层政府自身能力的不足，加之资金筹措的困难，农村间的公共服务供给内容极度匮乏并且不断加剧，这就导致农村公共服务的供给与需求的不匹配。首先表现为公共服务的“供非所需”。例如，由于受到基层政府的行政性控制，农村基层组织不得不接受上级安排“政治任务”，需要围绕上级的安排而开展规定的活动，而并非从自己的需求出发提供相应的服务。［3］另一方面是“避重就轻”。正如上述所述，农村公共服务的供给常常面临着不足的困境。农村社会中村委会与农村组织等基础组织往往会绕开一些周期长、消耗资金量大、见效慢的服务项目，选择一些时间短、资金少、立竿见影的服务项目。但是这类项目往往不能进行制度固化，很容易因为资金、人为的原因半途而废。

（四）农村公共服务供给方式效果有效

农村公共服务供给方式以前是通过收取农业税费来解决，但是随着2001年农业税费取消后，“项目制”逐渐成为了农村公共服务供给方式的主要形式。从“项目制”的供给方式来看，有自上而下和自下而上的两种方式，带有较强的相机抉择性，并不能完整地覆盖到农村整体的公共服务。纵向维度上，县乡政府由于财政收入的制约，以及上级政府考核的压力，自上而下地将“项目分包”给单个的村集体，这就会使得公共服务无法精准瞄准到亟需的对象，更愿意把有限的资金投入到容易快速出政绩的地区。［4］而且这种“项目制”供给方式并不具备可持续性，很容易面临服务供给中断或终止的状况。从横向维度来看，项目的确定和供给由分散的职能部门完成，这就必然会导致各村庄利用各种正式制度和非正式制度向上级争取项目，“会哭的孩子有奶喝”便是其真实写照，通过非正式的方式来获取本村集体所需的项目支持，但是这种自下而上的项目申请过程很容易导致“重复立项”，急需项目支持的农村反而得不到有效解决。

二、农村公共服务供给机制的整体性重构

针对农村公共服务供给机制的“碎片化”现状，我们需要有针对性地从供给主体、供给政策、供给方式和供给内容四个方面入手，对公共服务的供给机制进行整体性重构，才能获得更佳的农村公共服务供给效果。

（一）健全部门间协同管理机制以增强合作

整体性治理理论强调以需求为导向的治理理念，摒弃“对上负责”的行政理念，重点在于推动农村公共服务供给部门间的协同管理机制。因此，首先进一步推进大部制改革，对职能类似的部门，特别是对涉及农业较多的部门可以进行重组，推动“大农业部”改革的逐渐完善，减少部门过多而引起的沟通困难；其次，构建部门间的对话和协商机制，通过对农村公共服务的供给问题进行探讨，共同提出相应的解决路径，从而形成整体性的解决思路，进一步增加部门间沟通的广度和深度；最后，通过规范各职能部门间的供给行为，减少他们自利性的动机，从而保证农村公共服务供给过程中公共精神的实现。

（二）整合供给政策确保农村公共服务政策的系统性

整合供给政策需要中央政府加强宏观政策上全局性的顶层设计，再逐步传导到基层政府，直至县乡级政府。供给政策的顶层设计主旨在于打破城乡二元结构，规范各职能部门的职责范围，发挥多元主体的主观能动性，形成一套系统化的公共服务政策的配套体系，实现顶层设计和配套政策的完整性，并以“承若要约”形式确定和实施，从而确保农村公共服务政策的系统性。只有设计出系统的供给政策，才能保证农村居民享受公共服务的基本权利，这是重构供给服务机制的基本保障。

（三）完善供给内容发挥农村公共服务的匹配性和整体性

完善农村公共服务的供给内容，其根本在于以需定供，建立农村公共服务供需的精准对接机制。首先，无论是中央政府还是地方政府，都应该拓宽农村基层公共服务需求的制度化表达渠道，并以公共服务需求作为衡量农村公共服务供给的基准，再辅以自上而下的供给渠道来匹配供需之间的差距；［5］其次，对农村公共服务的供给范围和数量应有一个准确、及时的调查、评估及反馈，精准化地瞄准农村公共服务，从而能够实现公共服务的供需匹配和对接；最后，将农村基本公共服务需求的满足程度和满意度等指标纳入政府考核体系之中，避免公共服务的供给只重数量不重质量而流于形式，通过对政府的考核确定供需的匹配性和整体性，确保理想和现实供给状态下的服务一致。

（四）提升供给方式确保农村公共服务效用最大化

整合供给方式的主要着手点在于农村公共服务项目的整合，由于当前“项目制”的供给方式无法完全覆盖到农村，我们需要从以下几个方面入手：第一，建立整体性的公共财政投入机制，并加大政府层面的“财政转移支付”力度，同时鼓励民间资本进入到农村公共服务供给体系中，从而弥补基层政府的供给能力不足；第二，在每个公共服务的项目里面，协调所涉及到的基本要素，包括资金、土地、信息等方面，确保其构成一个有机整体，能够发挥效用的最大化；第三，维护农村公共服务供给流程的规范性，避免供给环节寻租的可能性，同时还要根据具体的供给情况保证公共服务的弹性，及时调整实际情况中出现的偏差，因地制宜地提供农村公共服务。

三、结束语

农村公共服务供给是制约农村经济和社会发展的重要因素。我们只有从农村公共服务供给机制改革入手，进一步促进供给主体间的合作，整合供给政策确保政策的系统化，匹配公共服务的供需，提升公共服务的供给方式，最终实现农村公共服务供给机制的整体性态势，确保公共服务的有效配置，才能真正实现我国的新农村建设。