【摘 要】 本文分析了我国城乡居民基本养老保险制度在实施过程中存在的问题及原因：相关法律制度不完善、居民缴费力度不足、养老保险待遇水平存在差异、养老保险基金管理不科学等问题。在此基础上提出了几点思考：增强城乡居民养老保险法律制度的供给；建立缴费激励补贴机制，提高居民缴费力度；提高统筹层次，完善养老基金中央调剂制度；完善基金管理机制，提升保值增值效能。

【关键词】 新时代；新目标；新要求；城乡居民养老保险制度

1978年以来，我国高度重视经济发展，始终坚决贯彻以经济建设为中心的发展思想，人民实现了从站起来到富起来。十九大的顺利召开标志着中国发展进入新时代，指出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国现在的发展理念中突出了以满足人民的美好生活需要为中心。我国城乡居民养老保险制度应该顺应和体现新时代对其提出的新要求、新目标、新任务。城乡居民养老保险制度，必须以人民的需要为出发点，彻底解决居民对未来养老的后顾之忧和努力提高他们老年后的生活质量。

2014年我国决定建立全国统一的城乡居民养老保险制度，从建立以来，它就发挥了重要作用。这一制度在城乡居民之间得到广泛推广，受到他们的拥护，使其成为我国社会保障体系中不可或缺的一部分。从目前来看，虽然我国城乡居民养老保险制度已经取得了前所未有的成就和发展，但这一制度在具体实施过程中仍然面临着一些急需解决的问题，这不仅难以实现新时代对其提出的新要求、新任务，而且与发达国家完善的养老保险制度还有很大的差距。为了能够确保制度的平稳、健康的发展，必须以符合人民的需要和新时代的要求为出发点。

一、新时代对城乡居民养老保险制度提出挑战

中国发展进入新的时代，不仅对其提出了新的思想、新的目标、新的要求，更提出了新的挑战。城乡居民养老保险事业的发展事关我国民生大计，新时代对其提出了一些挑战，如人口老龄化快速行进、电子政府建设进程缓慢、区域发展不平衡等。

1、人口老龄化快速行进

人口老龄化是世界上许多国家目前甚至未来几十年都要面临的一个严重问题，尤其在发达国家更为严重。不得不承认，随着经济发展、社会进步，人口老龄化是必然出现的现象。然而，人口老龄化的出现和快速行进，对我国的养老保险制度以及养老模式提出了更高要求和挑战。据有关部门统计，在2015年我国老年人口数量就已经达到2.22亿，老龄化水平达到16.15%。人口学家预计，60岁及以上人口数量，2020年可能将达到2.48亿，2025年将达到3亿，2035年将达到4亿人。[1]根据相关数据，人口学家预测：从2010年到2040年，这三十年将是我国人口老龄化发展速度最快的时期，预计到2040年之后，老龄化进程进入相对稳定期，我国可能成为世界上的老龄化大国。

新时代，人口老龄化的速度比以往任何时候更快，老年人口抚养比也在不断上升，养老金收支严重不均衡，例如黑龙江省和广东省的养老金抚养比就存在很大的差距，前者为1.3∶1而后者为9∶1，这对政治、经济、社会、医疗以及养老等都产生了巨大影响。近年来，国家为解决人口老龄化的问题出台了一系列重大政策和决策，如二孩政策、延长退休年龄、完善医疗保险制度和养老保险制度等。在养老保险制度方面，国家做了很多努力：一是推广以缴费型为主的养老保险制度，建立与健全政府、企业和个人的责任分担机制，明确各主体应承担的责任；二是在账户方面实行“统筹账户+个人账户”的模式，完善统账结合制度，能够最大程度的确保养老保险制度的互助共济功能的实现；三是建立基本养老保险制度的战略储备金并努力扩大它的规模，以便能够弥补养老保险基金的不足、基金投资亏损等问题。

2、电子政府建设进程缓慢

随着科技的突飞猛进和人民生活水平的提高，使电脑、智能手机等上网工具在民间得到普及。人口的流动、信息化的发展使公众对政府有了越来越高的要求，而且他们对电子政府的建设有了越来越高的呼声。电子政府是指政府利用先进的信息和通信技术，为企业、社会团体、非政府组织、公民个人以及政府自身及时公开信息和提供网上办公、网上咨询、网上办理等服务，目的是为了建立一个不受时间、空间、部门以及人员等限制的全天候的自动化政府服务体。[2]

由于人口流动加剧，中央和地方政府应加快社保平台信息化建设，便于参保人随时随地了解相关信息、查询个人信息、网上缴费等。随着经济和科技的发展，越来越多的农民进城务工，由于从事工作的灵活性、不稳定性和短期性，造成他们不能参加职工养老保险。这迫使他们只能回到户籍所在地，参加城乡居民养老保险。为了能够及时缴费并减少额外开支，他们迫切希望政府能够开通网上缴费渠道，可以随时随地缴费。到目前为止，社保平台信息化建设仍在试点阶段，很多地区还未开始，我国距离实现全国统一的社保平台信息化还有很长的路要走

3、区域发展不平衡

从改革开放到现在，短短40年里，我国的经济、科技、文化、军事、医疗卫生等领域都发生了翻天覆地的变化，在经济上的变化更加突出，即已经成为世界第二大经济体，在国际上也有了更大的话语权。由于历史和现实的原因，使地区之间以及城乡之间发展不平衡的现象依然存在，而且这种发展不平衡不充分的现象还在加剧。在城乡之间，农村的经济落后于城市，造成居民之间的收入也有很大的差距。东西部地区，经济、文化、医疗卫生、养老等方面都有很大的差距。

区域发展不平衡，是现阶段我国现实国情，并且在短期内都难以消除。目前来看，这种不平衡不充分的发展是阻碍我国建立全国统一的养老保险制度的主要原因。2014年中央政府把農村居民养老保险与城镇居民养老保险这两种制度进行合并，但城乡之间居民收入和居民生活等存在差异，居民参加养老保险的意愿和选择的缴费档次也不同，农村地区普遍低于城市地区。地区之间虽说可以推行中央制定的统一的养老保险制度，但不同地区对其有着不同的需求，从而只能在基本养老保险制度全国统一的基础上，允许地方根据当地实际情况建立特色性的补充养老保险制度。缩小区域之间的差距，实现全方位的均衡发展，是我国建立一元化的基本养老保险制度的前提。

二、城乡居民养老保险制度实施中存在的问题及其原因分析

进入新时代，各界人士也积极面对新时代对其提出的挑战，努力健全和完善养老保险制度，但在这一制度实施中仍存在一些问题没有得到有效解决，如相关法律制度不完善、居民缴费力度不足、养老保险待遇水平存在差异、养老保险基金管理不科学等。

1、相关法律制度不完善

现阶段，我国关于城乡居民养老保险制度的法律法规不健全，不健全的法律体系使得城乡居民养老保险制度的实施缺少一定的依据和运行存在困难。《中华人民共和国社会保险法》中关于新型农村养老保制度和城镇居民养老保险制度的明文规定太少并过于简单，对基金的凑集、管理、发放等方面都没有涉及，并且在二者合并以后也未对其重新修订。到目前为止，我国还没有一部专门针对城乡居民养老保险制度的法律法规，只有一些中央和地方的政策规定。从实施情况来看，这些规定只是停留在政府政策层面，还没有完全达到法律法规的约束高度，缺乏必要的法律依据和保证。由于缺乏相关的法律制度，使得城乡居民养老保险在基金筹集、养老金发放、基金管理和投资运营等方面存在很多问题。

2、居民缴费力度不足

目前，中央政府把缴费标准设定为100元/人年、200元/人年……1000元/人年、1500元/人年、2000元/人年等12个档次，并允许地方政府根据当地经济发展和居民收入等情况可以自行划定最低缴费档次和在此基础上增设缴费档次。在制度实施的过程中，很多参保人可能会选择“两低”搭配——最低缴费档次和最低缴费年限，甚至有一部分居民直接选择不参加，其主要原因有以下几点：

（1）政策宣传不到位。城乡居民养老保险是一项惠民政策，是政府给予广大居民的福利，但是由于宣传不到位、错误解读政策等原因使得部分居民对养老保险制度不太了解，造成许多居民选择最低缴费档次和最低缴费年限或者直接不参加。

（2）资金困难。该制度的实施对象是一些职业农民和自谋职业的城乡居民，他们收入不稳定，而且收入相对较低。受经济收入的影响，一些愿意参加养老保险的居民可能会选择较低的缴费档次，还有少部分甚至直接放弃参保。

（3）认识不够。很多居民尤其是农村居民文化程度低，对该制度认识不到位。同时，一些居民目光短浅，只注重眼前利益，尤其是中青年对这种长期缴费型的养老保险缺乏足够的认识，他们认为现在谈养老为时过早，这种现象和心理对居民参保意愿和档次的选择都有很大的影响。

3、养老保险待遇水平存在差异

城乡居民养老保险养老金待遇有两部分组成：一部分是基础养老金，另一部分是个人账户养老金。基础养老金是中央政府根据我国的发展情况规定的，并根据经济社会的发展、物价的上涨以及居民的生活需求等情况，及时对其做出科学、合理地调整。同时，允许地方各级政府在中央规定的全国基础养老金的基础上根据当地经济发展状况适当提高基础养老金标准。个人账户的资金一般来说由三部分组成，即个人缴费、政府补贴以及利息，缴费期间个人账户积累额平均分139个月发放。从2018年1月1日起，我国实施的基础养老金最低标准是88元，与之前相比上浮了25.7%。因各地发展水平不同，造成各地之间的基础养老金也存在差异，如上海市是930元、青海省是140元，对于这种现象郑秉文教授指出：“不同地区的基础养老金差距在日益增大，这种差距在经济发达地区与欠发达地区之间更加明显”；[3]在个人账户方面，各地政府规定的最低缴费标准和缴费档次也不同，如上海的最低缴费标准为500元、南京为1000元等，但经济欠发达地区的最低缴费标准仍为100元。由于居民收入存在差异，造成参保人在缴费时选择的档次不同，所以个人账户基金的积累也不同。地区之间的养老金在基础养老金和个人账户养老金方面都有不同程度的差距，最终导致各地参保人领取的养老金存在差异，造成这种现象的主要原因是区域发展不平衡，经济发达地区无论是基础养老金还是个人账户储蓄都高于经济欠发达地区。

4、养老保险基金管理不科学

目前来看，我国城乡居民养老保险基金统筹层次普遍较低，一般为县市级统筹管理，还未实现全国统筹。首先，城乡居民养老基金的凑集、发放和管理等方面都呈现碎片化现象，基金规模比较小，难以进行多样化的投资，仍采用传统的投资和管理方式，把基金存入银行或购买国债，而不是对其进行投资，这种投资运营方式使得基金增值较差。然后，由于在专业管理人才、信息收集、投资能力等方面没有统一的管理，导致基金的管理不科学，限制其实现保值增值。最后，社会监督力度不够，无法实现对基金的有效监管，可能出现挪用、贪污浪费、冒领、参保人去世后家人继续领等违纪违法行为。

三、完善我国城乡居民养老保险制度的对策思考

党的十九大宣告了新时代我国发展的新征程、新目标和新方向，城乡居民养老保险制度的发展作为民生建设方面的一个重要事项，顺应新时代的发展要求，也开始走向完善、成熟。针对这一制度在实施的过程中出现的问题和问题出现的原因，借鉴国外发达国家的相关经验，结合我国基本国情，对其提出了几点建议、思考。

1、增强城乡居民养老保险法律制度的供给

城乡居民养老保险制度要想覆盖全体城乡居民和得到有效的实施，必须增强相关法律法规的供给，用完善的法律法规来规范它，以保证其在实施过程中的公平性、有效性、互济性，在公平与效率、权利与义务相结合的原则下促进我国城乡居民基本养老保险制度的有效实施。与国外发达国家相比较，我国社会保险起步较晚，在2011年才有了相关法律规定，即《中华人民共和国社会保险法》。

目前，我国还没有一部专门针对城乡居民群体的社会保险法律法規，在该制度实施过程中唯一可依据的是《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和各级地方政府的相关规定。所以，为了保证制度的有效实施，应在国外成功经验、我国基本国情以及制度发展客观规律的基础上，有关部门必须尽快出台相关法律法规，如《城乡居民养老保险法》，明确各地缴费标准和档次、养老保险的参保范围、异地缴费和领取养老金的方式、各主体之间权利和义务等。同时，对养老保险基金的管理、投资运营做出明确的规定，使其能够真正实现保值增值

2、建立缴费激励补贴机制，提高居民缴费力度

各级人民政府都应该重视城乡居民养老保险制度的宣传工作并把其参保率纳入工作人员年度考核指标体系中去，全面、准确地解读和宣传这一制度，用通俗易懂、简洁的语言和居民乐于接受、便于接触的方式进行宣传，如借助社区宣传栏、电视、广播、网络等工具进行宣传，使城乡居民能够充分了解这一政策和真真切切认识到它给自己带来的好处，这对增强居民缴费意愿有重要作用。同时，还应建立缴费激励补贴机制，根据当地经济发展水平、政府财政实力以及个人缴费档次等情况，科学、合理设定每一个缴费档次和缴费超过15年的政府缴费补贴标准，激励城乡居民选择高档次标准缴费和长期缴费。政府应建立“多缴多得，长缴多得”的机制，形成有效的激励补贴机制。

目前，我国城乡居民养老保险基金筹集的模式是“个人缴费+集体补助+政府补贴”，这种基金筹集模式为其提供了稳定的资金来源。同时在养老保险基金筹集的过程中还应该创新筹集渠道，建立多层次、多元化的稳定养老金筹资渠道。首先，政府应加大财政补贴，尤其是中西部地区；其次，政府应采取有效措施，鼓励个人、企业、社会组织等对养老保险基金的捐助，政府可以对基金有贡献的个人或企业提供税收优惠政策；最后，为贯彻党的十九大精神和让居民共享发展的成果，国务院决定把企业国有股权的百分之十转移到社会保险基金，以加强社会保障体系建设。

3、提高统筹层次，完善养老基金中央调剂制度

现阶段，我国很多地区的城乡居民养老保险仍为县市级统筹，很少有地区能够实现省级统筹，距离全国统筹还有较长的路要走。由于我国区域发展不平衡，各地区养老保险基金的筹集金额也有明显的差异，为了使城乡居民养老保险制度体现“公平、正义、共享”的基本价值理念，必须对其实施全国统筹。

在实现这一制度全国统筹的过程中，还需要完善养老基金中央调剂制度。中央每年收取一定比例的统筹调剂金，弥补某些省份养老金空缺，以减轻其财政负担和确保养老金按时足额发放。该制度可缩小地区之间由于发展不平衡造成的基础养老金差距，东部养老金盈余弥补西部空缺，中央养老资源向贫困省市倾斜。提高统筹层次，完善养老基金中央调剂制度，既能实现新时代对城乡居民养老保险制度提出的新要求，也能推进该制度的健康、稳定以及可持续发展。

4、完善基金管理机制，提升保值增值效能

随着物价的持续上涨和货币的贬值，基金能否实现保值增值已成为制约养老保险制度可持续发展的主要因素。所以，必须完善基金管理机制和使其实现专业化管理，同时拓宽基金投资运营渠道来增加收益。在规范基金管理时，可以从以下三个方面着手：一是打破制度不统一的现象，提高统筹层次；二是政府应尽快出台一部专门针对养老保险基金管理方面的法律法规，严格约束政府行为，严惩挪用、滥用养老基金的行为；三是“阳光是最好的防腐剂”，公开养老保险基金运营管理的信息，促使政府在阳光下行政。

目前，城乡居民养老保險基金在投资运营方面主要是购买高利率的国债，虽然这种投资方法风险小，但是收益也小。通过这种方法带来的收益，很难抵消通货膨胀所造成的货币贬值。因此，必须创新投资方法、拓宽投资渠道和扩大投资规模，来实现基金的保值增值。例如，可以寻求专业基金投资机构进行投资管理，因为它有成熟与完善的投资运营方案，在市场经济环境下，能够选择最佳的投资方案，降低投资风险，实现基金收益。

【参考文献】

[1] 2017-2022年中国人口老龄化市场研究及发展趋势研究报告[M].智研咨询集团，2017.

[2] 黎明.公共管理学[M].北京：高等教育出版社，2014.

[3] 刘冰.城乡居民养老保险基金管理“疲软” 态势的原因与破解路径[J].现代经济探讨，2017.

【作者简介】

李明各（1993-）男，山东菏泽人，硕士研究生，社会保障方向.