王汪诚 冯雪 宋汝苗 张本效

[摘 要] 社区业主委员会是一种新兴的群众自治性组织，并在近些年的社区自治中发挥了积极作用，其兴起影响和重构了基层社会的政治生态和治理结构。我国业委会存在诸多问题，并未成为基层社区治理结构中最具决定性的力量。文章从社区业委会的发展困境出发，调查杭州市临安区若干个社区，探求基层社区治理结构的最佳运行机制，以期提升社区治理水平。

[关键词] 业委会；自治组织；社区治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.095

1 引 言

业主委员会是由业主代表组成的非政府组织，监督物业管理公司的工作，体现了对社会各方的意愿和要求并维护业主权益，其出现的主要背景是改革开放社会转型引发的城市住宅体制革新。

作为一个协助社区治理的新型维权组织的业主委员会，为社区业主提供了一个协调纠纷、解决问题的有效途径。我国的业委会发展时间较短，随着住房市场变革的进行，管理活动越来越繁杂，在社会和经济的快速发展中，单一的社区治理主体难以满足居民的利益需求，本应发挥作用的业主委员会的发展还不能同步跟进日趋加快的城镇化进程，内部局限与外部制约在很大程度上束缚了业主委员会的进一步发展，在实践中产生了各种各样的问题：业委会功能性质与法律地位不够明确、运作程序亟待规范、业主参与水平不高、与基层政府组织及物业公司等管理组织的权责关系不明确等，不仅严重影响到业委会的职能施展，也妨碍了我国城市社区建设和治理的发展。

健康发展的社区业委会，可以优化个人与社会、国家的关系，促进社会民主化。思考并探索社区自治供给侧存在的问题及其根本性原因，研究分析并寻找改善现状的对策，提高业主委员会的运作效率，完善并促进社区治理的“三驾马车”的协调，已然成为城市管理者和城市社区治理主体组织者的必做功课，其有利于构建以人为本的和谐社会。

2 文献回顾及评论

2.1 国外研究现状

国人理解的“业主委员会”与国外相关的社区治理观念差异较大。建设一个真正的居民自治组织是国外业主委员会的基本目标。[1]依托不同的住宅类型，业主委员会也形成了符合各自所在社区特性的组织系统。在国外研究中，业主组织一般可以被囊括在业主共益组织（Common Interest Developments）或居民社区协会（Residential Community Associations）的概念里，居民社区协会可以被分为三类：公寓式协会（Condominium Associations）、业主合作协会（Cooperative Associations）、业主协会（Homeowner Associations）。[2]整个社区管理和服务的主体类似于公司，美国公寓委员会类似于董事会，掌管社区生存及发展的权力，而具体执行机构为外包的物业服务企业，即公司的“CEO”。目前，美国和加拿大等国家的业主自治原则对西方具有较大的影响。

2.2 国内研究现状

一直以来，城市社区业委会的发展困境引发了党和国家政府、学界的众多专家学者的思索和探讨。

1991年在深圳正式成立了中国第一个业委会。之后，业委会这一模式得到了业主和政府有关部门的广泛认可，在全国推行，并出台了一系列法律肯定了业委会的法律地位、保障了物业管理活动的规范化运行。

不少专家学者着眼于业委会的自身发展，尝试提出相应的对策。深圳大学教授徐道稳从宏观层面分析了业委会的产生和发展对社区治理理念、对政府角色定位和折射国家社会发展的影响，指出以行政权力下沉为方向的社区管理改革已经走到尽头，业主委员会可以作为下一步社区管理创新的切入口。[3]景德镇陶瓷学院副教授陈相明指出，业委会是广大业主实现自律自治的前提和关键，但由于我国业委会发展较晚，立法不完善，至今还存在着许多缺憾。[4]福建江夏学院副教授陈茂金提出，借鉴民主政治选举的形式进行业委会委员的选举，业委会议事采用少数服从多数原则和回避制度，加强对业委会的监督，业委会工作人员进行职业管理等完善业主委员会运行制度。[5]

显然，对治理中业主角度和“三驾马车”权责关系上进行探究的相对不多，业主与社区治理体系之间没有形成和谐治理关系，居民对业委会认同度低，文章的研究具有一定的必要性。以杭州市临安区为例，采用问卷、访谈的形式对若干个社区进行调查，从业主委员会及其日常运行实践出发，理顺业委会在社会治理中的权力关系，探求基层社区治理结构的最佳运行机制，改善城市社区业委会发展困境，以期改善社区治理状况。

3 现状及存在的问题

3.1 业委会和业主關系疏远

业主委员会是维护其所代表的全体社区业主权益的组织，与业主在实质上是一种“委托—代理”的紧密关系，这种机制不受法律强制力维持和保护。然而在现实社区治理实践中，业主对业委会的成立及活动冷淡、疏远，业主们自身无法达成一致意见，导致业主与业主委员会之间难以维系其基于共同利益的“委托—代理”关系，业主委员会自身定位困难，它较大减弱了以业主权益为代表的业委会的合法性和准确性，影响了社区业主委员会的地位和工作威信的树立。

近半受访居民不知晓本社区是否存在业委会，居民对其居住社区管理事务的参与水平不高，部分社区业委会与业主关系疏远，如金城华府、新民街、南岸风情等居住区。三分之一的受访居民对加入业委会的意愿不强烈，参与社区治理意识淡薄，业委会和业主的关系冷淡、疏远。业委会管理不善的小区数量较多，涵盖各类高档和非高档住宅区，如锦南新村、吴越人家、筑境花园、东门村等。

3.2 业委会与其余治理主体间权责关系不明确

居民委员会、物业公司和业委会是社区治理的主体，被称为社区治理的“三驾马车”。社区治理实践中，三方在权责关系上经常会出现博弈的状况，角色的权力结构不合理，会影响三者关系发展。而此时业主委员会通常处于劣势，进行治理的合理性和准确性较弱，严重影响业委会的功能发挥和存在意义。

3.3 业委会内部设置和制度不成熟、不健全

调查发现，业委会没有专业的管理机构和组织协会。由于缺乏相应的指导管理和专业水平的限制，在一些需要专门性知识维护业主利益的问题上，业委会无法与物业公司进行交流。另外，尚未形成对社区业主的监督机制，类似于《自治公约》之类的规定，难以在实际工作中得到良好的执行。

3.4 较多住宅区域尚未形成业委会

杭州市临安区目前居民区中，非高档住宅区普遍缺乏业委会，部分高档住宅区也未设立业委会，三大治理主体的自治体系尚未完全形成，社区治理状况较差，居民满意度不高。大多数业主对成立业主委员会不积极，参与社区治理意识淡薄，无益于业主委员会的形成和发展。

4 原因分析

4.1 部分居民文化程度低，公共权益意识较弱

部分居民文化程度不高，其自我管理、参与公益事业和社區公共权益的意识较为薄弱。调查显示，业主的受教育水平与其是否关心社区公共事务呈显著相关性。虽然按照相关法律规定，该由业主大会决议社区物业管理相关的重大事务，但实际上，这一原则大多难以贯彻，较多业主参加公共事务决议的基本知识和积极性较缺乏，无法召开由多数业主参与的业主大会的居民小区占绝大多数。

4.2 社区未能形成利益共同体，居民归属感较弱

调查中发现，很多业主参与社区公共事务程度和积极性低，导致部分社区业主对维护公共权益的意识相对薄弱。大部分社区还没有形成居民的利益共同体，居民还没有意识到自身的权益与社区的利益密切相关，社区治理活动参与程度较低，社区缺乏将公民个体需求融入到集体需求的机制，并没有真正形成居民的归属感及认同感。

4.3 多元主体合作共治难以形成，业委会处于弱势

基层社区治理领域中，实行多方合作共治渐渐成为共识。在社区治理方面，让业主委员会、物业管理公司和准政府组织各尽其责、互相配合。然而，相对于业委会来说，有效把控社区治理资源的居委会、街道办等一线准政府组织和专业性强、具有信息垄断能力的物业管理公司等市场组织较为强势。业委会在多元主体中相对弱势，其合作共治也就无从谈起。

4.4 相关国家规定不完备，业主委员会缺乏指导

相关法律规定，“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”。但是，其条例中并没有规定地方政府相关管理部门如何监督管理业委会的工作。由于缺乏相应的指导，自身又缺乏良好的制度，导致在一些需要专业性知识才能维护社区业主利益的问题上，业委会无法与居委会和物业服务公司进行及时有效的交流与沟通。

4.5 业委会组织者素质参差不齐，管理能力欠缺

业主委员会负责监督物业公司的管理和服务，涉及物业管理、社区规划、环境卫生等相关政策法规乃至会计等专业知识的事务，需要与居委会、物业公司等各方联系沟通，管理事务纷繁复杂，对组织者的知识水平和相应管理能力的要求愈来愈高。有学者研究发现，“调查的业主委员会委员的平均年龄为60.77岁”[6]，且学历不高。业委会组织者年龄大、学历低、能力弱等问题，使得其很难知晓相应的、不断更新的政策和知识，直接造成了工作效率和完成质量低下，难以对社区公共事务的解决产生影响。

5 对策设计

5.1 业主委员会主动宣传，培养业主社区意识

在信息透明化的前提下，通过召开社区治理会议，主动宣传业委会自身作用，向社区居民普及公共权益知识，主动上门询问居民意见，拉动居民踊跃参加社区治理事务。业主委员会主动宣传，可以培育和提高业主参与社区公共事务的意识和能力，提升他们的集体荣誉感和认同感，同时也可以引导越来越多的业主参与公共事务的咨询和管理，稳步提高业主的利益共同体意识。

5.2 业委会主动出击，理顺多元主体间权利关系

业主委员会应当主动出击，召开多元治理主体会议，理顺多元主体的权利关系和各方职责。社区治理中，建立政府、市场、社会相互依存的新型公共行政体系，有秩序地依次开展工作，协调共进。在社区业委会和居委会之间，也可以通过适当交换工作人员进行交叉任职来增进相互了解。社区治理最终体现为业委会、物业管理公司、居民委员会“三驾马车”利益的动态均衡，并非某一方的绝对主导。

5.3 完善国家法制，建设完备的业委会制度

在顶层设计上，需要完善业委会相应制度。规定地方政府职能部门帮助缺乏业委会的社区建立业委会，并对其指导工作和发展的具体实践提出相应规定。此外，房地产主管部门应当帮助业委会制定自我约束、便于监督、善于沟通的工作制度，并在社区内进行公开和广泛宣传，以便其界定职责、组织合理、决策公正，便于社区居民、社区治理“三驾马车”之间的沟通畅通，代表业主做好自治工作。

5.4 吸收年轻才干人群进入社区业委会

在业委会委员中必须保持在职年轻人为主体，吸收少数退休人员参与社区治理的生态。业委会的服务对象大多是年轻人，为了更好地达到其服务对象的要求，业委会委员务必具有足够时间、奉献精神、专业知识、沟通能力等四方面的要素。由于各种方面的限制，退休人员大多是保守的，也可以让他们值班。吸收年轻才干进入业委会，建成以年轻人为主的业委会，为社区治理主体注入强劲的新鲜血液。

6 结 论

社区业委会伴随住房分配制度改革与住房商品化发展，逐步成为社区治理中“三驾马车”的主体之一，担负着重要责任。然而社区治理实践中业主委员会的发展却遇到很多问题，一直存在困境，直接反映了社会变迁过程中不同的社区治理主体之间各自利益倾向的不同以及权利关系的不对等，直接反映了业委会不成熟、不完备的发展，生动体现了居民参与社区治理意识有待提高。加强业主委员会的制度建设，培养业主参与社区治理的意识，理顺治理体系中各主体之间的关系，对社会主义现代化治理的形成有着关键的推动作用。

参考文献：

[1]夏建中.中国公民社会的先声——以业主委员会为例[J].文史哲，2003（3）：115-121.

[2]LERMAN S B，TURNER V K，BANG C.Homeowner associations as a vehicle for promoting native urban biodiversity[J].Ecology and society，2017，17（4）：45-47.

[3]徐道稳.业主委员会：社区治理的结构性要素 [J].甘肃行政学院学报，2011（6）.

[4]陈相明.论我国业主委员会制度的缺陷及其完善 [J].企业经济，2008（7）.

[5]陈茂金.论业主委员会日常运行机制的完善 [J].福建金融管理干部学院学报，2009（6）：47-51.

[6]刘伟红.社区治理——基层组织运行机制研究 [M].上海：上海大学出版社，2010：191.