李雪娇

（贵州大学公共管理学院，贵阳 550025）

一、研究背景

随着城市商品房已成为居民购房的首要选择，商品房的特点为产品市场化、居住集中、人口集中、关系复杂等，购买商品房的居民即成为“业主”，他们形成了一个新的社会阶层。人们基于对“物”享有的私有物权、关联物权和公共物权逻辑，形成了个人利益、公共利益，以及基于之间的关联性利益[1]。业主对公共物品、公共服务的要求一致，利益使他们团结起来，共同维护应有权益。原社区问题由居委会、社区工作站及相关行政部门协调处理，但小区范围内的问题越来复杂，原管理模式落后，无法解决某些问题。在协商民主理论下，公民参与到社区治理当中，能更好地实现社区自治治理，协助政府处理物业问题、小区纠纷，业主委员会就是在这种情况下诞生的。

业主委员会成立之前，原物业公司是由开发商引进，属于父子关系，物业公司为私人企业，以盈利为目，为获取更多利益，提供的服务不符合标准，损害到业主的利益，这也是业主与物业公司产生纠纷的主要原，因法律上业主没有对物业公司提起诉讼的权利，业主为维权成立了业主委员会，由业委会代表全体业主，与开发商、物业公司、相关行政部门等进行博弈。就现状而言，许多业主委员会的成立招到阻碍，在维权、治理、资金、权力等诸多方面遇到了很多困难。小区内成立业主委员会是促进社区治理的突破口。很多学者对业委会参与社区自治给予厚望，但研究也存在不足，主要为两点：一是集中关注业委会与外部的斗争型事件，缺乏业委会内部运作的视角，即较多关注业委会与物业公司和基层政府之间的维权抗争，而缺乏业委会如何进行常规性治理的经验研究；二是关于业委会维权与自治的研究在方法上存在经验研究的“盆景主义”[2]。本文以贵阳市T小区业主委员会为例，经过对该小区业主、业委会部分委员的访谈，以及对居委会上访报告进行研究，分析了业主委员会的特征，以及在社区治理中遇到的困境，并提出了相关发展建议。

二、贵阳市T小区业主委员会的现状

（一）业主委员会的作用和影响

T小区的业主委员会，是在原物业公司未按服务协议尽责任的前提下，由小区业主自发组织形成的维权组织。业委会的重要职能之一就是对外代表全体业主行使主体职能。业主委员会成立初期，业主为维护共同的利益，积极配合业委会工作，表明自己的立场，并向原物业公司施压，以改善现状。该业委会成立以来，加强了业主间的联系和业主参与的积极性。业委会的产生不同于传统组织的产生，它是基于“公共财产”为前提，是新型社区治理结构。业委会在社区自治中起着重要的作用，主要表现在以下几方面。

1．从T小区业主委员会成立过程上来看，业委会是社区治理的重要平台。第一阶段，明确提出原物业公司的不足，请求法律支援并向居委会申请写情况说明书和申请报告积极成立业委会，成功建立新的业委会。在第二阶段，积极带动居民，创建“平安小区”，推荐“两严一降”的建设，做出了更换垃圾桶、重整小区环境、安装出入防盗闸等行为，目的是为努力和小区居民共同创建一个平安和谐的小区。除为维权性活动以为，业委会组织了娱乐活动，如去旅游、烧烤等，这些都拉近了居民之间的关系，且能增加组织文化。在各种维权过程中，业主感受到组织的力量，问题逐步得到解决，业委会成为小区业主值得依赖的平台。

2．业主委员会是社区治理的重要组成部分。业主委员会委员大都为小区居民，他们大都具有公益心，对小区情况也更理解，作为当事人更希望小区和谐发展，且是由基层群众自发组织。物业公司与业主的关系是“金钱”关系，而业主委员会的出现，才最能体现居民自治的特性。政府带有强烈的政治色彩，小区所需管理事物繁多，与政府直接利益不挂钩，政府部门会采取不作为；主委员会具有非营利性的特点，具有一定的组织能力，能够与其他治理主体协商，业委会更注重居民意见和利益取向，是社区治理中处于不可缺少的组织。

（二）业主委员会治理中遇到的困境和现状

T小区业主委员会成立至今差不多有两年时间，在维权行动过程中，也遇到了一些困境，致使居民意见得不到回应，利益得不到保障。

1．管理成本不足和经济能力不足。业委会由11名成员构成，年龄在35～50岁之间，主任和副主任各1名，其余均为委员。人员组成上，以中年业主为主，女性居多，但大都没有在管理的工作经验。另外，资金不足成为了阻碍。如业主委员会缺少经费来源，在监督物业公司和协调业主关系上，需要进行上访等活动，产生开销，这些费用大都为业委会自行垫付。在没有资金的情况下，会出现工作滞后、组织陷入困境等难题。

2．业委会成立困难。业委会的组织，一般是由社区的精英人士发起。早期的困境是业委会成立困难，原物业公司为开发商引进，他们均为私人企业，在牵扯到利益问题时，形成统一战线，妨碍业主委员会的成立。T小区为成立业委会，房开商故意为难，对小区业主进行威胁，不予办理房产证，形成小区入住人口达不到建立业委会标准，不配合手续的交接，导致业主委员会成立时间延后。在业委会成立以后，任然串通一气，办理事务时直接越过业委会，自行处理。

3．业主委员会动机不纯。在T小区与原物业公司办完交接手续后，引入了新的物业公司，对小区环境加以整改和完善。在小区恢复和谐后，又出现了另一个困境，业委会与新物业之间关系复杂，部分业委会委员将其视为谋私的平台，与物业串通。如为收取小区广告费不顾业主反对强势更换安全门；与新物业公司联手收取停车费30元/月而多数业主不服，不缴纳停车费，保安即不予以抬杆等。物业公司是以盈利为目的，物业公司为获取更多收入，会选择笼络业委会，在业委会意志不坚定的情况下，加上业委会委员是没有工资的，加上业委会缺乏监督，很容易被收买，为部分人谋得个人利益。业委会整体出现了腐败气息。

4．对业主的约束能力弱。目前对于业委会的监督机制不健全，且相关法律对业委会表示认可，但并没有一定的实权，地位缺乏权威。同时，业主参与度较低，或为政治冷漠者。在T小区业主委员会成立当天，是由居委会领导陈书记的带领下进行会议投票的，该小区大多数居民表示，对业委会成员名单不了解，参与竞选的人也有限，这样的投票结果召到部分居民的质疑。在监督环节，业主能发挥的作用也很有限。

三、社区治理相关理论

第一，从管理到治理的改变：在物业主委员会成立以前，小区主要由房开商、物业公司以及政府相关部门共同管理。个体业主无法与个人企业直接对峙，权益的维护遇到困难。业主委员会的产生，形成了以公共财产为纽带的，携手业主共同治理社区事务的格局。其主要内容包括自我服务和维权活动。业委会不只是配合政府要求，还可以与政府进行博弈，维护业主的公共权益，同时对物业公司进行监督，团结社区关系。如罗西瑙在《没有政府的治理》一书中指出：“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望[3]。由此，社区关系的单向管理，变成了双向治理，是一个多中心治理结构。目前，社区组织主要包括社区组织主要包括社区党组织、居民委员会、社区工作站、业主委员会、物业服务公司等[4]。有关治理理论的应用，在社区层面上有很大的价值。业主委员会的成立使得社区事务中的许多纠纷和争议得到处理，也可以与政府进行博弈，但仍需要政府对业委会进行监督、引导，以使业主委员会更加规范。

第二，多中心治理模式：社区治理，主要是物业公司、房开商、业委会、政府部门之间的合作和博弈。所谓多中心治理，即治理的主体不止是政府，房地产开发商和物业公司代表私人企业，业主委员会是第三部门的代表。多中心治理是多元主体，按照既定的形式原则，共同处理公共事务，每一个主体都有它的作用，打破了原有的政府单一治理主体的格局。多元或者说“多中心”意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的，可以自由地追求利益并能相互调适。它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性的和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突，在这种程度上，大城市地区多个政治管辖单位可以以连续的方式运作，其互动行为的模式是一致的，并且是可预见的[5]。在多中心治理模式下，社区的治理权不在一个人手中，实现了分权，各主体间职责分明，予以社区自主治理足够的发展空间。多元主体间的相互协商使决策更加合理和具有科学性。

第三，基层协商民主：在社区治理中，协商民主对社区治理具有积极作用。社区居民积极参与到社区治理中。业委会在社区治理中，起到的是稳定人心作用，带领居民参与到权益的保障当中。政府部门起着监督和领导作用，保证业委会和业主的合法行为。在协商民主理论下，是政府、业委会和社区居民实现社区共治。业委会起着承上启下的作用，一方面配合政府，提供相关的信息资料，按照政府规定行使职责，另一方面，调动居民积极性，考察民意，统一意见。政府部门与居民直面交流互动，深入了解业主思想和了解问题，采用商讨、商量的方式收集居民的意见和建议，使居民在言论自由的前提下，能够充分了解社区情况。

四、关于加强业主委员会建设的建议

针对业委会现状和遇到的困境，为使业委会更高水平地参与到社区治理中，本文提出以下建议和对策。

第一，对于业主委员会法律地位进行规制。《物权法》草案颁布之前，第四次审议稿当中规定业主大会或者业主委员会经过区域内全体业主之中的50%表决同意之后，可享有诉讼主体的资格，指的是业主委员会以自己名义便可以提起诉讼以及仲裁。可《物权法》在2007年正式颁布时，上述的内容却全部被删除了[6]。由此可见，我国对业主委员会的认可程度只在于一般组织、公益团体、法人代表的基础上。其一，在法律上肯定业委会是合法的社区代表组织，以保证社区业主权利的正常行使。业委会和政府部门职责分明，他们之间的关系是领导而不是命令。在业委会成立之前，为充分发挥政府部门的作用，暂时为业委会代职，充当社区“领头羊”；业委会成立以后，政府部门还权于业委会，由业委会自行管理。其二，要求业委会财政公开。采取公开财政信息，使得居民知道经费使用情况和去向，不仅可以取得居民的信任，还可以形成对业委会的监督，减少腐败的产生。其三，采用激励制度。在业委会相关的法律条文中，制定业委会委员的工资制度。合理安排委员的津贴，按照该市最低津贴发放，该津贴由政府补贴，不算在小区经费之内。业委会对政府治理起辅助作用，合理利用下能减少政府的开支和精力。

第二，加强对业主委员会的培训和指导。业主委员会成员作为业主群中的精英人士，要带领做有利于社会和维权成功的行为。首先，业主大会准备期间，鼓励公益心强、有责任心、办事能力强的社区人员积极参加报名业委会人员选举，筛选合格的人员，并做好宣传。其次，加强对业委会成员的专业培训，以提高他们的管理能力。因此，要对他们的基础技能进行培训，如财务会计、法律、建筑、服务等方面的人才培训，还有沟通技能，必要时建议引入专门的秘书，协助管理，以提高社区的治理能力。

第三，利用大众媒体协助维权。在一些群体性冲突发生后，可以借助媒体力量，增加事件曝光率，引起更多的关注。大众媒体是一个提供信息的公共平台，借助它可以更好地实现“协商民主”，引起公共部门的重视，从而有助于纠纷双方更好地协商、调解。但是，大宗媒体具有时效性，不能视为业委会的主要治理工具。另外，借助媒体加强物管和业委会相关法律知识的宣传，促使广大居民正确处理纠纷事件，减少冲突。充分利用社交工具如QQ、微信等加强业主间的沟通交流，建立小区公共网站，以公布实时动态的财务收支。

第四，加强对业委会的监督。业委会、社区工作站对业委会只是进行引导和帮助，而监督行为并没有具体落实。如何有效监督业委会，保证其合法运转，可以从以下几个方面考虑。其一，建立业委会投诉部门。政府部门监督精力不足，小区居民对业委会的行为更加清楚，但是业主没有权利对委员进行处罚，由此设立专门投诉部门，对各小区小区业委会情况进行了解，并分情节严重程度进行适当的惩罚。其二，统一好监督部门内部工作，明确监督程序，职责分明。从多角度对业委会进行监督，在社区形成业主民主监督、政府主管部门依法监督、居委会现场监督、业主顾问团组专业监督、物业管理企业法律监督的完善监督体系[7]。

五、结语

综上所述，社区治理是实现基层自治制度的基础和前提，具有十分重大的发展意义。为使业委会发挥其功能，实现真正的多中心治理，需对业委会的相关制度缺陷进行完善，并且加强业委会成员的专业培训，调动居民的积极性，增强对业委会的关注，对其进行合理引导以使业主委员会凸显其作用。业主委员会是基层自治的突破口，也是公民意识维权的品平台。结合多中心治理理论，与政府部门、物业公司及房地产开发商，共同治理小区公共事务，实现统治向治理的转变。充分发挥协商民主的作用，携手居民共同治理社区问题。现有业主委员会的相关制度尚有不足之处，相信在党和国家的领导下，在社区居民的共同努力下，小区实现自主治理、和谐稳定的美好前景就在眼前。