冉红霞

（贵州大学公共管理学院，贵阳 550025）

引言

自社会主义新农村建设提出以来，随着政治经济的迅速发展，农村的公共服务需求也骤增。社会主义新农村的发展进程关系到“两个一百年”的建设，而与人民息息相关的公共服务直接影响到社会主义新农村的面貌。20世纪80年代，新公共管理理论的发展，为我国的公共服务发展提供了新的理论基础，基层治理理论和实践不断得到突破，公众参与公共服务供给的积极性逐渐上升。公共服务的供给方式如若依旧是传统式的政府单一供给模式，将不能够满足公众的多元化需求。在这种背景下，多维互动的公共服务供给模式呼之欲出。笔者凭借实际走访和案例分析的方法，通过多维互动模式的视角对农村公共服务供给过程中的主体行为进行分析，揭示出主体间在进行公共服务议价时的多维互动过程，对优化我国的农村公共服务供给模式提出有意义的建议。

一、文献综述

对农村公共服务的研究热度是居高不下，20世纪90年代中期，我国开始探索政府从其他组织或个人手里购买公共服务的路径，代表着农村公共服务供给模式的单一化向多元互动转变。孙柏瑛曾说：“公民参与是现代国家政治生活和政府公共政策过程不可或缺的部分。”[1]王彦（2017）认为，公众参与公共服务供给能够提高其精准度，公共服务的供给模式都会因不同的公共服务类型和供给过程的不同而不一样[2]。

关于公共服务供给过程中的互动研究也较多。詹国辉等（2017）学者以主体互动视野，得出通过权力互动、行动者互动、资源互动、项目制供给实现了国家与社会对农村公共服务有效性供给的助推作用[3]。赵海艳（2016）认为，单一供给机制不能满足发展的需要，提出以协同治理的模式重新构建公共服务供给机制[4]。李发戈（2015）以“民生民主双向互动模式”为例，为提高村级公共服务和社会管理水平，提倡不断拓宽民主参与渠道，保障民主参与权力[5]。

二、农村公共服务中多维互动的相关概述

（一）农村公共服务与多维互动模式的相关含义

农村公共服务是指为满足农村、农业发展或农民生产、生活共同所需而供给的公共产品和服务，具有非竞争性和非排他性。从广义看，农村公共服务兼具物质和非物质两种形态，而狭义的农村公共服务不具备物质型态，本文的农村公共服务是广义上的含义。据E．S．萨瓦斯对公共服务参与体系的生产者、供给者和消费者的划分，公共服务供给可界定为公共服务生产者与供给者向消费者生产和供给公共服务的过程[6]。汪杰贵（2012）等学者认为：“农村公共服务供给模式是在农村公共服务的生产者和供给者向消费者生产和供给农村公共服务的实践中所形成的观念体系。”[7]

在经济市场交易中，随处可见一种为某商品价格买卖者会进行“讨价还价”的行为。但是将“讨价还价”应用到政治市场，即公共行政领域将会是怎样一番景象？俗称的讨价还价在政治市场称为“议价”，蔡志明将其定义为：“即双方或者多方关于可能达成合作或一致的条件协商与谈判，或者说通过商谈方式解决利益在不同的主体间的分配与协调问题。”[8]这种议价理论与经济学或经济心理学密不可分，将“议价”应用到农村公共服务的供给过程中，能够提高村民的参与积极性，能够使公民有更多选择公共服务的机会，农村公共服务的供给质量和效率也能够得到有效的改善与提升。

（二）当前农村公共服务供给中多维互动模式的情况

从理论上看，当前关于农村公共服务供给多维互动模式研究较少。但在实际生活过程中，参与政治生活已是公众的家常便饭，当组织和个人都参与到公共服务的供给过程中，主体关系的交叉，参与行为的互动，所形成的网络关系就是多为互动的。其中，关于多维互动模式具体的运作形式，笔者分别从多维主体，互动关系和互动形式，以及在前两者基础上所形成的良好的共赢模式。

1．多维互动模式中的“多维”主体分析。随着政治民主化的发展，公众参与到公共服务中的主体呈现出多元化的现象。在农村公共服务的供给过程中，主要有政府机构、村委会、第三部门组织、承包商以及公众。其中，政府依旧占据主导地位的，村委会在农村公共服务供给过程中也会担任公共服务的供给，一般起到沟通协调作用；第三部门在农村虽不常见，但其在农村公共服务的供给过程中发展迅速，如支教团队、环保组织等；承包商或者私人参与到公共服务供给过程较为常见，这是市场参与农村公共服务供给的重大进步，能满足公众的多元化需求；公众在农村公共服务供给中是最主要的消费者，他们的需求是否得到满足直接影响到农村公共服务的供给效果、质量等。

2．多维互动模式中的“互动”状况分析。“互动”表示主体是两者或两者以上。在公共服务的供给过程中各主体的互动表现为“议价”，其中主要的互动有：政府与承包商的互动，即乡政府通过竞标或其他方式将公共服务进行外包，承包商再根据合同进行农村公共服务的生产供给；承包商与村民的互动表现为公共服务的生产与公共服务的消费过程，这个互动的过程直接决定公共服务的供给质量；还有村民与乡政府的直接互动，即通过乡政府举办的会议或活动，以及下乡考察也是互动的行为；村民与村委会之间也有互动，村委会代表村民的利益，关系到公众的利益就需要村委会去争取。上述的各种互动不是单一进行的博弈，而是各个组织或者个人参与到其中形成纵横交错的互动模式。

3．多维互动模式中的最优“模式”分析。从经济人假设出发，人都想要自己利益得到最大化，所以才会出现为了公共服务而议价的行为。但是，政府和市场的失灵，需要在农村公共服务的供给过程中实现个人或组织的利益分配达到帕累托最优的状态，才能使农村公共服务得以最有效地供给。在农村公共服务的供给过程中，乡政府的最大绩效是用最少的成本为民供给最好的公共服务；承包商的最大期望是获得更多的利益干更少的活；公民却想花最少的钱获得最好的服务。所以，各主体会为了自身的利益而跟对方进行“议价”，最终形成多维互动模式。而通过议价使各方的利益达到帕累托最优，才能实现各个主体的博弈均衡状态。

三、H乡街道公共卫生管理收费的概述

（一）H乡基本情况介绍

H乡于1992年属撤区并乡的新建乡，20世纪90年代末那时街道的卫生还是各扫门前雪，加上乡政府的管理职能不健全，基础设施建设投入不足，H乡的公共卫生管理欠缺。2007年由H乡到县城的油路全线贯通，乡镇的经济才带动起来。随着国家政策的帮扶，这几年H乡的经济迅速发展，整个乡镇的面貌堪称翻天覆地。越变越长的街道，越来越多的居民聚居街道，乡政府需要管理的事务也随之繁多。

2009年，乡政府将街道卫生事务以每月1 200元承包给个人A，每户居民每月需要交20元的卫生管理费，承包商A有一辆大卡车，能够方便街道垃圾的托运。但是由于承包商A的服务态度和责任心不够，征询民意之后，乡政府将此项公共服务外包给承包商B。但是卫生管理费由原来的20元增加到30元，很多居民对此表示不满意，在向村委和乡政府等部门反映没有给出满意答复之后，很多居民借各种理由干脆不交这30元。这个资金链一旦断掉，乡政府对街道的公共卫生管理就无法继续进行，乡政府部门召开会议，各参与主体在大会上经过议价决定，每户还是交原来的20元即可，但是随着物价的上涨，承包商也对此进行议价，原来承包金已经不能满足承包商，而这便是政府出台相关政策之时。

（二）街道卫生收费管理过程中的多维互动分析

1．街道卫生收费管理过程中的“多维”主体。H乡的政府、乡里的城管部门、村委会及村民是街道公共卫生管理过程中主要的参与主体。在进行收费价格确定之时，有的主体是直接进行价格谈判，有的主体在其中扮演者沟通互动的作用。在H乡街道公共卫生收费管理中，对收费的问题进行互动的“多维”关系主要有：一是居民与城管部门和乡政府的直接与间接互动；二是H乡的政府部门与公共卫生承包商的讨价还价；三是居民与承包商的直接互动。在价格谈判过程中，不仅仅只有这几种关系，还有其他主体的参与，但是对价格谈判起到关键作用的上述三种关系。

2．街道卫生管理收费过程中的“互动”模式。在上述案例中多维互动关系主要有：其一，有着领导与被领导关系的乡政府与城管部门，两者之间需要进行工作上的互动沟通，在乡政府的宏观指导下，主要是由H乡的城管部门负责街道的卫生管理工作，其中就包括收费管理。其二，乡镇的城管部门与居民之间的互动沟通十分频繁，比如，政府管理街道的摊位安置、收费与整洁，当然也包括卫生管理的收费。居民与城管部门的接触是直接的，有什么问题也直接与城管部门沟通，因此，在这一阶段的公共服务供给过程中互动是关键的，案例中的居民就是直接向城管部门反映卫生管理收费过高。第三种多维互动关系是H乡政府与公共卫生打扫承包商的关系，这是以合同为基础的聘用关系，双方都是依据合同条款进行工作，案例中承包商A没有履行好自身的责任，最终的结果是合同终止。当居民反映公共管理收费过高时，乡政府就试图跟承包商谈判想降低承包金，最终因承包商拒绝而失败。还有一种互动关系是承包商在进行街道清理是与居民之间的互动，承包商在履行合同期间，居民能够对其工作进行监督。但是在价格谈判上，居民与承包商之间的价格博弈是以失败而告终。

四、当前我国农村公共服务供给过程中的多维互动困境及对策

上述的案例中，H乡的公共服务供给中多元主体参与其中进行价格谈判，能够对H乡的公共服务供给起到推动作用，公共服务供给的质量得到了保障，村民参与的过程是政治生活的一部分，能够对推进农村的自治治理及理论的发展。但是透过案例看问题，其中也透露出农村公共服务供给过程中多维互动存在的问题。H乡公共服务供给过程中“多维互动”的困境及建议如下：

第一，缺乏多维互动的保障机制。这种保障既是法律上的保障也是经济基础上的支持，地方政府对农村的治理是根据地域而异，虽然在法律上有笼统地指明公众具有参政的权利，但是法律系统上还没有明确关于村民参与公共事务的法律保障。很多村民认为自己跟政府人员讨价还价是没有用的，所以他们就选择放弃这种与政府或其他组织讨价还价的权利，即使他们认为某些收费确实不合理不合法，但是没有法律保障，他们“无理据争”。要使人们群众在不合理的规定前能够“有理据争”，这个“理”就是基础。我国大部分的农村正在进行新的改造，这民与官的紧密互动过程中，总会出现一些摩擦，本来就缺乏法律意识的民众，他们无处申述。在这样的新农村建设过程中，法律法规的建立是有必要的，要保障村民能够有效参与到与自己有关的公共事务中，这样才能保障公众的权利和利益。

第二，缺乏多维互动的运行机制。从H乡的案例来看，他们对价格进行议价的过程是很混乱的，因为议价时无固定的机构，缺固定的程序，村民遇到问题只是到处反映情况。另外，政府和承包商之间的合同关系缺乏监督机制，对承包商的工作只是靠公众监督。在农村公共服务的供给过程中，对于公众切身相关的问题进行讨论的机构和程序是缺乏的，没有制度能使散乱的互动关系统一起来，就不能使多维互动的效果发挥到最好，进而供给的公共服务也不是最佳的模式。完善多维互动的运行机制是提高农村公共服务质量和效率的关键。首先，建立固定的机构或者会议制度使村民的申述能够得到反馈，要让民众有地可述、有述有应，而不是到处申诉。要使用行政手段以及有效的计划使多维互动的关系统一起来，发挥多维互动的最大力量去实现公共服务的有效供给。其次，有效的监督机制能够保障农村公共服务的有效供给，民众的监督是强大的，所以调动公民的积极性，让公民参与其中。另外，乡城管部门应该建立发挥好其监督职能，对农村街道卫生的承包商进行有效监督。使用网络的方式使人们群众之间的联系能够更加密切，也能使监督的职能得到有效实现。

第三，多维互动中的经济理性人困境。公共选择理论的视角下，政治市场中人们的行为也是“交易”行为，参与者都是经济理性人，都会为了自身利益的最大化而进行选择。同样的，在农村公共服务的供给过程中，参与者都是经济理性人，都会为了自身利益的最大化而进行博弈。在多维互动过程中，如果一方主体通过不择手段得到利益，就会打破这种多维互动的议价格局，造成农村公共服务供给的无效。

针对经济理性人的困境，在议价过程中需要制度来实现各个参与者的利益最大化。纳什均衡就是其解决之道，在议价过程中，只要每个多维互动的主体的策略是对其他主体策略的最优反应，最终就能够实现价格均衡。每个参与者都不肯为了一点不合理、不合法的要求妥协，就能够达到各个参与者的利益最大化。

结语

我国的新农村建设依旧在进行，农村的公共服务供给需要要改善的方面很多。卢梭曾说：“统治者只有把强有力转化为权利，把服从转化为以为，社会才能获得真正的稳定，政权才能长治久安。”基层政府在治理地方事务过程中，以农民的满意为基础，是服务好一方百姓的关键，构建以农民为满意的公共服务供给模式是未来政府必须要考虑的。首先，公众的参与是我国民主发展的需要，也是公共服务供给民主化的基础。其次，随着地方治理理论的发展，政府需要更变公共服务的方式，多维互动地参与公共服务既是公众的需求，也是政府执政的需要。