王 欢

（河海大学 人口研究所，江苏 南京 211100）

一、引言

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。具体到养老经济保障领域，则意味着以公平的养老保险制度平等地满足不同人群的养老需要已经成为当务之急。2015年初，国务院印发《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），简称“养老保险新政”，对机关事业单位工作人员与企业职工基本养老保险制度“并轨”，促进养老保险体系向公平发展迈出了关键一步。然而任何一项改革，从出台到实施都绝非易事，这一过程中每一环节的执行情况都会直接影响到制度的最终效果及可持续性。这决定了对于机关事业单位养老保险改革的关注，不应仅停留在政策文本，更应当关注政策的实施与落实[1]。

针对养老保险新政的研究，目前主要涉及：（1）改革价值评价，认为此次机关事业单位养老保险制度“并轨”改革有利于推动制度由“碎片化”走向“大一统”[2]，有助于养老保险公平发展[3-4]；（2）对改革效果评价，研究“并轨”前后养老金替代率变化，认为改革在一定程度上增加了不同人群养老金水平的公平性，但与此同时也增加了个体养老金待遇的不确定性[5-6]；（3）对改革配套措施的研究，包括降低缴费率、提高退休年龄、缩小城乡居民养老金水平及改革行政体制等[7-8]；（4）对职业年金制度的研究，分析了职业年金建立的难点和对策，从国外职业年金建立与发展提出对中国的启示等[9-10]。

尽管已有研究对认识本次机关事业单位养老保险改革提供了理论支持并取得了一些研究成果，但绝大多数研究仍然停留在宏观改革环境、中观政策建设上，而对微观层面政策具体落实这“最后一公里”的研究相当匮乏，鲜有基于事业单位特征及复杂性的探讨，也普遍缺少对政策与实践之间张力及困境的解释。本文拟对此展开深入研究。

二、事业单位调查现状

公立医院是公共卫生及医疗服务的供给主体，也是我国事业单位的重要组成部分[11]。2015年1月，江苏省被国务院医改领导小组正式确定为新医改以来国家层面首次以省级为单位推进公立医院改革的四个综合医改试点省份之一。为系统研究事业单位养老保险改革推进情况，课题组以公立医院为切入点，于2016年8月至2017年3月展开实地调查。考虑经济社会发展水平区域差异，基于分层抽样原则，选取江苏省S、N、X、Q四市作为一级抽样单元，结合江苏省公立医院等级分布，抽取三级医院3家、二级医院4家、一级医院5家，共计12家公立医院。通过走访样本公立医院相关人员以及江苏省各级机构编制委员会办公室、财政部门、人力资源和社会保障部门、卫生与计划生育委员会等事业单位养老保险改革相关部门，围绕公立医院工作人员、医疗卫生服务供给、养老保险参保、财政支持等情况展开调查；发放问卷636份，回收有效问卷588份，有效应答率为92.45%；同时对部分人员进行了深度访谈和小组焦点访谈。如无特殊说明，本文数据均由调查资料整理得到。具体来看，养老保险新政实施前，以公立医院为代表的事业单位具有以下突出特征：

（一）编外人员成为主力

根据调查数据，截至2015年底，12家公立医院共有14 820名工作人员。其中，编外人员占比58.60%，高出编内人员17.2个百分点，超编运行已经成为公立医院的突出特征。例如，三级医院SA中编外人员占比已经达到70%，是编内人员的2.33倍。相似的情况也出现在二级医院NB，其编内人员仅占27.96%，不足编外人员的40%（见表1）。从雇佣形式来看，调查发现编外人员主要通过签订劳动合同、劳务合同、人事代理合同以及劳务派遣合同等形式上岗，承担医疗（医生、护士、医技、药技等）、行政管理、医疗辅助（病案室、挂号收费等）以及勤杂卫生等工作。12家公立医院编外人员中，医生占比23.2%，护士占比49.6%，医技与药剂人员占比20.3%。这些编外人员普遍受过良好的高等教育，比较年轻（平均年龄39.4岁），对编制内外人员待遇平等的诉求十分迫切。

（二）编制内外人员同岗不同酬

编制内外工作人员待遇差异问题仍然突出。12家公立医院中仅有SA、NA两家三级医院实现了编制内外工作人员同岗同酬（见表1），但仍有78.2%的编外人员表示在薪酬待遇上与编内人员存在明显差距，甚至具有“随意性”。比如调查过程中发现，公立医院XB的编外人员工资仅包含基本工资和绩效工资两项，与同岗的编内人员相比缺少津贴补贴，而公立医院XC的编外人员工资则按照同岗编内人员基本工资和绩效工资之和的60%发放。由于编制内外人员待遇水平及结构差异十分显著，这使得两类人群并不具备统一的养老保险参保基础。

（三）财政对公立医院的支持不足

12家公立医院的财政补助情况可以归纳为两种类型（见表1）：一是定额补助。调查中有11家公立医院实行财政定额补助，其中补助额度最高的为一级医院QB，占医院年收入的16.67%，最低的为三级医院XA，补助额度仅为医院年收入的0.33%，财政补助水平普遍偏低且补助标准多年不变。通过对医院管理人员的访谈进一步发现，在补贴内容上，定额财政补贴标准主要通过考虑基建、设备购买、公共卫生服务等非人员经费类支出情况综合确定，并不包含医院工作人员的工资及社会保险费用，意味着公立医院需要自行承担工作人员的工资及社会保险相关费用，这增加了医院运营压力。二是按比例补助。12家公立医院中仅有一级医院QC实行按比例补贴，补贴力度为包括编内人员工资与社会保险相关费用在内的医院各项支出的70%。此外财政还按照2490元/人·月的标准补贴该医院编外人员用工成本。由于财政补贴力度较大，医院QC财务运营压力相对较小。此外，医保定额结算下财政补助的缺位也加剧了医院的运营压力。调查发现，政府为控制医药报销费用支出，为每家医院设定企业职工、城乡居民医疗报销额度的上限，超过该限度的部分由医院自行承担，医保中心不予结算，也无任何其他财政补助。比如，一级乡镇卫生院XC，市医保中心规定其每月可报销额度为:企业职工医疗保险费用15人，每人次1800元；城乡居民医疗保险费用200万；超支部分由医院自行解决。可见，财政对公立医院的支持不足已是普遍现象。在现有运营状况的基础上，随着薪酬待遇和社会保险费等人力成本的增加，公立医院势必将面临更大的财务压力。

表1“并轨”前江苏省公立医院基本情况

（四）编制内外人员养老保险参保路径不一

早在20世纪90年代初，江苏省就开始了机关事业单位养老保险改革试点，鼓励有条件的地方先试先行。调查发现，公立医院编制内外工作人员养老保险参保路径并不统一（见表2）。截至2014年10月，12家公立医院中有2家编内人员仍参加传统的退休养老制，由单位负责发放退休金；其余10家参加当地机关事业单位养老保险试点；12家公立医院中，与医院直接签订劳动合同的编外人员中，有96.4%的人员参加企业职工基本养老保险，但仍有少数人员未参加养老保险。改革前，所有工作人员均未参加任何形式的补充养老保险。由此可见，双轨制“并轨”前，公立医院仅编制内外两类工作人员就存在三种养老保险参保路径，这对改革前后养老保险制度的衔接造成了一定困难。

表2“并轨”前江苏省公立医院养老保险参保情况

（五）编制内外人员养老保险参保规则差异悬殊

调查发现（见表2），已参加机关事业单位养老保险试点的编内人员，其缴费基数均按照档案工资足额缴纳；参加企业职工基本养老保险的编外人员则多按照当地在岗职工平均工资的60%缴费。在缴费率上，参加机关事业单位养老保险试点的10家公立医院中，除SB、NB、SC编制内外工作人员缴费率相同以外，其余7家公立医院均实行大统筹账户，编内人员的养老保险单位缴费率在25%以上，而编外人员单位缴费率在20%左右。在养老保险待遇计发上，由于机关事业单位养老保险试点的待遇计发与缴费“脱钩”，这使得已参保与未参保的编内人员养老金待遇一致，均按照退休前工资水平的一定比例计发；而编外人员养老金计发则取决于缴费年限、缴费基数、在岗职工平均工资、平均预期寿命、利率水平等因素。调查数据显示，2014年9月12家公立医院编内人员养老金平均水平为5955元/月，是企业职工养老金平均水平（2164元/月）的2.7倍，替代率能达到80%～90%，而编外人员退休后养老金替代率则仅有约40%。上述以编制身份为区隔的养老保险制度在规则上存在的种种差异，已经引起了编外工作人员的强烈不满，他们对“同保险”的要求十分迫切。

三、事业单位养老保险存在的问题

2015年1月，我国机关事业单位工作人员与企业职工养老保险双轨制“并轨”，编内人员参加基本养老保险及职业年金。事实上，制度的变迁或政策的实施，都是利益相关者相互博弈的结果。利益相关者达成一致，利益从不均衡状态走向均衡状态，制度得以变迁或政策落实，反之则制度变迁失败或政策搁浅[12]。本次改革的相关利益主体不仅涉及到各级机构编制委员会办公室、人力资源和社会保障部门、财政部门、卫生与计划生育委员会等政府相关部门，同时也涉及到事业单位及其编制内、外工作人员。然而，调查发现，上述利益相关者对养老保险政策及实施办法远未达成共识，这使养老保险改革难以全面深化落地。

（一）编制内外工作人员参保路径不统一

公平是养老保险制度的首要目标。养老保险新政力图通过“双轨制”并轨促进不同人群之间养老保险待遇公平。然而，本次养老保险改革的目标人群仅为机关事业单位编内人员，并未考虑已经成为主力的编外人员。根据政策，改革为编内人员同时建立基本养老保险和职业年金，而相对于仅参加企业职工基本养老保险的编外人员而言，这将形成新的养老保险路径分化及待遇差异（见图1）。是否以及如何统筹考虑编制内外人员养老保险待遇成为摆在公立医院面前的现实问题。根据2017年底颁布的《企业年金办法》（人社部令第36号），在依法参加基本养老保险并履行缴费义务、具有相应经济负担能力及建立集体协商机制的基础上，可以自主建立企业年金。其中，第31条进一步指出，除企业外，“参加企业基本养老保险社会统筹的其他用人单位”，“参照本办法执行”，这一规定给事业单位编外人员参加企业年金预留了政策空间。然而，各方在编外人员参加企业年金这一点上并未达成一致。主要有以下三种观点：

图1“并轨”后事业单位编内外人员参保路径分化

观点1：执行现行政策，事业单位自主为编外人员建立企业年金（80.6%的政府管理者、19.6%的公立医院管理者，8.7%的公立医院工作人员支持该观点）。

观点2：突破现行政策，事业单位应当为编外人员建立企业年金（17.3%的政府管理者、77.1%的公立医院管理者、88.3%的公立医院工作人员支持该观点）。

观点3：如果没有财政支持，即便推行，事业单位也无力为编内人员建立职业年金，更无力为编外人员建立企业年金（93.7%的公立医院管理者支持该观点）。

在机关事业单位养老保险改革政策框架下，公立医院对编制内人员职业年金的建立具有无条件的义务，但对于编外人员企业年金的建立则更多地取决于公立医院自身的意愿与能力。基于企业年金“自主”建立的属性，政府并不具有干预事业单位建立企业年金的动机。如政府工作人员ZG表示：“现在的医院都是可以面向市场的，有营利能力、有钱、有意愿，就给编外人员参加企业年金，没有这方面财务能力就不建。”从单位发展、人才队伍建设与稳定及个人待遇等角度，公立医院管理者及工作人员则认为编制内外人员均为单位工作人员，更何况编外人员已经成为主力，他们与编内人员在职期间劳动付出相同，同岗同酬，退休时也应当享有公平的养老保险待遇。但问题在于，公立医院等事业单位是否具有为工作人员建立年金制度的筹资能力？受限于财政补助不到位且普遍缺乏动态调整的基本事实，加之综合医改实行的药品零差价，以及医保定额结算造成的拖欠、医院正常运行人工成本快速增长等多方面的影响，公立医院入不敷出是普遍现象[13]。事实上，对于公立医院而言，由于财政对其正常运作支持力度十分有限，尤其缺乏对工资、社会保险等人员性经费的专项补助，想办法“创收”已经成为公立医院维持生存的首要事情。尽管医院本身有为工作人员建立年金的意愿，但这部分“多出来”的资金却没有适当的筹资渠道。有医院相关人员表示，为编内人员缴费参加职业年金都已经很吃力了，更不要说为编外人员参加企业年金，如果一定要参加，那医院只能想办法扩大有偿服务范围，转嫁财务压力。

（二）养老保险筹资渠道不明确

稳定的资金保障是养老保险制度改革及可持续发展的重要前提，其中明确的筹资渠道及责任归属不可或缺。然而，养老保险新政对于基本养老保险及职业年金中的单位缴费并未做出详细规定，仅根据事业单位性质做出了简单划分：“财政全额供款单位，采取记账方式”；“非财政全额供款单位，单位缴费实账积累”。实际调查发现，这条规定的操作和实施绝非易事。根据国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，“非财政全额供款”事业单位意味着政府通过差额供款的形式与单位共同筹资以保障事业单位开展出于社会公益性目的的相关服务。对于公立医院而言，养老保险新政笼统以“单位缴费”概之，让人感到十分困惑：养老保险的单位缴费部分应当由谁承担？主要有以下三种观点：

观点1：财政不应分担事业单位养老保险改革成本（64.1%的政府管理者，3.5%的公立医院管理者支持该观点）。

观点2：财政应承担事业单位编内人员全部参保成本及部分编外人员参保成本（92.3%的公立医院管理者、90.8%的公立医院工作人员支持该观点）。

观点3：财政应与事业单位共同承担养老保险改革成本（30.5%的政府管理者、95.4%的公立医院管理者、94.2%的公立医院工作人员支持该观点）。

机关事业单位编外人员参加企业职工养老保险，单位参保缴费部分将参照企业“税前列支”的办法，享受适当优惠。基于这一点，调查过程中有64.1%的政府管理者认为财政已经“变相”承担了公益二类事业单位养老保险改革成本，没有必要再拨付养老保险专项财政补贴。但调查中有90%以上的公立医院管理者及工作人员认为：编制是财政补助额度的重要依据，财政对于编内人员的养老保险单位缴费成本应当全额承担；而考虑到公立医院提供医疗卫生服务的公益属性并没有身份区隔，财政对于编外人员参保成本也应适当承担。比如，医生YL认为，“财政应当承担为编内人员养老保险的单位缴费，不然为什么还要有编制……但现在年轻的医生、护士们都进不了编，他们也是医院人才队伍的重要部分，同样从事公益事业，……财政也应当适当分担编外人员养老保险的单位缴费……”

调查数据显示，被访者中有30.5%的政府管理者、95.4%的公立医院管理者及94.2%的医院工作人员对“财政应与事业单位共同承担养老保险改革成本”的观点表示认同。作为差额供款的二级、三级公立医院，在养老保险成本的分担上应当延续差额供款的思路，由财政与单位共同承担编内、编外工作人员养老保险缴费负担；而对于全额供款的一级公立医院，则需要政府落实全额供款，保障编制内外人员性费用支出。可见，政府相关部门管理者、事业单位管理者及工作人员，各方在财政支持方式与力度上的意见远未达成共识。

（三）养老保险制度参数设计不到位

养老保险改革新政并未系统考虑如缴费基数、“中人”①“中人”指的是《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）实施前（2014年9月30日以前）参加工作，实施后（2014年10月1日以后）退休的机关事业单位工作人员。权益及视同缴费等政策要点的可行性，为事业单位执行改革新政以及平衡编制内外人员养老保险权益造成了难度。

首先，在缴费基数上，由于事业单位人事改革并没有规定编外人员与编内人员同步进行薪酬待遇改革，前者工资内容难以明确为基本工资、津贴补贴、绩效工资的结构，而且大部分公立医院没有做到编内外人员“同岗同酬”，因而编外人员并不具备参照编内人员缴费的工资结构基础。加之公立医院普遍面临资金困难等其他因素，导致编外人员通常按照缴费水平下限参保，远低于编内人员参保水平，进一步割裂了编制内外人群的养老金待遇差距。

其次，对于编内“中人”，养老保险改革试图通过“过渡性”养老金来弥补其个人账户积累不足，但过渡性养老金的发放与“视同缴费年限”的长短有关。调查发现，公立医院中有些编内人员具有企业工作经历。根据政策规定，这部分工作时间不能被认定为视同缴费年限，其养老保险权益将因此受损。与此同时，改革设置了十年过渡期，养老金计发在原则上将进行新老方案比较，在低方案的基础上补以高、低方案之差的10%。这意味着，事业单位编内人员退休后养老金有可能低于改革前退休养老制下的待遇水平，造成改革前后个体待遇衔接的间隙。

再次，“视同缴费”扩大编制内外人员的缴费压力。对于编内人员而言，改革前没有参加机关事业单位养老保险试点的，其事业单位工作时间“视同”缴费。这部分编内人员不仅不用补缴，且视同缴费期间默认为足额缴纳；对于改革前参加机关事业单位养老保险试点的编内人员，仅确认其实际缴费年限。但对于普遍按照最低缴费水平参保的编外人员，如果想要提高养老金待遇水平，则必须补缴足缴。这种情况下要做到编制内外人员“同保险”，无论是单位还是个人，均需要承担较大的缴费压力。不同人群之间“视同缴费年限”规则不一致性，不仅使得“并轨”前后制度衔接不畅，也将进一步影响个体养老保险权益。

最后，在待遇计发上，即便是在职期间实现同岗同酬的编制内外人员，由于参加养老保险制度不同，待遇计发时参照水平不同——前者以机关事业单位在岗人员平均工资为参照，后者则以社会平均工资为参照，这使得编制内外人员退休后养老金水平仍然会有较大差异。这一由养老保险制度本身引起的差异，在调研中被相关被访者归纳为“政策性不公”。正如医院NA人事主管HJD所说“作为医院，我们已经通过工资改革保证编制内外人员‘同岗同酬’，做到‘在岗同待遇’……但恰恰就是现行养老保险制度的差异导致编制内外人员退休后养老金有明显差距，这是政策本身导致的不公平，不是我们医院能解决得了的，最应该改的是养老保险制度本身……”

综上可见，养老保险改革新政难以快速推进的最大困境在于诸多方面上参与各方难以达成共识。面对事业单位的异质性及复杂性，养老保险改革新政的实施及操作并不能简单以公益一类、公益二类来区分，也不能仅根据编内、编外身份对事业单位工作人员进行差别对待。当前，政策制定方中人社部门只负责养老保险政策制定，编办仅负责核定编制，财政部门根据编制核定结果仅负责公益一类事业单位养老保险改革成本。各部门对于事业单位特征及基本情况缺乏充分的沟通、协商与统筹把握，部门职能分割使得政策的实际可操作性不容乐观。而作为政策直接执行者的事业单位，不仅要考虑是否能够承担改革成本，更要尽量平衡编制内外工作人员的利益。个体层面上，编制内、外工作人员则关心自己最终能拿到多少养老金，彼此之间有多大的待遇差距，但由于缺乏改革的直接参与机会、话语权，只能被动接受改革。养老保险新政改革过程中，各方主体的视角割裂、需求无法兼顾，难以形成良性互动与调适关系，这使得改革在实际中遇到诸多挑战，也构成了事业单位行动滞缓、政策效果差强人意的重要原因。

四、事业单位养老保险问题的突破思路

面对养老保险新政存在的问题及实施困境，需要结合养老保险改革的目标，基于事业单位基本特征，发动自下而上的行动回应，明确针对性的改革推进思路，全面促进养老保险新政在“最后一公里”的落实。

（一）树立正确的社会养老保险公平价值理念

由前文分析可见，事业单位养老保险制度之所以陷入编制内外人群分割、制度碎片化的困境，是因为改革没有考虑编外人员已成为主力以及编制内外人员养老保险制度差异悬殊等基本事实，而从根本上来看是由于养老保险制度并未践行应有的公平价值理念。事实上，社会养老保险是建立在社会全民意识和经济基础相互关联与制约基础上的一种社会契约、经济分配、人权保障制度，它通过分散衰老带来的社会风险、互助共济、补偿利益、调节和均衡各种社会关系来保障社会成员年老后的生存权，尤其为那些丧失劳动能力的脆弱老人提供保障基本生存的支撑，是重要民生[14]。从这一角度而言，社会养老保险不是某一个体，某一群体的事情，而是事关老年基本生活的全民参与制度，这决定了政府应将公平作为改革完善养老保险制度的出发点，以不断消除职业、身份、地位、贫富等外生性因素对个体参加养老保险的影响为目标，使得每一个社会成员都能合理地实现“老有所养”。具体到事业单位养老保险制度改革，当前应当摒除身份偏见，在充分考虑事业单位特征的基础上，统筹考虑编制内外工作人员养老保险制度，包括基本养老保险及年金，注重不同人群参保规则、待遇水平、筹资模式等的统一性与适用性，促进不同个体养老保险权益平等。

（二）建立相关主体协同参与机制

双轨制“并轨”后，由于政府（财政、编办、社保等相关部门）、以公立医院为代表的事业单位以及编制内外工作人员彼此之间缺乏有效的协商参与，致使信息交流不对称，改革缺乏相关各方的认同支持。事业单位养老保险改革不只是政府的事务，事业单位及编制内外工作人员等相关主体，都应当积极参与到改革事宜之中，形成良好的伙伴关系，以自下而上的行动参与回应自上而下的改革推进[1]。首先，政府应当充分释放事业单位养老保险改革意图，增加事业单位、编制内外工作人员以及社会各界对政策的了解。其次，政府应当鼓励相关责任主体及社会民众针对养老保险改革的政策要点提出不同的意见，利用网络技术等构建统一、公开的平台予以讨论，使得政策能够获得各方主体的反馈并做出及时调整，以充分反映事业单位养老保险改革相关各方的需求与想法。最后，经过充分讨论，在政府相关部门、事业单位以及编制内外工作人员等各方就改革方案及细节达成共识的基础上，将改革进一步上升到法律的高度，通过立法予以确认。

（三）推进事业单位综合改革

对公立医院而言，双轨制“并轨”正处于事业单位改革、公立医院综合改革等的交错期，这加剧了养老保险改革难度。事实上，事业单位养老保险改革的顺利推进，原则上应以事业单位人事管理、收入分配、机构编制等方面的改革完善为前提。当务之急应加快与事业单位养老保险的配套改革。首先，推进人事制度改革，健全聘用制度和岗位管理制度，实现事业单位由固定用人向合同用人转变，逐步降低编制对于用工关系的制约；其次，应结合事业单位类型与特征，优化、协调事业单位编制内外工作人员管理办法；最后，完善事业单位工作人员的收入分配制度，规范编制内外工作人员的津贴补贴，实施绩效工资，统一编制内外人员薪酬福利待遇结构，促进“同岗同酬”，为“同保险”奠定基础。

（四）完善改革成本的财政分担机制

以公立医院为代表的事业单位作为不以营利为目的、提供公益性社会服务的单位，包括工作人员养老保险费用在内的正常运营成本理应由政府财政供款予以合理保障，这是其公益属性的必然要求。虽然公益二类事业单位具有一定的面向市场的资源配置能力，但在公益性的前提制约下，其与完全参与市场竞争的企业具有本质区别。首先，政府应与公益二类事业单位共同承担养老保险单位缴费成本。这一成本既包括编制内人员养老保险参保成本，也应包括编外人员夯实参保缴费基数、足额缴纳等成本。其次，应充分考虑事业单位类型、级别、运营状况、工作人员数量及地区经济社会发展等因素的影响，采取差别化、动态调整的财政分担办法。再次，还应考虑事业单位的隶属关系与属地关系，建立改革成本的多级财政联合分担机制。

（五）推进企业职工养老保险改革

公立医院编制内外工作人员养老保险路径分化明显，编制内外人员对平等参保的诉求十分突出。事业单位养老保险制度设计以企业职工养老保险为参照，但正是由于这两类基本养老保险在参与方式、缴费基础、待遇计发规则等方面存在诸多差异，即便是同一事业单位、相同岗位的编制内外工作人员，也难以实现“同保险”。因此，事业单位养老保险改革的落实，还需要大力同步推进企业职工养老保险的改革完善：一是优化缴费率，降低企业缴费负担，敦促企业夯实缴费基数；二是健全企业年金政策，为企业年金发展提供依据与保障，加大税收优惠力度以调动企业建立年金的积极性，同时通过引导、培育、监管等措施完善企业年金投资市场；三是完善养老保险关系转移接续机制，确保企业、事业单位之间，编制内外不同用工性质人员的养老保险转移通畅，保障参保人员的养老保险权益。