陶欢英

税收是国家存在的物质基础。随着经济发展，社会的进步，国家职能的越来越大，世界各国设置的税种越来越多，税制越来越发达。需要强调的是，不同的税种都有其特殊的历史背景和不同的经济、政治功能。个人所得税是对于个人在一定期间的各种所得进行课征。作为一种直接税，个人所得税自1799年英国首次开征。就美国而言，美国建国之后政府的主要收入来源是关税、消费税。南北战争爆发后，政府财政紧张，为了增加岁入以支付庞大的军费开支，1862年美国有限制地征收了所得税。1872年该税以违反联邦宪法的原则为理由被暂时废除。1892年，伴随着美国工业化的进行，经济的发展，经济集中与垄断、贫富分化，城市问题、政治冷漠、腐败问题、食品药品安全等问题严重化，有关所得税的提案再度出现。经过一番激烈的讨价还价，尤其是在进步运动直接推动下，1913年2月25日，美国宪法第16条修正案正式通过并被宣布为美国宪法的一部分，标志着美国所得税制度正式确定。

美国宪法第16条修正案的通过，使所得税在以后的半个世纪中，从一种次要的税收逐渐发展成为一种主体税种。目前美国各级政府每年的征税总额中所得税达到60%以上①雷·M·萨摩菲尔德，等.美国所得税史［J］.外国经济参考资料，1983（9）.。其中联邦个人所得税是最大的单一税。就世界其他国家而言，个人所得税一般构成国家财政收入的重要来源，尤其是在西方发达国家甚至成为主体税种。以1986—1992年个人所得税收入占税收总收入的平均比例来看，美国为46%，英国为31%，澳大利亚为56%，日本为39%，德国为15%①孙钢.试析税收对我国收入分配的调节［J］.税务研究，2011（3）.。个人所得税之所以能够迅速发展成为包括美国在内的西方国家税制结构中的主要税种之一，因其具有较为独特的政治功能。

一、为美国大政府的兴起提供了财力支撑

正如马克思所言：“国家存在的经济体现就是捐税。”②马克思恩格斯全集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1982：342.因此，税收是国家存在的“血液”，它决定了政府如何获得维持政府自身正常运转和提供公共服务所需要的资金。

当然，税收的规模与由政府职能所决定的政府的规模相适应。在英属北美殖民地时期，公民们对任何税收都是抗议的。建国后，这种抗税精神传到了新生的美利坚合众国。但是后来发现，没有税收的政府是软弱无力的。总之，殖民地的经历所形成的“政府是不可避免的邪恶”的观念与古典自由主义所倡导的“管得最少的政府就是最好的政府”的理论相结合，使得美国立国后维持一种最小规模的政府，奉行的是一种不干涉主义。为适应这种最小规模政府存在的需要，经过综合考虑，最后不得不开征了关税和消费税。然而到了19世纪后期，随着美国工业革命的全面展开，美国社会的政治、经济、文化等发生了巨大的变化。在经济领域，垄断公司迅速兴起并主宰经济生活，对整个社会都造成很大的危害。在社会领域，社会不平等日益加深，生活不幸的人很可能成为现存社会秩序的破坏者。在城市领域，从19世纪90年代到一战期间，随着大量新移民不断涌入城市，城市化问题日益凸显，工人运动频繁爆发，阶级对抗愈加激烈。在新闻领域，自19世纪末期起，黑幕揭露者们就在《论坛》《麦克卢尔》《麦克卢尔杂志》等刊物上连篇累牍发表文章，揭露美国社会犯罪、腐败、贪污等各方面的重重黑幕。

总之，到了19世纪后期，随着工业化与现代化的推进，美国出现了大量的社会、经济、政治问题。社会公众强烈要求政府干预经济社会生活、大政府成为时代的呼唤。巨大的转向注定了一个更具干涉主义色彩的时代必然来临。政府要干预经济社会生活、解决上述问题则必须要有财力支撑，而仅仅靠关税和消费税显然已经无力满足工业化国家庞大的政府开支了。仅以政府公务员雇佣量在全体平民劳动力中的占比来看，1900年为3.86%，到了1929年则为6.42%③约翰·F·沃克，哈罗德·G·瓦特.美国大政府的兴起［M］.刘进，毛喻原，译.重庆：重庆出版社，2001：6.。获得新的税源，开征新的税种是时代的必须，而所得税的开征无疑是最直接、有效补充国家财政收入的重要来源之一。美国宪法第16条修正案经过反复博弈而最后通过，适应了由干涉主义所要求的大政府的需要，充分证明了税收是国家公权力存续及行使的基础。

二、有效激发公民政治参与的积极性

政治参与是指社会公众通过各种合法的渠道参加国家政治生活，影响或试图影响公共利益分配的行为。政治参与是建立在公民对民主价值和规则的认同的基础之上的，也是基于公民对公共利益的忠诚而采取的行为。政治表达是政治参与的前提和基础。当政治表达的渠道不畅通的时候，社会公众会寻求制度性通道之外的途径解决问题，于是以各种集体行为为表现形式的争议由此而生。当然这一现象之所以发生，是以其他重要的催化条件为背景的，其中包括允许争议出现的制度性安排，以及政治权威无法果断而又迅速地消除潜在的争议的情况。

在美国宪法修正案第16条通过之前，美国公民的政治参与积极性不高，政治冷漠盛行。这是因为当时垄断资本家恃权专断，党魁政治大行其道、政治腐败成风，参议院成了名副其实的“百万富翁俱乐部”，政府因此变成垄断者实现私人利益的工具，导致国家自主性严重削弱，使得美国民主制度受到了前所未有的挑战。由于政治表达的合法通道遭到堵塞，人们便创造出了各种集体行为形式，如中西部农民组织人民党发起了针对巨型垄断公司的社会抗议运动、城市中产阶级掀起了进步党运动等，导致美国劳工运动风起云涌、阶级斗争日趋激烈，严重影响社会长治久安，甚至会带来毁灭性灾难。

为了将政治参与回归合法轨道，使美国政治恢复民主传统，要求国家尽可能代表公共利益，需要采取强有力的措施。而个人所得税的征收可以很好地起到这样的作用。税收是纳税人将个人的部分“利”出让给国家，赋予政府权力，以便更好地保障自己权利的一种不得已的痛。个人所得税是一种直接税，通常是纳税人能准确衡量的，其透明性强，税收归宿清楚，不易转嫁税负，是一种痛感很强的税。基于这一特点，纳税人政治参与的热情会更容易地激发出来，会更积极参与国家政策的决策，参与国家领导人的选择，参与参议员民选与直接预选，会尽可能表达自己对公共利益和共同利益分配的意愿和选择，尽可能让政府了解民意、知道民意，并根据民意制定和执行正确的政策。质言之，个人所得税可以有效提升社会公众的税收敏感性，有利于培养纳税人权利意识，从而监督政府更好地提供公共服务。美国宪法第16条修正案确认了个人所得税的合法地位，有效激发了公民政治参与的积极性，逐步恢复了美国的民主传统，从而有效保障了美国的政治稳定与社会的长治久安。

三、成为美国实现分配正义的基本工具

分配正义是人类社会永恒的价值追求，其基本含义是“每个人都得到其应得的”。分配正义可以通过社会制度设计和安排来实现。

从美国内战后到1913年，正值美国自由资本主义经济发展到垄断资本主义时期。在此时期，一方面是财富的巨大增长与集中，另一个方面，贫苦与匮乏威胁着很多人的基本生存，导致出现了一个生活在贫困边缘的庞大的无产阶级。1900年美国国民财富达到879亿美元①Bureau of Census，U.S Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，From Colonial Time to 1970.Washington.D.C，1975.Volume 1.P255.，但当时却至少有1000万人生活在贫困之中②罗伯特·亨特.贫困［M］.纽约，1965：237.。总而言之，19世纪后期，美国社会财富分配严重不公平，贫困、贫民窟正在各大城市蔓延，大量美国人越来越处于贫困、剥削和逐渐消失自由的时期。贫困的普遍化使人们开始重新审视美国的自由、平等观。如果经济的自由不存在，则政治社会的自由也就不复存在。更让众多美国人不安的是，贫富的分化正导致着剧烈的阶级斗争。美国政府到了必须大力解决分配正义的时候了。

利益的分配通常分为初次分配和再次分配。初次分配中，由于每一个人在生产条件、要素占有、个人能力等方面客观存在着差异，贫富悬殊现象难以避免，不仅影响经济的健康发展，而且影响政治社会的稳定。因此，调解收入分配是政府重要职责，而税收则是实现分配正义的基本手段。纵观现代税制结构，商品税一般不具有收入调节功能，而所得税和财产税在调节收入分配方面具有非常良好的效果。其中所得税主要调节财产流量的分配，财产税主要调节财产存量的分配，二者相互配合，就能够有效矫正所得及财富分配的不公平。特别是个人所得税，由于一般实行综合所得税制，将各种来源的收入汇总计税，并考虑纳税人的家庭生计因素实行相关扣除和减免，在此基础上采用累进税率，达到高所得者多缴税、低所得者少缴税或不缴税的目的。美国宪法第16条修正案正式确认了所得税尤其是个人所得税的合法地位。随着经济社会的不断发展，个人所得税在有效增加国家财政收入的同时，有效发挥着调节社会成员收入分配的作用，是包括美国在内的大多数国家普遍重视的实现分配正义的基本工具。

四、促进了美国福利国家的形成

福利国家是在生产力提高的基础上，国家实施一套社会福利政策和制度，保证社会秩序和经济生活正常运行，其实质是由国家进行国民收入再分配的一种形式。福利国家具有覆盖面广、低收入阶层受惠多等特点，对于缩小贫富差距、缓和阶级矛盾、促进社会和谐、促进社会公平、稳定社会秩序等方面具有明显功能。

19世纪后期至20世纪初，随着美国资本主义由自由竞争向垄断过渡，垄断公司迅速兴起。基于这种经济状况，联邦政府必须有所作为，必须规范那些托拉斯，保证工业安宁，必须改变社会分配情况。而关心“另一半人”的生活条件则成为国家的基本伦理。这一伦理要求建立一个更有行动力的政府来保护百姓免受经济垄断之渐长势力的侵害，从而直接推动了美国宪法第16条修正案的通过。

美国宪法第16条修正案为关心“另一半人”的生活条件这一国家基本伦理的实现奠定了基础，从而在此后的美国社会经济发展中发挥了越来越大的影响。这种影响就包括西方民主国家普遍认为的不应该任其公民因缺乏收入而挨饿、缺少住房或其他生活必需品。政府负有提供这些基本必需品的责任。1935年，美国有里程碑意义的福利法案《社会保障法》得以通过，从而开启了美国福利国家建设的新征程。自此以后，福利国家的长期发展总的来说是推动政府扩张的主要因素。从福利开支数额来看，自1955年以来，占优势的增长是各级政府在社会保障、福利、健康和医疗保健等福利方面的开支，它在联邦政府开支比重中是增长得最快的。相关数据显示，1950年社会福利开支为99.7亿美元，1970年为860.39亿美元，1992年则上升到9380亿美元。这是接近国内生产总值一倍的增长率①约翰·F·沃克，哈罗德·G·瓦特.美国大政府的兴起［M］.刘进，毛喻原，译.重庆：重庆出版社，2001：259-260.。从福利开支占政府总开支的占比来看，呈现出一个稳步上升的趋势，到了1991年，福利开支以美元计为8550亿美元，相当于所有各级政府开支的19450亿美元的44%②约翰·F·沃克，哈罗德·G·瓦特.美国大政府的兴起［M］.刘进，毛喻原，译.重庆：重庆出版社，2001：265.。从社会保险覆盖范围来看，1950年美国社会保险中的老年保险、幸存者保险、伤残保险和健康保险包括了平民就业者中的66%；而到1970年猛增至88%。截至1991年，它们已经包括了总计约95%的就业者③约翰·F·沃克，哈罗德·G·瓦特.美国大政府的兴起［M］.刘进，毛喻原，译.重庆：重庆出版社，2001：262.。最终，美国福利国家发展起来了。诞生于进步主义高潮时期的美国宪法第16条修正案，直接推动了福利国家的形成与完善。

结 语

随着美国社会的不断发展，税制结构的不断改革，如今所得税还成为美国最大的税系，成为政府财政收入的主要来源。由于个人所得税税负难以转嫁，而且通过设定免征额及累进税率，可以实现没有所得不纳税、所得少者少纳税、所得多者多纳税的税收公平原则，致使其在组织财政收入、扩大政治参与、实现公平分配、建立福利国家等方面具有较为明显的政治功能。因此个人所得税在很多国家都被认定为良税。

他山之石，可以攻玉。我国是一个以间接税为主要税系的大国，间接税制对于推动我国经济发展作出了巨大贡献。但是随着全球市场竞争日趋激烈，过高的间接税使我国企业在国际市场竞争中处于相对弱势的地位。同时，随着我国社会贫富差距的不断拉大，累退性质的间接税也不利于社会公平正义的实现。当前我国改革正迈入深水区，党的十八届三中全会通过的决议中明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的观点，希望通过财税改革推动我国经济政治体制改革全面深入。在此背景下，我国启动了新一轮的税制改革。新一轮税收制度改革虽是以稳定税负、营改增、企业减轻税负为突破口，但随着我国间接税的改革顺利推进，国家赤字的进一步加大，将倒逼着个人所得税等直接税的改革。据财政部2017年1月公布的数据，2016年我国个人所得税收入首次突破万亿大关，达到10089亿元（人民币，下同），同比增长高达17.1%。而同年扣减出口退税后，全国税务部组织税收收入115878亿元，比上年仅增长4.8%。我国个人所得税收入占全国税务部组织税收收入的比重已经上升到8.7%，且呈现出高速增长的态势。而2018年的统计数据显示，2017年我国个人所得税收入达到11966亿元，同比增长18.6%。也正是基于这一点，财政部于2017年4月在税政司设立个人所得税处，以求加快推进个税改革。因此，分析美国个人所得税的政治功能，毫无疑问对于我国完善个人所得税制度乃至推动政治社会全面发展具有极为重要的借鉴意义。