社会组织介入灾后特殊群体社会服务的探索

2018-11-13邵敏

学会 2018年7期

邵敏

[摘要]在芦山灾后重建中，面对灾后特殊群体专业化、多元化的社会服务需求，“雅安模式”通过枢纽型社会组织的构建，实现政社协同，将重建工作变为政府牵头，组织动员社会力量，以社会公益力量为主力，加强民众参与的全面组织形式，为灾区民众提供了多样化的社会服务，有力、有序、有效地推动了芦山的灾后重建工作。

[关键词]社会组织特殊群体社会服务灾后重建芦山地震

一、问题的提出

“4·20”芦山地震是继“5·12”汶川地震后，在四川地区发生的又一次强烈地震，不仅给灾区民众带来了巨大的经济损失，亦对民众的心理、社会、文化等方面产生了深远影响。一般来说，灾难救援可分为紧急救援、过渡安置、恢复重建三个阶段[1]。参照国际经验，灾后重建不仅应包括住房重建、生计重建等“硬”指标，更应全面关注灾变所带来的民众心理、社会、文化等层面的“软”需求。

地震前，芦山及周边地区就已经出现明显的以空巢老人、留守儿童、留守妇女为主的空洞化社会结构，大部分劳动力流入城市，其社会备灾、应灾及灾后恢复的乡土资源日益匮乏[2]。而在地震之后，为了灾后家园重建和家庭生计发展，仍有大量年轻人选择外出打工，导致芦山地区留守家庭的数量非常庞大，60% 以上的儿童、妇女、老人都是留守人员。由于地震的破坏，这些人员的弱势地位进一步加深，形成了特殊的弱势群体，即留守老人、留守儿童、留守妇女和残疾人群体。他们不仅面对资源匮乏所致的物质贫困，还包括精神伤害所致的心理创伤，因此需要提供更加专业化、多元化的社会服务。而在灾后重建的特殊时期，社会组织由于自身的专业性、灵活性等优势，能够满足这类群体的多样化需求[3]。

芦山地震发生之后，来自全国各地的社会救援力量纷纷涌入灾区参加抗震救灾。据不完全统计，全国有近500家慈善公益类社会组织、万余名志愿者奔赴灾区参与抢险救援、物资搬运、心理辅导、儿童关爱、医疗卫生等方面的志愿服务[4]。在紧急救援和过渡安置阶段结束后的灾后重建过程中，相比于政府的宏观统筹，社会组织从微观上行动，在满足灾后特殊群体的社会服务需求方面发挥了重要作用。

二、社会组织介入灾后特殊群体社会服务的中国实践

汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、芦山地震和鲁甸地震等重大自然灾害的救援经验表明，社会组织是灾区过渡性安置和灾后恢复重建过程中的重要力量[5]。尤其是在灾后重建的特殊时期，面对数量庞大的灾区特殊群体的差异化需求[6]，大量的留守老人、妇女和儿童以及残疾人员需要享有更专业的服务和帮助，而非政府组织的组织制度和工作方式决定了其更多元的服务方式[7]。

（一）社会组织介入灾后特殊群体社会服务的模式

社会组织在抗震救灾工作中发挥了积极的作用，无论是紧急救援阶段还是灾后重建阶段，都有社会组织和志愿者们活跃的身影。根据现有研究成果，把参与灾后救援的社会组织和志愿者分为以下三种模式：

1.政府主导模式。这一类组织是政府已将他们纳入到灾后救助、重建的制度体系内，由政府部门主动出面或支持各类社会工作机构协调整合资源，组建社会工作队伍支援灾区，通过资金委托服务或购买服务开展灾后救助工作[8]。主要代表有上海社工、广东社工、湖南社工、四川社工等[9]。如湖南省政府在援建理县过程中将社会工作纳入援建整体规划，将4支社会工作队伍整合成“湘川情社会工作服务队”进驻灾区开展服务。“5·12”地震发生后，该服务队为灾后地区的老年人开展的社会服务包括：农村留守老人的家庭探访和个案服务；根据老年人的兴趣爱好组织了康乐小组、兴趣小组等，满足老年人的精神需求[10]。此外，该服务队在残疾人生计发展项目方面也做了许多探索[11]。

2.高校主导模式。主要是指由开设社会工作专业的高校发起成立的社会工作服务队，在有关方面支持下进入灾区开展社会工作服务[9]。高校学生队伍基于自身坚实的专业理论知识，运用专业技巧解决灾后社区存在的诸多问题，高效地推动了灾后重建工作[12]。如在汶川有中山大学、香港理工大学等高校；在绵竹有香港理工大学、北京师范大学、中国青年政治学院等高校；在北川有西南财经大学、香港浸会大学等高校[9]。在灾区妇女服务方面，广州中山大学汶川映秀社工站将灾区妇女的哀伤辅导与生计建设有机结合起来，成立了妇女刺绣小组，实施了“映秀母亲”项目[11]。

3.社会组织主导模式。此类组织既包括在民政部门或工商部门注册的组织，也包括未注册的一些民间组织和各种国内外的公益性基金会[13]，是由单个社会组织或多个社会组织组成联合体进入灾区开展社会工作服务[8]。他们在招募大量志愿者的基础上，通过整合专业社工的力量，直接面向灾区各类人群开展各类服务[14]，如在成都公益组织420联合救援行动、中国红十字总会、南都公益基金会和北京师范大学四方的共同努力下，“中国社会组织灾害应对平台”及时成立，该平台在北京和四川分别设了工作站，全面参与芦山的灾后重建工作。如针对灾后儿童开展的儿童心理辅导和教育等服务，通过提供物质、精神支持等帮助其重建社会支持体系[12]，而联合国儿童基金会、中国红十字会、爱德基金会、深圳慈善会等基金会组织主要通过项目招标方式为各社会工作服务组织和服务机构提供资金支持[8]。从服务效果来看，这类组织得到了服务对象的普遍认同，服务对象满意度较高。

总之，为了应对灾害，各类应对灾后社会问题的社会组织应运而生。通过介入灾后恢复重建的一系列专业服务行动，极大地促进了社会服务的满足和公民社会的发育，弥补了政府服务和市场服务不足的缺陷。

（二）社会组织介入灾后特殊群体社会服务的发展途径

在国内的灾后救助工作中，作为新兴的服务力量，各大社会组织是政府部门和军队救援的有效补充。政府从宏观上统筹救援，而社会组织则从微观上行动[12]。尤其是在介入灾后特殊群体的社会服务方面，社會组织提供的服务更加专业化、本土化和多元化。

1.专业化。学者韦克难调查发现，在汶川地震中绝大多数的组织对其开展的服务有工作规划、督导和评估[13]，以专业的社会工作服务促进受灾居民的自助能力建设，进而推动社区发展[15]。

2.本土化。在灾后重建过程中，社会组织根据安置社区的特殊情境，主动嵌入当地的政治与文化环境及社会关系网络，实现本土导向的发展[16]。他们坚持外来经验本土化与本土经验专业化的整合，如汶川大同社工服务中心在其开展的社区生计发展项目中，积极融入本土社会、经济和文化脉络之中，有效地参与当地社区事务，推动了当地的社区发展[17]。

3.多元化。面对灾后特殊群体的多样化需求，社会组织提供的服务涵盖多个层面，既涉及恢复生产和重建家园、人群（尤其是因灾致残人士）的生理康复，也涉及心理调适、生活方式调整、生计发展、家庭和社区关系重建等诸多方面[18]。

总的来看，社会组织已经成为灾后重建的重要力量，灾害社会工作模式已经成为政府主导、社会广泛参与的应急救助工作新格局的重要组成部分。在芦山地震之后，雅安通过培育社工人才的本土化探索，极大地推动了本土社会力量的发展，并且在高校力量和外来专业力量的共同指导之下促进了社会组织的专业化发展。同时，以群团组织为平台，联合中国扶贫基金会、壹基金等社会组织，通过项目分包的形式实施了一批特殊困难群体帮扶的人文关怀类民生项目，为灾区民众提供多元化服务。

三、社会组织提供灾后特殊群体社会服务的雅安模式

伴随着中国社会转型和全球结社浪潮，社会组织在提供社会服务、构造国家与社会关系等方面具有重要作用[19]。但是，面对社会组织的资源困局，还需要从深层次着眼思考社会组织与公共性、社会多元诉求之间的契合纽带[20]。而深化政社关系调整、搭建社会组织资源平台、形成组织资源结构多元化是应对这种资源困局的可行路径[21]。

芦山的灾后重建，在政府力量和民间力量的共同作用之下，在保障灾后服务的连续性和可持续性的同时，回应灾区民众尤其是特殊群体在较长时期内所产生的多样化需求，探索出了社会组织参与灾后特殊群体社会服务服务的“雅安模式”。

为了指导和协调抗震救灾和重建中的社会管理服务工作，在省总工会、团省委等六大群团组织的合力之下，雅安市群团组织社会服务中心得以成立。该组织作为上联政府下联社会组织的枢纽型社会组织[22]，既是政策信息的平台，也是实务合作的平台，为推动政府与社会组织发展互动、合作的良好关系提供了渠道。同时，雅安群团中心通过构建以市、县（区）、乡（镇）为基础的三级社会服务中心体系，相继在各个中心配置专项志愿者，实现了对灾区市、县（区）、乡（镇）的全覆盖，有效地服务灾区群众的多样化需求。通过该体系，雅安市群团积极吸纳基金会和社会组织入驻服务中心，建设基层服务站点上百个，扎根基层长期开展特殊群体关怀、产业帮扶等常态化服务。其中既有中国扶贫基金会、壹基金等全国性的社会组织，也有成都市爱有戏社区文化发展中心、成都大爱武术文化传播中心等四川省内的社会组织，并且培育了雅安市民爱社会工作服务中心、名山区携手公益社会服务中心等38家本土社会组织。同时，为进一步促进社会组织健康有序发展，成立了“雅安市社会组织孵化中心”。经过该中心一年多的孵化，雅安市公益慈善类、城乡社区服务类社会组织从地震之初的寥寥几家发展至2017年的140余家，服务内容涵盖弱势群体关怀、社区发展、灾害管理、生计发展、青少年服务、健康扶助、咨询评估等7类，形成了多层次的全面的社会组织成分构成①。

服务型社会组织的生存发展，除了公益基金支持和社会捐赠外，很大程度上是依靠从政府获得资金和资源。政府向社会组织购买服务，既是政府转变职能和履职方式的需要，也是培育发展社会组织的重要举措。2015年，依托雅安市群团社会服务中心体系，雅安市发布灾后重建社会管理服务项目，通过项目发包的形式向各大基金会、社会组织公开招标购买服务，包括志愿服务体系建设及群众心理抚慰项目、社会组织培育和社会工作人才培养项目、地震灾区灾后恢复重建人文关怀项目三大类。通过公共服务的购买，推进实施灾区特殊群体社会服务项目，有效满足了灾区民众个性化、多样化、专业化的服务需求。

（一）灾区留守学生（儿童）社会服务

在震后的灾后重建工作中，为了满足孩子们健康成长的需求，2016年雅安市群团发布“我爱·我家”社会服务项目。该项目全部由雅安的本土社会组织，如雅安市雨城区心和社会工作服务中心、雅安市绿风公益服务中心等49个社会组织承接，覆盖雅安市六县二区共100个新村。

针对不同阶段儿童的需求，社会组织为儿童开展了多样化的服务。“关爱之家”作为该项目中的一个板块，以留守儿童关爱为核心，开展隔代教育培训。如“四点半课堂”主要为儿童提供课业辅导、安全辅导、成长教育、互助教育和拓展训练等，减小地震给儿童带来的身心伤害，促进儿童的健康成长。与此同時，为了更好地促进专业儿童服务的开展，项目管理组也会对一些项目点提供财务培训和实地督导等，社会组织自身也获得了极大的发展。如在芦山灾后重建中成长起来的本土社会组织——芦山县爱之家社会服务中心致力于老人、儿童和妇女的专业服务，2017年承接的“我爱·我家之雅安社区儿童5+计划”项目是该组织的主要项目之一，为项目点的儿童提供了音乐、体育、美术等各方面的兴趣拓展服务。通过项目管理组的评估，不断完善服务内容，为社区儿童提供了更多专业的服务，也促进了自身的专业化发展。由于这个项目的影响力度大，社会效果显著，于2017年获得了首届“四川慈善奖”最具影响力慈善项目称号。

在灾后重建阶段，对于灾区儿童来说，心理辅导、安全辅导、社区关怀等服务至关重要，因此，专注于儿童救助领域的壹基金在雅安开展了“壹乐园公益计划”。该计划以儿童保护和发展为核心，关注儿童在灾后过渡安置期获得必要的社会心理支持的需求，通过支持民间公益组织建立儿童服务站，为灾后儿童提供专业的陪伴和服务。

（二）地震灾区老人居家养老服务

为了满足灾区老人的生活照料、心理慰藉和医疗保障等特殊需求，雅安市民政局、市老龄办坚持“以民为本、为民解困”宗旨，以政府购买服务、志愿帮扶为主要服务形式，以居家养老服务照料中心、农村老年协会等为载体，完善服务网络，深化服务内容，整合社会资源，为留守老人提供关爱帮扶和救助服务。

雅安市群团指导发展了雅安市“1+1”关爱老年人服务中心、名山仁爱社工综合服务中心等17个社工组织，开展老年心理抚慰、居家养老服务。名山仁爱社工综合服务中心相继承接了名山区民政局2015年、2016年居家养老和芦山县民政局2016年居家养老政府购买服务项目，2016年、2017年名山区蒙阳镇中心社区日间照料中心社会化运营项目。该组织充分吸纳社会力量，采用现代信息化技术，以养老服务平台为载体，依托在各乡镇建立的仁爱助老之家、社区服务机构和日间照料中心等实体机构，初步建立了稳定、高效、快速响应的居家养老服务体系，为名山区、芦山县、天全县共计14600名老人提供生活照料、精神慰藉、健康护理等各項居家养老服务。该机构着力打通农村上门服务“最后一公里”，初步形成了服务主体多元化、服务对象公众化、服务形式多样化、服务方式市场化、服务标准规范化、服务平台信息化的居家养老服务新格局，发展成为了专业化的养老服务机构。

（三）灾区留守妇女社会服务

为了满足灾区妇女的生计发展需求，雅安市群团发布了多项妇女居家灵活就业项目。通过购买专业培训机构的社会服务，开设手工编织、家政服务、乡村旅游接待等培训，使灾区妇女掌握适合居家就业的技能，提高留守妇女的就业率。

通过市、县、乡镇各级妇联组织的共同努力，贴近妇女实际，充分发挥职能优势，引领和动员灾区重建中的妇女工作，成功打造了“幸福家庭公益讲堂”“妇女居家灵活就业”“巾帼维权”“春蕾救助”等一批“妇”字号工作品牌，为促进全市妇女事业健康发展奠定了坚实基础。同时，为推动妇联组织转型发展，更好地服务妇女和社区家庭，雅安市妇联注重培育和孵化服务妇女和社区家庭的各类专业社会组织和社工人才。通过培育服务家庭和妇女儿童的本土社会组织，为留守妇女提供技能培训、关爱帮扶、结对互助等服务，促进留守妇女的生计发展，着力提升留守妇女自我发展能力。宝兴县于2015年成立了妇女创业就业手工编织协会，将零散从事手工艺编织的妇女组织起来，邀请成都文锦手工艺培训学校加入，推动宝兴妇女手工艺编织的规模化、行业化发展，在提升妇女创业就业水平的同时，该协会也在不断地发展、壮大。

（四）地震致残人员及其他社会服务

在群团组织的推动之下，雅安市残疾人福利基金会得以成立，为全市残疾人提供帮扶服务。政府和社会企业作为该基金会的主要资金来源，为雅安灾后重建中的残疾人服务提供了极大支持。

以雅安市群团组织作为平台，通过公开招标、分包购买项目的方式，为地震致残人员提供技艺培训等帮扶支持，重视和促进残疾人居家灵活就业保障和提高残障人士就业率。如四川光华、成都大爱武术、雅安绿风等3家公益机构作为“吉利·吉时雨”残疾人居家灵活就业公益项目的执行方，分别在雅安市雨城区上里镇、名山区中峰乡和芦山县双石镇三地，为残疾人开设手工艺（磨制手串、工笔画）技能培训、网络销售培训等课程。该项目集技能培训、合作社的建立及品牌打造、线上线下的销售为一体，帮助180名因残致贫和因残返贫的家庭实现脱贫。四川光华社会工作服务中心早在2008年北川地震废墟中就开始服务于灾后重建一线，秉承“担当、激情”的价值，开展过多项特殊人群服务，致力于在全省范围内推动社会工作服务和发展。在上里镇开展服务的过程中，光华社工运用专业的社会工作介入手法，为服务对象开展培训和小组活动，推动上里镇残疾人工笔画协会的创建，培养协会骨干成员，依并且托协会这个自组织，谋求当地残疾人居家灵活就业技能和销售的长远发展，搭建残疾人互助支持网络。该项目坚持“一线督导+群众评议+第三方评估”的社会扶贫考评机制，构建“政府搭台+企业出资+社会组织执行”的社会扶贫工作格局。通过这样一个多方参与、多环联动的过程，该集团在雅安探索形成了“3+3”的企业扶贫工作创新机制，有效解决了扶贫“最后一公里”的落地实施。这种政府、企业和社会组织的合作，充分发挥了各自优势，有力促进了优势互补、共同发力的良好扶贫工作格局的形成。

四、结论

在芦山地震灾后重建的过程中，雅安创新工作载体，建立服务中心，搭建起村民、政府和社会组织之间相互联系的桥梁和解决问题的平台，对有力、有序、有效推动抗震救灾工作起到积极的促进作用。由社会管理服务组、社会组织和志愿者、灾区党政、灾区群众携手共同推动形成的“党政领导、群团实施、社会协同、公众参与、法制保障”的“雅安模式”，是全国救灾重建工作的首次尝试，也是雅安“4·20”芦山地震灾区创新社会服务的有益尝试。通过由共青团组织牵头孵化和发展本地社会组织，以群团组织社会服务中心为平台构建枢纽型社会组织，“雅安模式”将重建工作变为政府牵头，组织动员社会力量，以社会公益力量为主力，加强民众参与的全面组织形式，同时有力地回应了灾区民众的社会服务需求。

从“雅安模式”来看，社会组织参与灾后特殊群体社会服务的发展路径是：首先，成立枢纽型社会组织，连接政府部门和各类社会组织、志愿者；其次，利用枢纽型社会组织打造一个政府与社会共享的跨界服务平台，实现政社协同，整合和承接政府购买服务资源和社会组织、企业公益资源，建立社会公共服务资源库。将资源与需求链接，既可以通过政府购买服务项目的形式，也可以链接基金会等通过项目招标方式为各社会组织和服务机构提供资金支持；最后，积极推动本土社会力量的发展，孵化、培育本土社会组织。通过各类专业技能培训和服务督导，促使社会组织在实践中不断成长，加强本土社会组织的能力建设。

注释

①雅安社会服务网.http：//www.yass.gov.cn/index.html.

参考文献

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