刘世扬 上海政法学院 上海青浦 201701

突发事件，自古有之。自然中，有风雨雷电、地震海啸等灾害；社会中，有安危存亡，治乱的危机。人类与各种灾害祸患斗争历史悠久，防灾应急的思想源远流长。例如：《周易》：“安而不忘危，存而不忘亡国，治而不忘乱。是以民可安，国家可保。”《左传》：“居安思危，思则有备，有备无患。”《礼记》：“凡事预则立，不预则废。”

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了促进国家治理体系和治理能力现代化，深入推进依法行政，加快建设法治政府的任务与目标。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》更是提出了法治政府要创新社会治理，提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。

目前，我国已经形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》等法律、行政法规、规章以及大量政府规范性文件相结合的应急管理法律制度，实现了政府应急管理领域规范化、制度化、法制化。

一、建构政府常态职能与应急职能的整合

（一）行政环境与行政职能

事物的存在和发展都是在一定的环境中进行的，政府职能的履行受到自身和客观环境的的限制与约束，从而使政府职能履行的实效受到行政环境的影响。行政环境，是指直接或者间接作用、影响行政主体及其活动方式、活动过程的所有外在因素的综合。行政环境具有客观性、多样性、复杂性。……