韩超

（西南林业大学，云南昆明 650224）

1 云南省大关县精准扶贫工作现状

1.1 大关县基本情况

大关县地处云南省东北部乌蒙山区，是出川入滇的咽喉要道，也是云南南北大通道的重要交通枢纽。境内山高坡陡，沟壑纵横，立体气候明显。大关县辖8镇1乡，83个村(社区)，全县国土面积约1721平方公里，有苗、彝、回等21个少数民族，总人口约28.35万人。

1.1.1 大关县经济基本情况

近年来，大关县调整产业结构，推动经济社会转型升级，经济总量平稳较快增长。2015年，全县地区生产总值达29.37亿元，是“十一五”末的2倍，年均增长15%，综合实力显著增强。一、二、三产业增加值分别为6.6亿元、10.61亿元、12.16亿元，年均增长分别为6.3%、20%、17%。农村常住居民人均可支配收入7025元，年均增长22%。

1.1.2 大关县农民贫困情况

大关县共有6个贫困乡镇、68个贫困村，截止2014年底，大关县贫困发生率高于全省19.15个百分点、全市11.38个百分点，居全市第二位，全县贫困人口8.69万人，占总人口的30.32%，，贫困面大、贫困程度深、因灾因病返贫等问题仍然十分突出。2015年农村常住居民人均可支配收入为7025元，明显低于全省、全市平均水平。

1.2 大关县精准扶贫工作概述

大关县于十二五期间全面贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和云南省委省政府关于扶贫攻坚的总体部署，抓住基础设施、产业建设、公共服务三大关键，以“七个一批”工程带动全县贫困人口脱贫，不仅要保证2019年贫困人口全部脱贫这一任务的完成，还要实现三个主要目标，即脱贫、摘帽、增收。

1.2.1 实施“七个一批”工程

（1）发展生产脱贫一批。根据全县9个乡镇中贫困人口集中连片的村组产业现状和存在问题，加强产业项目进村到户，扶持发展以生猪、肉牛、核桃、果蔬、中药材、竹类、茶叶等为主的特色种养殖业，实现每个贫困乡建立一个主导性产业，每个贫困村拥有一种特色农产品；加大对贫困乡镇以竹编、竹笋初加工、苗族服饰和民族手工艺品制作为主的第二产业，让贫困农户获取更多农副产品加工等加工业的增值收益；发展农家乐、特色农庄、森林生态、民族文化等乡村旅游，不断增加贫困农民的经济收入；实施“互联网+”扶贫工程，对电商扶贫试点项目实行以奖代补，加强贫困乡镇农产品网上销售平台建设。通过发展生产，最终实现全县7178户28631人全部脱贫。

（2）易地搬迁脱贫一批。结合土地整治、流域治理、城镇化、土地流转、生态保护、美丽宜居乡村建设，采取集中或分散安置办法，统筹推进易地扶贫搬迁。加强农村危房改造和抗震安居工程建设，让贫困群众“住有所居”，对全县9个乡镇58个行政村中的352个资源匮乏、环境条件恶劣、无法就地脱贫的自然灾害多发石漠化深山区的贫困自然村，实施扶贫生态移民搬迁工程，建设一批安置新村。力争用三年时间，实现全县6826户25732人通过易地搬迁脱贫。

（3）劳务输出就业脱贫一批。实施以就业为导向的劳务输出培训，把工作重点放在提升劳务培训的针对性和有效性这两点上。确保贫困户的教育培训工程实现全覆盖，达到每个贫困家庭的劳动力均掌握至少一门致富技能的目标，靠所掌握的技能实现脱贫。对大关县外出农民工返乡创业政策的扶持力度要加大，最终实现全县3623户14326人通过劳务输出就业脱贫。

（4）发展教育脱贫一批。确保教育扶贫工程的顺利实施，确保每个贫困家庭的子女都能接受到公平有质量的教育，依靠教育的力量将贫困的代际传递阻断。确保省级扶持政策落实，免除建档立卡贫困户学生普通高中、中等职业教育的学杂费，在其高中阶段除享受其他政策外再给予每人每年2500元的助学金资助；建档立卡贫困户子女中考入一本院校者，在本科学习期间，除享受其他政策外由省级财政给予每人每年5000元学费奖励。实现全县1772户7233人通过发展教育解决贫困问题。

（5）结合生态保护脱贫一批。争取国家和省对大关县生态功能区建设的转移支付，建立生态综合补偿试点，让大关县从生态保护中得到更多实惠；加大退耕还林还草、天然林保护等生态修复和保护工程，提高大关县贫困人口生态建设参与度和受益水平，使部分贫困人口转为护林员或其他方式的生态保护人员。实现全县628户2708人通过生态补偿脱贫。

（6）探索资产收益脱贫一批。在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益，实现全县326户1324人通过资产收益脱贫。

（7）社会保障兜底一批。做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作。进一步加强农村低保家庭经济状况核查工作，将所有符合条件的贫困家庭纳入低保范围。提高农村特困人员供养水平，改善供养条件。加大其他形式的社会救助力度，建立健全医疗保险和医疗救助制度，对因病致贫或返贫的群众给予及时有效救助，全面实施城乡居民大病保险工作，使贫困人口大病医治得到有效保障逐步提高全县农村低保标准，确保到2019年农村低保标准高于国家现行扶贫标准。对建档立卡贫困人口中完全丧失劳动能力、无法通过开发性扶持政策脱贫的1941户6532人，通过上述综合措施实现兜底脱贫。

1.2.2 建立健全扶贫工作机制

坚持精准扶贫基本方略，围绕全县贫困人口吃穿不愁和义务教育、基本医疗、住房有保障等几个战略目标，实施针对扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、扶贫成效的“六个精准”方针政策，全面推动大关县扶贫工作深入开展。

（1）完善扶贫资金投入使用管理机制。整合与集中各级各部门对口帮扶扶贫及涉农资金，提高扶贫资金使用效率，捆绑使用专项扶贫资金、社会帮扶资金、相关涉农资金等三个方面的资金，积极推广村级互助发展资金模式，做到“长期流动使用、村民自用自管、群众长期受益”。努力扩大扶贫信贷资金和小额信贷扶贫资金规模，逐步建立信贷担保机制。制定相应政策，吸引社会团体、企业等社会资金对扶贫工作的投入。

（2）健全“三位一体”扶贫工作机制。创新扶贫开发机制，建立完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。积极争取国家、省、市专项资金扶持，加大易地搬迁、整乡整村推进、以工代赈等基础设施项目建设力度，改善贫困户、贫困村生产生活条件；着力强化行业扶贫，落实部门职责，做到扶贫项目优先安排、资金优先保障、措施优先落实，形成多部门协作、多渠道投入、多举措并举、多层次推动的扶贫攻坚新格局；创新社会参与扶贫开发机制，引导各类市场主体到贫困地区投资兴业、各种资源要素向贫困地区配置，鼓励企业、协会、慈善组织、志愿者等社会团体、个人采取投资筹资、捐资捐物、人才和技术支持等方式参与扶贫攻坚。

（3）建立健全考核退出机制。建立健全领导班子和领导干部脱贫摘帽、行业扶贫、驻村扶贫等扶贫工作考核体系，大幅度提高大关县整体贫困乡镇、行政村减贫指标在经济社会发展实绩考核指标中的权重，切实把各级干部的主要精力聚焦到脱贫攻坚上，对脱贫任务繁重、脱贫成效显著的干部予以奖励和提拔使用；建立反映客观实际的贫困乡镇、贫困户退出机制，做到精准脱贫。对建档立卡的贫困户要做到动态管理，脱贫的农户要逐户销号，返贫的重新录入，做到政策到户、脱贫到人、有进有出。

2 大关县推进精准扶贫过程中存在的主要问题

2.1 贫困户脱贫后返贫现象频繁

自大关县实施精准扶贫工作以来，始终存在着部分贫困户在脱贫后因某些原因重新返贫的现象。这种现象出现的原因是因为要贫困户实现越线脱贫并不困难，这导致当地扶贫部门的部分工作人员只是把精力放在如何在短时间内尽快帮助贫困户增加经济收入实现脱贫，忽视了扶贫工作长效机制的重要性。

2.2 当地产业“造血”功能有待加强

大关县区位条件独特，但当地产业项目规模大都较小且分散，不利于形成规模效应。且相关部门对于长效管理的理念较为缺乏，没有很好地调动起农民参与的积极性。在这方面，上高桥乡打堡村于2014年成立的“大关县琦鑫黄牛养殖农民专业合作社”为全县“造血式扶贫”提供了好的榜样。

2.3 精准扶贫长效机制不完善

一是精准识别机制有待完善。大关县对于贫困户的精准扶贫工作周期较长，但由于各类突发因素影响，贫困人员随时可能增加，对于新增的这部分贫困人员，因为无法及时将其相关信息录入扶贫系统，出现了该被帮扶的对象无法得到及时帮扶的现象，使扶贫效果打了折扣。

二是没有有效地将农村低保工作与扶贫开发工作联动起来开展。尽管云南省相关部门已经出台了将扶贫开发与兜底机制有效衔接的指导性文件。但在县级层面还存在着一些问题，如并未将扶贫开发与农村低保统筹安排，而且在认定审核低保户与扶贫对象的过程中各自为政，导致无法衔接相关数据，相关资源不能共享，省里的政策难以落实。

三是监督机制尚不健全。在大关县精准扶贫工作中，存在着部分工作人员责任意识不强，工作做不到位的现象，而且扶贫工作透明度不高，这容易导致不公平现象的产生甚至滋生腐败。

3 大关县存在主要问题的原因分析

3.1 贫困户返贫原因分析

3.1.1 贫困人口素质不高，人口老龄化严重

贫困人口的文化水平整体偏低是摆在眼前的事实，他们对于新技术、新技能的了解和掌握难度较大，大部分情况下难以实现转移就业，大多只能从事第一产业，靠天吃饭，因而返贫的可能性更高。全县建档立卡贫困户中，40岁以下的青壮年劳动力仅占19%，而60岁以上贫困老人占 44%。由此可见导致大关县农民贫困的主要原因之一是劳动力的缺乏。对于农户而言，家庭中如存在因年龄较大无法从事生产活动的老人，他们在不能为家庭增收的同时还会增加开支，成为家庭脱贫的负累。

3.1.2 部分贫困农户存在依赖思想

由于我国之前推行的扶贫模式大多为救济式扶贫，这导致部分贫困农户存在着“等、靠、要”的落后思想，依靠自身实现脱贫的动力不足。然而，如果脱贫完全依靠外力，会导致贫困地区产生依赖性，一旦遇到突发事件，再度返贫可能性极大。

3.1.3 部分扶贫工作人员工作不到位

大关县是典型的山区农业贫困县，因此想实现贫困农户增收，提高其工资性收入是不可忽视的一环。但在扶贫工作中，部分工作人员只重视如何帮助贫困户短期增收，忽视了对他们的技能培训和相关社会保障制度的完善，导致农民工对于新市场新环境的适应能力较差，取得工资性收入也就更加困难。

3.2 产业造血功能不足原因分析

3.2.1 受自然客观条件的制约

大关县全县无一平方公里平地，劳动力素质较低，不利于高精尖项目的推广和实施。目前实施的扶贫项目多为果蔬种植、牲畜养殖等农业产业项目，加上政府财力投入有限，产业项目的后续运行成了一个难题。

3.2.2 部分基层干部对产业扶贫的认识不足

一些基层干部习惯于搞基础设施建设，对于贫困人口的认识不足，对产业扶贫了解不足，认为产业扶贫工作难度大，忽视了产业扶贫的重要性，而且不愿意花费精力在那些建设周期长、市场风险大但扶贫效果佳的项目上。

3.3 精准扶贫长效机制不完善原因分析

3.3.1 精准识别机制不完善的原因分析

关于如何认定贫困户，人为因素占很大比例。当前对于贫困户的判定主要考虑贫困户家庭人均收入是否在省贫困线以下，但是这样的信息获取较为困难。在识别过程中，因为政策的宣传工作不到位，部分村落信息闭塞和贫困群众获取信息的渠道较窄等原因，难免出现漏户现象。其次，对于申报贫困户的核查机制不完善，相关部门没有联动起来，出现了部分农户隐瞒收入来争取贫困户的现象。

3.3.2 低保与扶贫工作衔接不到位原因分析

不同部门的主要工作精力受该部门职责所限，着眼点都在自己所辖的范围内。因此导致在诸如扶贫资金的使用等等方面，不同部门之间都存在着分歧。另外由于民政工作，精准扶贫工作分属于两个不同的职能部门，认定许多问题的标准不一，使得其部门获得的数据难以在彼此间共享，导致教育、医疗、住房等保障措施无法落实到部分扶贫低保户家庭，而低保政策又落实不到部分特困家庭。