□顾 辉

（安徽省社科院，安徽 合肥 230051）

随着工业化和城镇化的快速发展，环境污染与生态危机对经济可持续发展与社会和谐稳定构成了严峻挑战，这集中体现为重大工程项目导致的环境群体性事件，如各地掀起的反“PX”、反垃圾焚烧厂、反核电事件等。中国环境意识项目组报告显示：自1996年以来，环境群体性事件以29%的年增速困扰中国，在资源约束紧张、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，生态环境问题日益成为人们关心的焦点问题之一，在一些地区成为维权群众与地方政府矛盾冲突主要原因[1](p54)。随着中国社会转型期利益格局的重新调整和权利意识的觉醒，由财富、权力和风险分配不公引发的各类矛盾和社会冲突呈现高发频发态势，这说明我国已经进入环境污染和社会失范的风险易发阶段，因此有必要从国家治理的高度采取科学有效的治理策略应对环境风险和社会危机，提高政府和社会的应急管理能力。

一、重大工程社会稳定风险评估制度的演进

重大工程项目是指投资规模巨大，对一定区域国民经济和社会发展具有重大影响的工程项目。一般情况下，重大工程项目对地区经济社会和生态环境具有较大的影响，尤其是环境负面影响往往对周边的生活环境以及居民的健康和财产造成实际或潜在的威肋，使周边居民情感上难以接受、心理上严重排斥。虽然重大工程环境损害发生概率低且不容易及时显现，但是一旦产生后果严重，极易引发周边居民的强烈不满，造成剧烈的社会冲突，从而构成了重大工程项目的社会稳定风险。

面对重大工程可能引发的环境风险和社会冲突，如何既能使重大项目顺利推进实施，又有利于地区和谐稳定，起源于地方实践创新的社会稳定风险评估回应了这一重大关切，成为直面当代中国问题的创造性探索。2004年，四川省遂宁市率先尝试建立重大工程和重大决策的社会稳定风险评估制度，开启了社会稳定风险评估工作的先行先试，得到中央维护稳定工作领导小组办公室的认可并在全国推广。2006年，江苏省淮安市在吸收和借鉴遂宁模式的基础上改进和创新了重大事项的社会稳定风险评估机制，取得了较好的社会效果。上海市社会稳定风险评估工作后来居上，实现了评估政策的体系化和法制化，评估内容的具体化和标准化，同时构建了一整套较为科学的评估指标体系，使社会稳定风险评估机制更趋成熟和完善[2](p7-16)。

在地方实践的基础上，中央不断吸收地方经验并上升为国家级层面的制度设置。2009年党中央明确要求“建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制”，在此政策的指引下，地方社会稳定风险评估的实践创新形式以及探索领域不断得到延伸，各地陆续出台了一批强有力的举措加快推进社会稳定风险评估工作。2012年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》的文件，成为中国社会稳定风险评估进入制度化、常态化轨道的标志。与此同时，国家各部委先后制订了系统内部的社会稳定风险评估指导方案或实施意见，促进了社会稳定风险评估制度的专业化和规范化，随着配套机制的不断细化和完善，社会稳定风险评估制度进入了全面实施和不断完善的时期。2012年，国家发改委发布《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，要求社会稳定风险评估成为重大工程建设项目行政审批（核准或备案）前的必备准入程序，从而使社会稳定风险评估在重大工程领域取得了实质性进展[3](p118-128)。

起源于地方实践的社会稳定风险评估制度创设和模式创新逐步构建了中国社会稳定风险评估的制度框架，使之朝着制度化、规范化、专业化方向发展。但是我国对社会稳定风险研究缺乏科学和系统的理论体系，各地的评估模式缺乏明确的理论指导，学界在理论认识上还处于模糊状态，社会稳定风险评估亟需一套成熟的理论为指导；在实践层面上，社会稳定风险评估在领导体制、评估主体、评估内容、监督体系、应急管理等方面还存在诸多问题。因此需要从理论和实践两方面重构社会稳定风险评估体系，以推进社会稳定风险评估的健康发展。

二、社会稳定风险评估的理论困境和现实难题

（一）社会稳定风险评估的理论困境

与社会稳定风险评估地方实践的如火如荼相比，学界对社会稳定风险评估的学术研究却相对滞后，当前学者述及社会稳定风险的理论基础主要包括宏观层面的解释性理论和强调理论实用性和可操作化的中层理论。

德国学者乌尔里希·贝克最早提出“风险社会”概念，他认为现代工业社会发生的危机则与人类社会的重大决策紧密相关，表现出更多的人为痕迹[4](p21)。安东尼·吉登斯则从现代性风险与社会信任角度阐释制度性风险的危害[5](p188)。我国的工业化和现代化用二三十年走完了发达国家几百年的路程，由于压缩型经济发展产生了压缩型环境问题，表现为环境问题的集中爆发、复杂多样以及治理困难，民众过度风险认知引发的焦虑感以及环境抗争事件频发。风险社会弥漫的众多风险会导致社会系统信任的流失，尤其是政府公信力的下降，从而成为社会稳定的风险源。社会治理理论倡导政府与公民社会共同对公共生活进行合作管理，主张现代政府与公民社会在全球化治理过程中不断深入合作，相互依存，协调发展[6](p24-28)。善治是对社会治理的超越与延伸，它通过国家和社会或者政府和公民之间良好的协作完成对社会公共生活的有效管理，为实现社会治理的量变到质变指明了方向，以善治作为最终价值目标有力推动了社会稳定风险评估制度的完善，已经成为实现国家治理体系现代化的客观要求[7](p164)。

公共安全风险评估技术规范中将风险脆弱性定义为自身存在着易受伤害和损失的因素，在灾害来临时表现的抗灾能力和恢复能力的适应程度和敏感性[8](p47)。社会稳定风险是社会脆弱性的直接体现，它源于社会不公平受到破坏并影响了社会良性运行。公共决策引入公众参与理论强调只有通过公众参与，尤其是让那些可能受到决策影响公众参与决策，政策的实施才能更加合理、更容易为公众接受；任何决策只有反映公众的信念、价值取向、意识形态时，才更容易获得支持。从这个意义上讲，社会稳定风险评估也是各方通过充分沟通、交流、协商达到价值共识的过程，是取得公众尤其是受到重大工程负面影响的公众理解、支持直至积极参与的重要手段[9](p36-39)。利益相关者分析主要包括了对利益相关者的相关利益诉求及其合法合理性的分析，对不同利益相关者之间的社会网络、社会资本、动员能力的分析，以及不同利益相关者之间、利益相关者与项目相关方在利益、价值观和心理感受等方面存在的矛盾冲突等内容的分析和评估[10](p58)。社会燃烧理论将社会稳定风险与自然界的燃烧现象做类比，公共危机如同物质燃烧一样是由社会风险源（燃烧材料）、社会舆论（助燃剂）、利益相关者的诉求以及突发事件（点火温度）共同作用产生的结果。当社会稳定风险的产生因素聚集，不断积累、相互催化，超过社会系统所能承受的最大临界阀值时，社会稳定风险就会转化为公共危机[11](p108)。

上述理论从不同侧重点探索了社会稳定风险评估的内在规律，对社会稳定风险评估实践进行了理论指导，但是它们未能系统地阐明社会稳定风险评估的内在逻辑，缺乏统一的理论逻辑框架的支持和统领，缺少能够勾连宏观解释与中观层次指导实践的统摄性理论。社会稳定风险评估体系要具备综合性和指导性，必须采用统一的理论框架，全面系统地梳理影响社会稳定的各个社会子系统，从而为认知和预判社会稳定风险提供可操作化的监测目标体系。

（二）社会稳定风险评估的现实难题

社会稳定风险评估经过十几年的实践，逐渐确立了以人为中心的风险评估体系，但是评估的现实实践与制度预期之间存在着张力，一是多元评估主体权责利不分造成的低效问题，二是将评估视为技术理性从而缺乏对个体或群体情感层面的重视。社会稳定风险评估在取得了巨大成就的同时面临着不可回避的实质性问题。

就评估主体之间的责权关系问题而言，当前社会稳定风险评估体系明确了“谁决策谁负责、谁主管谁负责”的总体原则，在一定程度上提升了政府主管单位和建设单位的风险意识，但是该原则造成的评估领导主体、组织主体、责任主体和监督主体等多重交织关系使评估工作在实际运行过程中出现责任不清、运作失灵，人为操纵评估过程及评估结果的可能性大大增加。重大建设工程的社会稳定风险评估涉及发改委、国土资源局、环保局、住建局等多个政府职能部门，各部门基本都出台了本部门的评估办法，不同评估办法的评估内容和实施手段交叉重合，导致评估工作重复，评估责任分散。积极推动评估工作的各地方“维稳办”并不负责评估的具体实施，只在一定程度上承担协调、督查的责任，这实际上是转嫁维稳压力，推卸应有责任[12](p62-67)。整个评估过程都是由政府部门主导和掌控，这就造成政府“既当裁判员，又当运动员”，评估主体与评估对象高度联系，评估结果缺乏公平公正。

关于风险感知与风险沟通问题，社会稳定风险评估的对象是与项目相关的利益方，评估工作是对不同利益群体风险的心理和态度的评估。现代风险不仅是一种客观实在，更是一种主观建构的过程，在评估过程中公众的风险感知与专家的知识和判断同样具有举足轻重的位置。因此，评估过程中应更加关注利益相关群众的心理因素、将收集和分析民情民意即风险感知的测量与分析作为评估工作举足轻重的内容。重大工程项目涉及多元主体的利益分配和风险分配，分配的公平性和分配效果好坏需要各级政府对利益相关群众的各类诉求予以切实了解和有效回应。因此，社会稳定风险评估需要建立不同利益相关者广泛参与的机制，只有建立公众多元协同、有效参与的风险评估机制，才能使社会稳定风险评估真正达到维护社会和谐稳定的目的。同时，信息时代各种风险信息通过网络等新媒体低成本地广泛传播，加之政府公信力的“塔西托陷阱”效应，使本来很小的社会风险被不断舆论无限放大，极易导致严重的社会冲突。这其中，政府风险沟通工作不足甚至严重缺失是这类社会冲突爆发的一个重要原因，有效的风险沟通能够弥合公众与政府之间的风险感知差异，进而能够有效的避免集体行动的发生[12](p62-67)。

三、环境社会学关系主义视角下的涉环保重大项目社会稳定风险理论体系建构

20世纪70年代，在人、社会与自然环境之间的关系研究方面，环境社会学的创始人卡顿和邓拉普批评了传统社会学的“人类豁免主义范式”，认为这种范式是建立在迪尔凯姆的“一个社会事实只能用其他社会事实来解释”的社会学方法论基础上，剥离了自然环境对社会的影响，他们提出的“新生态范式”指出了人类对自然的依赖，以及资源的有限性、生态法则对人类的影响。这些研究为社会学研究的范式转换——环境社会学的诞生奠定了基础。社会生态系统理论融合了环境社会学自然生态与人类社会、人类社会的多元主体关系两种视角，为环境社会学视野下涉环保类社会稳定风险评估指明了方

向[13](p6)。社会生态学是从人类社会的视角理解生态与人类关系的科学，认为人类社会与自然环境相互交织、相互影响，人类要求得生存与发展，就必须有效协调人类自身与自然生态体系

的关系，实现社会生态系统和自然生态系统的均衡。社会生态系统由两大类要素构成，第一类是系统生态环境要素。系统生态环境要素包括自然生态和社会生态两方面。自然生态要素，主要包括自然资源和自然环境，是人类赖以生存的物质基础。社会生态要素，既包括受人类活动影响或改造的人化自然要素，也包括各种人类活动的产物，如文化和制度等。第二类要素是社会行动者要素。社会行动者产生两种形态的要素，即社会行为和社会心态。社会行为是社会行动者对系统生态环境作用于个体或群体的反应，环境要素对行动者的社会行动起到限制或使能作用，个体或集体社会行动的认知基础是基于对环境因素做出的价值判断。个体或集体行动者对环境因素的认知和价值判断形成了一定的社会心态，社会行动就是社会心态在一定条件下的行为结果。与冲突性社会心态相关的社会行动决定了社会生态系统的均衡运行与否，从而对社会系统的稳定产生了直接的影响[14](p48)。

从环境社会学的研究主题出发，我们认为涉环保类重大工程项目社会稳定风险评估理论系统涉及到两套理论体系，即如何处理人与自然环境的关系，以及如何处理社会稳定内部关系。处理好前者关系是处理好后者关系的基本条件，是涉环保项目社会稳定风险评估的重心；处理好社会稳定内部关系核心是确立多元主体参与、责权利明确、监督有效的社会稳定风险评估机制，同时正确处理风险的社会心态与社会行动之间的转化关系。

四、涉环保重大工程社会稳定风险评估的分析路径

（一）涉环保重大工程社会稳定风险分析模型

图1：涉环保重大工程社会稳定风险分析模型

社会稳定风险源于风险冲突行为，风险冲突行为是社会风险引发的社会行为的升级形式，是社会稳定风险分析的关键。风险行为转化升级为冲突行为依赖一系列条件，如集体行动的强大动员能力和负面舆论的广泛传播，会增强冲突的可能性，增加风险等级；风险环境中利益受损的补偿水平以及环境污染治理水平都可以成为降低社会稳定风险的条件。个体的风险行动受风险感知的支配，风险感知可能高于客观的风险实在，在缺乏有效沟通的情况下，风险感知支配个体或群体采取风险行动，因此，风险沟通是连接风险感知和风险行动的桥梁，是消解风险冲突的重要手段。风险感知、风险行动和风险沟通构成了社会稳定风险分析的核心概念和主要内容（图1）。

社会生态系统理论将环境行为视为环境心态的反应，风险感知是涉环保重大工程社会稳定风险的心理基础。首先，环境污染及其损害发生的不确定性是环保类社会稳定风险的主导因素，这种不确定性给个体或群体心理带来焦虑感，当焦虑感积聚并不能以合法的程序得以释放时，环境风险就会转化为环境冲突行为。减轻环境损失带来的心理压力依赖于受影响个体或群体对社会环境的信任水平，典型的如对地方政府和建设单位的信任、对风险权威专家和媒体等公正立场的认知等。此外心理方法显示风险感知如何背离了科学技术理性，不仅在主观建构层面，而且还受到性别、文化、年龄、阶层和族群等因素的影响，它还揭示了人们是在其社会文化嵌入中感知和应对风险的，因此社会稳定风险分析应纳入整个社会政治经济文化系统中多方位考察。

风险行动是风险感知的行为结果，其中风险冲突是风险行动的升级形式，也是影响社会稳定的关键。风险感知转化为风险行动取决于风险补偿水平和信任水平，三者构成了函数关系，风险补偿水平越高、风险责任主体的诚信程度越高，风险感知转换为冲突性社会行动的可能性就越低。风险补偿包括两个方面，一是风险影响的心理补偿。涉环保类重大工程中，环境风险构成心理补偿的主要威胁，因此，环境保护的可接受程度成为衡量环境心理补偿的重要标准。此外，心理补偿还包括项目与受影响个体或群体的经济、社会和文化的互适性等。二是利益补偿，这与涉环保项目造成受影响个体或群体的利益损失相关。物质利益损失与风险感知并不总是一致的关系。因此在风险补偿时损失的补偿必须结合心理补偿，才能有效化解风险可能引起的冲突行为。

风险行为转化为集体行动受制于风险动员的水平，当群体的风险感知达到较高水平的一致或差异较小时，风险动员的能力就会大大增强，风险发生的可能性就会走向两个极端，要么各利益主体很容易达成妥协，要么造成冲突的发生或进一步升级。当风险感知差异很大并存在着严重争议时，风险冲突既可以消解在各利益方的博弈中，也可能由于利益的不一致使争斗冲突显性化，促使风险不断放大，从而引发冲突螺旋上升，甚至导致暴力冲突等严重社会后果[15](p136)。社会稳定风险治理的主要任务正是通过对公众风险认知的评估和分析，预测对抗性社会行为出现的概率、规模、范围和程度，防范化解重大冲突性个体和集体行为。

风险沟通是防范风险冲突的有效途径，是风险治理的重要手段之一。在重大项目的决策过程中，建立在参与机制基础之上的风险沟通机制，将利益相关者聚集在一起，为利益相关者表达意见、相互对话和平等协商提供了机会和渠道。在风险沟通中，政府通过收集受重大项目风险影响的民众对风险危害的认知和态度等重要信息，综合考量各方合理诉求，拟定公平的补偿措施。通过与政府、第三方评估机构、专家学者、公益社会组织等一起在项目建设前对项目的风险进行确认，民众可以避免因对风险的过度担忧而引发焦虑和恐慌[1](p55)。

（二）风险评估主体间关系的建构

社会稳定风险评估是多方主体协作的复杂过程，政府、建设方、利益相关群体、第三方机构、第四方监督机构等组成了社会稳定风险评估与防范的多元协作体系。社会稳定风险评估机制多元主体模式是指为了评估的客观性、公正性和权威性，改变当前评估工作过分依赖政府和建设方的现状，让政府部门、受影响公众和以专业机构、专家学者、社会组织为代表的独立第三方多元主体共同参与社会稳定风险评估过程，从而使评估主体呈现多元化的结构状态，形成多层次的社会稳定风险评估体系[16](p124-132)。多元主体、多层次社会稳定风险评估体系的核心是确定不同主体之间的关系模式，厘清主体之间的责权利。首先是将评估的责任主体与执行主体相分离。重大工程项目责任主体即项目建设方，由建设方将评估工作委托给专业化的社会稳定风险评估机构、专家学者、社会组织等第三方；第三方作为评估的执行主体，在对建设工程的基本信息进行收集基础上，明确各利益相关者及其调查范围，确定可操作化的评估方案，通过实地调查收集第一手数据，在此基础上形成调查结论、提出防范措施。这一过程建立在利益相关者与执行主体的信息互动基础上，是执行主体、责任主体和利益相关者沟通协调，不断调整的过程。其次，第三方机构是社会稳定风险评估的独立利益方，是维护评估公平公正的重要保障。第三方机构可以吸收利益相关者代表，但利益相关者不具有对调查结论有决定性影响；一般而言，第三方机构是由政府、专业评估机构、专家学者、新闻媒体、公益性社会组织等与项目不具有直接利益关系的个人或机构组成的，它是多元化的评估主体组合。最后，第四方监督是对评估结果应用以及重大工程建设过程、运行阶段出现的各类风险的监测和对风险防范措施实施情况的监督。第四方监督既是对评估实施过程和效果的监督，也是防范突发风险的重要手段。社会稳定风险评估的多元主体结构是保证评估质量的必要手段，每个评估主体从特定的评估角度出发，在评估中发挥着各自独特的作用，从而形成了多元主体分工协作的社会稳定风险评估模式（图2）。

图2：社会稳定风险评估主体间关系

目前，全国各省市的社会稳定风险评估机制绝大多数实行政府主导模式，即重大公共项目的决策、报建(批)等由政府部门牵头组织，建立社会稳定风险评估小组，制定评估方案，收集项目基本信息，实施问卷调查或访谈，组织座谈会或听证会，形成调查结论，最后进行风险分析和研判，确定风险等级，上报政府主管部门作为重大事项的决策参考。这种做法虽然是权力和责任统一的体现，能够提高决策部门的风险意识，但它属于典型的政府主导的自我评估模式，政府既是决策主体又是评估主体，其评估的客观性和权威性往往受到质疑。因此，政府在社会稳定风险评估中合理的角色应该是评估最终责任人、组织者和监督者而不负责具体执行。在评估工作执行过程中，政府应积极培育第三方参与评估，拓展第三方参与评估的发展空间和资源平台；同时强化政府对第三方参与评估的监管，防止专业评估机构为追求利润而丧失独立性的道德风险[17](p167-172)。

在重大工程社会稳定风险评估中，首要利益相关者是工程的建设方和受到工程直接影响的群众。建设单位是重大建设项目社会稳定风险评估的组织单位，是组织实施风险评估工作的责任主体，负责组织、协调各个单位或群体参与风险评估各个阶段的管理工作，是社会稳定风险评估和防范工作的直接责任人，也是第三方评估和第四方监督的主要对象。建设方是利益获得方，在重大工程建设中处于主动地位，项目本身的经济成本—收益分析是建设方追求的利益目标，因此在施工和运营过程中建设单位往往为了节约成本忽略项目的各类风险，在与受损群众博弈过程中低估群众的利益损失，从而为社会稳定埋下风险隐患。重大项目评估宜倡导基于利益相关者的利益诉求、心理认知及其行为表现进行有针对性的分析，对利益相关者之间、利益相关者与政府、建设方之间存在矛盾冲突的可能性进行估算和权衡，并拟定合理解决矛盾冲突的防范措施，以实现将社会稳定风险控制在低风险范围内的一种评估框架。这种评估框架强调在重大项目社会稳定风险评估过程中以利益相关者为中心，在整个项目周期中始终关注、发现并尽力满足重大项目利益相关者的物质需求和心理需求，寻求通过沟通协商、参与合作等机制化解不同利益相关者之间、利益相关者与重大项目之间存在的利益冲突和风险争论[10](p58-62)。

第三方作为社会稳定风险评估主体是实现评估工作科学规范的重要保障，第三方应当具备中立身份，独立于重大工程的决策和建设单位之外，与政府、建设单位没有隶属关系和利益关系。第三方是社会稳定风险评估必要而有效的外部制衡机制，它能够以其特有的独立性、专业性和权威性，在评估工作中避开建设方的利益追求和政府的政绩压力，这样有利于推进评估主体的客观化和中立化，增强评估主体的独立性。目前较常见的第三方评估主体有受行政机构委托的专业机构、专家学者、科研机构、新闻媒体等。上海、江苏等地已经引入专业评估机构开展社会稳定风险评估工作，并取得了不错的效果。第三方的专业评估机构参与到各类的社会稳定风险评估和预防工作中，对于政府信息公开、政府行为规范化、政府绩效评估和公共决策科学化等方面都有积极的正面作用。此外，科研机构为政府公共管理提供了智力支持，其专家学者能够借助学术优势从理论研究的高度给社会稳定风险评估提供参考意见，新闻媒体也在评估工作中发挥着重要的监督和宣传作用[17](p167-172)。值得提出的是，NGO在社会稳定风险评估中利用其组织优势、专业优势和公益代表性针对重大工程项目收集相关群众意见，进行实地考察评估，以此来制约建设单位和政府部门的越轨行为。中国环保NGO在工程环保方面公开挑战地方政府，它可以克服政府的地方保护主义，既弥补了评估工作的不足，又监督了政府官员的行为[18](p113-116)。

评估工作是以最终结果为导向的，但是涉环保类重大工程社会稳定风险的重要特征是在预前和过程中发生的，而风险防范措施也主要在工程建设和运营过程中实施。因此，社会稳定风险评估的重点应当放在操作的流程和关键环节上，从风险参与的公平性、代表性和独立性等多个维度来考察评估流程，以此来弥补结果导向评估的缺陷，增强风险评估的预测和防范效果[19](p49-57)。由此，社会稳定风险监测应成为新的必要选项，通过构建社会稳定风险监测机制，监测重大工程在建设期以及运行过程中社会稳定风险的变化，提供及时的预警信息，以便调整工程实施方案或采取预防措施，防止严重影响社会稳定的冲突性事件发生。风险监测应当成为风险评估常态化的机制，具有不可替代的位置。风险监测机制的主体必须有独立于建设方、受影响群众和第三方机构的第四方机构，既对利益方的风险行动进行监察，也对第三方的评估工作进行监督。因此，第四方监督机构既可以是政府部门，也可以是有别于其他三方的独立专业机构或组织。

经过十几年的发展，我国重大工程社会稳定风险评估实践越来越深入，评估的体制机制建设也取得了长足的进步。当前，社会稳定风险评估亟需在总结实践的基础上进行理论和机制创新，以推进社会稳定风险治理更加科学、系统和成熟，保障重大决策和重大项目顺利高效实施，进而实现社会和谐稳定发展。作为一种尝试，本文以社会生态系统理论为基础，从环境社会学关系视角出发，初步构建了涉环保重大工程社会稳定风险评估的理论分析框架，但是完整的社会稳定风险评估体系建设不仅需要建构综合性的理论体系，还需要建立一套用于指导实践、科学有效的指标体系，从而拓展研究范围，为实践部门开展社会稳定风险治理提供智力支持。