中国推行环境污染强制责任保险的正当性探析

2018-11-02欧阳丹丹

金融发展研究 2018年7期

欧阳丹丹

摘要：环境污染责任保险有助于降低环境污染发生的频率、有效保障受害人的权益、建立恰当的风险分担机制。在我国目前供需双冷的现实情况下，推行环境污染强制责任保险已经是大势所趋。它是法律对现实目的需要的回应，具有深刻的社会公共性，其正当性基础正是源于对公共利益的保护、补偿和预防损害的追求。本文试图论证推行环境污染强制责任保险的正当性，从环境污染事故发生后，受害人的损害无法经由传统的二元责任机制得以充分填补的角度出发，以法经济学的视角对其正当性进行论证。

关键词：环境污染；强制责任保险；正当性

中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2018）07-0068-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.07.010

2017年6月，我国发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，在环境污染强制责任保险的投保人、保险范围、调控以及费率等方面作出了框架性规定；2018年5月，生态环境部审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，环境污染强制责任保险问题再次引发了学界的热议。

一、问题的提出

（一）资本与环境的博弈

从工业革命开始，因生产力的迅速发展，自然经济的主导地位逐渐被商品经济所取代，经济形态转变为基于价值规律的商品生产和等价交换。人们通过劳动生产力对自然进行改造获取资源，满足自身的需求，从依赖自然向支配自然过渡发展。资源的配置是依据市场运行的规则体系进行的，该规则体系带有滞后和盲目性的色彩，导致了资源分配的盲目与无序，从而令社会总的需求和供给失衡。由于资本逐利的本性及配套法律制度的缺失，在获取与利用资源的过程中極易出现不择手段的情形，如无视资源的有限性、不考虑资源的不可再生性、随意排污而不论环境容量，因此造成了大量的环境污染事件。随着工业科技的飞速发展，这类环境污染事件呈现出新特征：一是造成损失金额的巨大性，二是损害事故鉴定的技术性，三是损害事故发生的无法避免性。发生损害事故后，一方面被侵权人的损失急需赔偿，另一方面侵权人却常常无力承担巨额的损害赔偿责任，形成了企业污染、民众买单的非正义局面。

（二）制度与现实的回应

为了走出这一困境，我国从20世纪90年代初便开始引入环境污染责任保险并进行了相关探索，通过近30年的发展，大致可以分为三个发展阶段：初步尝试阶段、任意性试点推广阶段和强制性试点建立阶段。初步尝试阶段的效果非常不理想，此阶段的特点是缺乏配套制度，是否投保取决于企业的自主选择；但因为保险产品单一、企业环保意识不强，不仅投保企业数量屈指可数，甚至还出现了投保停滞状态。在大规模突发性环境污染事件频发的历史背景下，我国环境污染责任保险过渡到任意性试点推广阶段，在总结上一阶段经验教训的基础之上，在本阶段的实践中开始重视配套制度的建设，国务院和原环保总局等接连出台相关意见，为试点的推广提供了部分制度性基础。但是本阶段投保与否依然是基于企业自愿，且制度规定皆为任意性没有强制性，导致并未实现试点应有的效果，没有实现环境污染责任保险的制度价值。通过我国以往的实践证明，遵循“契约自由”原则的任意性环境污染责任保险，投保与否完全取决于当事人自己的意愿，但企业经过利益衡量通常并不会选择购买该保险，使得该保险制度失去应有的价值。所以应该对“实施行为的主体设置愈加严格的责任规则”，适当限制契约当事人的契约自由，以法律为基础引入强制环境污染责任保险应运而生。我国在认识到建立环境污染强制责任保险的重要性后，于2011年底发布了《国家环境保护“十二五”规划》，规划的发布使我国正式进入强制性试点的阶段。原环境保护部和原中国保险监督管理委员会于2013年联合发布《关于开展强制性环境责任保险试点工作的指导意见》，将上述“十二五”规划中关于强制环境污染责任保险的规定详尽化，为保险活动的实际操作提供了具体的指导。2016年8月，由人民银行、原环境保护部、原保监会等七部门共同发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中第二十二条，昭示了我国设立环境污染强制责任保险的决心。在相应政策及制度的促进下，2017年发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，规定了需要购买环境污染强制责任险的八种企业类型，该办法是建立环境污染强制责任保险制度方面的巨大进步；2018年5月通过的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》则进一步规范完善了该制度。

环境污染责任保险全称为环境污染侵权损害赔偿责任保险，是指保险标的为被保险人由于污染环境所承担的损害赔偿和治理责任的责任保险。环境污染强制责任保险最早由法国提出，是指经法律明确规定对环境有污染或者潜在污染风险的被保险人，必须对其应承担的环境损害赔偿和治理责任投保的责任保险。与其他保险、侵权损害赔偿等类似，环境污染强制责任保险也是填补损害的一种工具。之所以受到国家越来越多的重视，是因为在这一领域，传统民事责任制度不能及时补偿受害人，无法有效解决纠纷，并且只依赖投保人自愿投保的任意性环境污染责任保险存在天然的限制，也无法填补环境事故所造成的巨额损害。环境污染强制责任保险拥有自身所独有的社会公益性以及经济合理性，从保护公共利益的角度出发，运用公权力介入契约自由与私法自治的领域对其进行适当干预，可以对任意性环境污染责任保险的失灵状态予以矫正。但是公权力介入赋予环境污染责任保险强制性，必须符合经济与法律上的正当性，否则可能会因触及侵害私权利的红线而失去其本身的功能与价值。

二、环境污染强制责任保险的客观基础

任意性环境污染责任保险已在我国被证实，是无法发挥制度本身所应有效用的。环境污染强制责任保险作为一种新的法律调整机制，涉及多方利益主体，包括政府、保险公司、投保企业及受害人。下文多角度分析了各主体的现实处境与利益诉求，通过国家强制力的运用以扩大和提升社会整体权益。

（一）政府

1. 地方保护主义。企业是否购买、购买多少额度的环境污染责任保险，取决于环境污染事故发生后将承担的最高赔偿金额的多寡，而这又由我国法律制度所决定，因此政府的规制力与执行力决定了企业投保的意愿。在我国目前以政府官员业绩评价为导向的制度框架下，环境污染事故的处理过程通常都会受到地方保护主义的影响，过度重视短时经济效益而忽视公众利益；甚至违背国家法律法规，滥用行政权力或对污染事故不作为，长此以往企业依靠政府解决环境污染问题的成本低于购买保险；不仅造成了企业的低投保率还损害了公众利益，致使环境污染责任保险的风险转移功能难以实现，受害人的救济需求也无法释放。或者即使政府能够履行自己的职责，往往在其处理突发的环境污染事故时，也会因为财政资金不足而难以有效应对并填补损害。基于此种情况，最佳的解决方法即是实施环境污染强制责任保险，不仅有助于缓解政府的财政紧张状况，使得税收收入得到更有效的配置；还可以减轻其环境负担，将环境监管责任与突发事故处置负担部分转移给保险公司。

2. 环境税与排污许可。虽然环境税与排污许可等也是帮助政府应对环境污染的手段，但是它们解决环境问题的效果却并不如环境污染强制责任保险制度。环境税的缺陷一方面是税基与税率难以精准确定，另一方面是在一定程度上也加重了企业负担，不仅没有有效实现风险的分散和转移，也不能对受害人进行有效补偿。排污许可审批手续非常严格，执法与守法的成本均高，排污监管存在困难，加重政府的管理成本，同环境税一样也无法分散风险、补偿受害人的损失。较之于以上两种方法，环境污染强制责任保险则使风险与保费相对应，管理成本相对较低，通过责任社会化的方式不仅实现了对环境风险的分散，还能够及时弥补受害人的损失，体现出保护受害人权益和维护社会秩序的内在价值。

（二）企业

企业在经营发展过程中应当考虑对自然环境所造成的影响，贯彻可持续发展的理念，这是企业所肩负的社会责任，国内外组织均对此项责任在立法层面予以承认。环境污染强制责任保险就是对此项责任需求的有力回应。企业转移风险意愿的大小，取决于其面对的环境事故风险和将承担的环境法律责任风险的大小。总的来看，我国企业目前所面对的环境法律责任风险较低，现有立法对环境污染事故的归责办法和配套标准不完善，处罚力度过轻数额过低，执法方面力度不够且常出现强制执行权的缺位。环境污染事故发生后常常是由政府和民众承担了企业大部分的社会责任，企业只需承担少许责任。企业不是天然的守法者，既然守法成本高于违法成本，那么企业出于经济考量必然不会选择购买环境污染责任保险，强制性此时就能够发挥出积极的作用。

环境污染强制责任保险通过强制企业参与进保险法律关系中，一旦发生了法定或约定的环境污染事故，保险公司能够通过保险机制中的大数法则原理，及时有效地救济受害人的权益，也实现了企业承担社会责任的目的。企业在投保后还会受到保险合同的约束，在环境事故发生后为了不失去请求保险公司承担赔偿责任的权利，会选择积极应对及时采取减损措施，防止损失进一步扩大。既减轻了环境污染对生态继续破坏的程度，也防止受害人的权益受到更大的危害。环境污染强制责任保险还能够赋予市场更多的效率，高赔偿额的环境污染事故常常导致企业被迫停产甚至走向破产，导致社会资源的浪费。但当企业投保后，不确定的大额赔偿风险就转移到保险公司，企业破产的风险大为降低。又因为政府没有参与进保险法律关系中，进一步避免了企业的寻租行为。同时，保险公司通过费率激励机制，促进企业重视预防与治理环境污染，强化企业的风险管理和环保意识，建立预警机制，优化企业的资源配置，协调企业与环境的可持续发展。

（三）保险公司

保险公司开展一项新的业务，前期投入的资金与时间成本必然是巨大的。但是环境污染风险具有异质性的特点，不同行业及不同企业所面对的风险类别并不一致，应对不同风险的评估技术和方法也迥然不同，环境污染责任保险业务造成公司展业成本一直处于高位。但是如果环境污染责任保险的保险标的和产品供给量形成一定的规模，该单位产品的收益会持续上升而营运成本会逐渐下降，环境污染责任保险的长期平均成本势必降低，产生保险经营规模经济效应，实现盈利目标。但通过我国试点的结果反馈，企业投保意愿持续低迷，投保标的数量远没有达到规模经济效应的数值。保险公司综合考虑成本和维持盈利的条件下设计的合同条款，体现出业务范围窄、保险费率高但赔付率低特征。企业付出高额保费换取的却是较低的赔付，企业不愿投保，从而造成了保险公司也不承保的消极局面，环境污染强制责任保险是解决这一问题的最优选择。

被强制投保企业具有的共性是，利润额与环境风险巨大，反映到投保额度上体现为巨额的投保金额。通过国外环境污染强制责任保险多年来的实践经验，只要满足了大数法则的要求，即使发生了环境污染事故，保险公司的赔付比例相较于企业的投保额依然可以实现持续盈利的目标。保险公司还可以起到对企业的外部监督作用，规范企业的经营活动，防范环境污染事故的发生、降低损害程度，实现多方主体利益共赢。环境污染强制责任保险保障了保险公司的利益，促进其积极投身于环境污染的预防与治理活动之中。

（四）受害人

近年來我国环境侵权纠纷不仅呈递增趋势还愈发严峻，环境侵权与一般侵权相比具有侵权范围广、赔偿金额高、损害持续久的特征。目前主要是通过诉讼方式解决此类纠纷，但因为受害人与加害人的法律地位不平等，前者的诉讼能力和经济实力与后者相差悬殊，造成实际通过诉讼途径获得应有赔偿的比例很低。具体在实务中的困境表现为收集证据与责任认定的费时耗力，环保部门取证多受制地方政府，多数受害人不符合公益诉讼主体要件等。受害人不能通过诉讼得到及时有效的赔偿，转而采取上访方式，政府处理信访案件需要经过多级审批与调查，需要投入大量人力物力，但仍无法在第一时间及时救济受害人的权益。受害人甚至会采取破坏企业生产设施、干扰企业正常经营等极端措施，最终导致群体性事件，不仅阻碍经济发展、占用政府资源，还易危害公共安全。

环境污染责任保险作为社会化救济制度，能够打破这一困境，通过潜在污染企业的投保行为，体现谁污染谁赔偿的基本理念，减轻受害人的诉讼负担，通过及时迅速地救济受害人的权益，避免群体性事件的发生，实现了法的效率价值。然而我国大多数环境风险高且财力有限的企业，因为存侥幸心理，加之缺乏環保意识，都不会选择购买环境污染责任保险。即使受害人通过诉讼等其他途径确定了污染企业的赔偿责任，在企业资金不足、无力承担赔偿责任的情况下，受害人依然得不到应有的救济。而环境污染强制责任保险通过强制高环境风险企业投保，以保险公司的信誉替代了侵权人的信誉，财力雄厚的保险公司能够及时且充分地补偿受害人的损失，保障了受害人的合法权益，化解社会矛盾，体现出法的公平价值。

三、环境污染强制责任保险的经济学原理

（一）外部效应

1. 环境污染责任保险的正外部性。从环境污染责任保险的需求与供给两方面来看，都具有正外部性。从需求的角度出发，投保人购买保险的边际社会成本小于边际私人成本，但是边际社会收益却大于边际私人收益。再从供给的角度分析，保险公司的边际社会成本小于边际私人成本，但边际社会收益大于边际私人收益。购买保险会提升社会整体的福利水平，但是社会中享受到正外部性收益的其他成员并不需为此支付相关费用，即造成需求者与供给者的利益失衡，这必将造成环境污染责任保险的供需失衡，此时就需要政府强制措施发挥作用，赋予该保险强制性，一方面减轻侵权人负担的同时在最大程度上弥补损害，另一方面能够使保险人与投保人的成本与利益相对平衡，破解环境污染责任保险的需求和供给长久以来的失衡局面。

2. 环境污染的负外部性。因为环境资源的非排他性，任何经济主体在使用过程中都能获得收益，这导致一部分经济主体为了追求利益的最大化对资源过度使用，污染环境的同时将追逐利益过程中的成本转移给社会其他人承担，边际私人收益大于边际社会收益，边际私人成本小于边际社会成本。这一现象表明环境污染具有负外部性特征，导致了大量承担能力小、污染风险大的企业不仅不会选择购买环境污染责任保险，反而还存有污染环境后由政府买单的侥幸心理。并且污染、受害与监督三方关系人之间还存在着信息不对称的因素，凭借市场机制单一的力量不能令受害方的损害得到充分及时的补偿，也无法恰当分配环境资源。如果要减少由这种环境负外部效应引起的私人收益对社会收益的侵蚀，就需要将外溢成本转为内部成本，由污染企业承担引发外溢的成本。但这一目标仅通过市场自身机制是无法实现的，需要借助政府的公权力将可能发生的损害进行合理的分配。通过实施强制环境污染责任保险措施对侵权人的私权利进行适当限制，使造成负外部性效应的污染企业承担相应的责任，同时也能令受害方得到及时有效的赔偿。环境保护是造福人类的公益事业，是政府行使保护社会公益这一职能的重要方面，环境污染责任保险实质上是由政府干预社会参与的一种救助方式。政府“看得见的手”配合市场“看不见的手”，通过赋予环境污染责任保险强制性使企业产品的成本更能够真实体现出环境资源的代价，企业在市场竞争机制下淘汰落后技术，采用先进清洁技术，实现强化损害预防、完善损害填补及治理与保护环境的目标。

（二）柠檬市场效应

购买根据平均风险设定费率的保险投保人中，风险在平均程度之上的投保人，属于高风险低质量的投保人。因为投保人异质性和信息不对称的存在，投保人掌握了比保险公司更加翔实与细致的自身污染状况和风险程度的信息，保险公司在这一层面处于劣势地位，因为无法掌握和确切区分不同投保人的质量情况，只能对不同质量的投保人以相同费率待之。

但很显然，高风险环境污染的企业与低风险环境污染企业不应被施以相同的评价。如果对二者冠以相同的评价，那么该评价应当处于柠檬适用的高费率与高质量投保人适用的低费率之间，这实质上是要求高质量投保人补贴柠檬企业，导致高风险环境污染企业乐于接受但低风险环境污染企业必然拒绝的结果。从而大量柠檬逐渐占领环境污染责任保险市场，出险率和赔付金额不断提高，理性的保险公司为保证偿付能力和继续经营必然会提高保单价格，进一步促进低风险环境污染企业退出保险市场，最终的结果就是环境污染责任保险市场上的投保人质量每况愈下。在低质量投保人大量存在于环境污染责任保险市场时，保险对于高质量的投保人是不可行的，所以他们不会选择购买保险，犹如劣币驱逐良币，低质量的投保人将高质量的投保人逐出了市场。

不仅如此，还可能出现更差的情况：低质量的投保人在将高质量的投保人驱逐出市场后，仍然会继续驱逐质量较好、中等、较差的投保人，将他们陆续逐出市场，结果就是环境污染责任保险市场无法继续运行存在。柠檬市场效应引发了环境污染责任保险市场诸多问题，不仅无法实现市场资源的优化配置，甚至对其造成了进一步的阻碍，使双方的交易成本上升，高质量的投保人不能获得相应的合理公正的评价，无奈退出市场。保险人一方面失去了低污染风险高质量的客户源，另一方面因为不能确切评价柠檬的质量所以按照平均费率出售保险，造成高风险客户比例攀升，企业经营风险上升，对持续经营造成严重危害。环境污染风险随着经济的发展飞速增长，人们对环境污染责任保险的需求与日俱增，但是由于柠檬市场的效应造成了保险市场运作效率低下，市场资源无法实现最优配置以及市场秩序混乱。

我国市场经济正处于初级阶段，企业的环保和投保意识均不强，保险公司关于环境污染责任保险的专业能力不足导致无法进行合理有效的定价，此时引入恰当监管指导及交易费用较低的环境污染强制责任保险无疑是一个适宜的解决方法，也可说是一个解决商业难题和社会问题的有效措施。环境污染强制责任保险对于减少环境污染、保护公共利益，维护社会公平及缓解社会矛盾起到积极作用。

（三）博弈分析

从经济学的角度出发分析一个新的制度，其实质是一种利益权衡，经济人出于理性的考量必然希望在新制度的作用下实现自身利益最大化，追求最优效率，最终形成各方利益的均衡。但现实中各主体方案的不同选择同时结合整体因素的影响，造成了经济效率低下，反映在环境污染责任保险上就是产品的需求与供给均不足。下面将通过对排污企业、保险公司及政府三方的博弈分析，证明环境污染强制责任保险是解决当前这一低效率困局的最佳选择。

1. 保险公司与排污企业。保险公司与排污企业作为市场经济机制下的理性经济主体，在行动导向上主要基于自身利益而不是他人或整个社会的利益，在这个基础上，我们将对二者在自愿投保环境污染责任保险下的行为进行分析。

排污企业方案一：购买保险，设初始财富为A，污染事故发生并造成损失的概率为Q，事故实际造成损失为X，保费为Y，排污换取利益为M1，购买保险预计收益M2。方案二：不购买保险。A和M1同上，不购买保险的预计收益为M3。

[排污企业M2=A+M1×（1-Q）-YM3=A+M1×（1-Q）-X×Q]

企业只在M2≥M3时才会购买保险，解不等式得出Y≤X[×]Q，可知环境污染责任保险的保费必须小于排污企业的排污损失，才能促使企业购买保险。

保险公司方案一：开展保险业务，设初始财富是B，承保事故发生的概率为Q，承保事故付出的财富为X，业务预计收益为M4，保费收入为Y。方案二：不开展保险业务，B、Q、X同上，预计收益为M5。

[保险公司M4=B+Y-X×QM5=B]

保险公司开展业务的前提是M4≥M5，解不等式得出Y≥X[×]Q，所以只有当收取保费高于需要赔付的费用时，保险公司才有开展本业务的可能。

通过上述博弈分析可以得知，影响双方方案选择的重要因素是保险费用的多寡。排污企业希望保险费用低于需要赔偿的损失，保险公司要求保险费用实现盈利并維持正常持续经营，然而国内当前环境无法有效实现以上目标。排污企业的风险控制与风险化解能力不足，环保意识薄弱，加之现有法规缺乏明确的侵权赔偿标准和系统的操作机制，无法发挥自身应有的效用。保险公司作为市场经济的商业主体，追求效率与盈利，然而环境污染事故具有长尾性及巨灾性的特点，在政府及有关部门没有对该项业务提供切实优惠政策的情况下，确立高额的保费Y，打破了双方的平衡。因此仅凭借双方基于自己利益的方案选择无法有效促进我国环境污染责任保险的推行，还需要配合政府干预，强制特定行业的企业购买环境污染责任保险，为保险公司或企业提供税收、补贴等方面优惠措施影响主体的方案选择，促使合理费率的形成，保证环境污染责任保险市场的健康发展。

2. 排污企业与政府。排污企业作为与政府博弈的主体，其行为出发点依然是追求最大的自身利益，并没有将社会利益作为权衡重心；而政府是社会公益的代表，通过合理的方案选择实现社会公益与企业私益的平衡。

假设政府推行环境污染强制责任保险，则会出现下述方案选择。排污企业方案一：购买保险，保费支出为Y，污染事故发生并造成损失的概率为Q，事故实际造成损失为X，预计收益为N1。方案二：不购买保险，Q和X不变，违法成本为F，预计收益为N2。分析可知，只有在N1>N2的情况下，如果N2-（F+X）[×]Q

又假设政府实行自愿购买环境污染责任保险政策，那么依然有两种方案，购买或者不购买保险，除去违法成本，基本假设不变。在N1>N2时企业会选择购买保险，即N2-X[×]QN2，所以Y[×]Q与企业购买保险的概率成反比。为了增加企业投保的概率，费率需要维持在一个较低的合理区间，依据我国现实情况，这一目标需要借助政府的力量来实现。随着费率的降低，投保企业的数量会增加，减轻了政府为企业“买单”的压力，促进转变政府职能。

对上述博弈进行分析可知，企业无论环境污染责任保险是否强制，影响方案选择的关键因素是私人成本及收益。但是从政府角度出发，推行环境污染强制责任保险是最优选择，不仅能够对受害人的损失进行及时且充分的补偿，而且减轻了政府代替企业赔付的压力，所以在这一博弈活动中强制投保是最优选择。

3. 保险公司与政府。推行环境污染强制责任保险对企业、民众、政府及环境都是有益的，但是保险公司如何设计及营销该保险，定价是否能实现各主体利益平衡，既保障社会福利也保证经济效益，就取决于其方案选择。目前我国保险公司在环境污染责任保险上的实践并不乐观，保险产品种类单一、范围过窄，将企业最普遍且易发的渐进性污染事故及有关间接损失排除在外，只对突发性事故的直接经济损失开设险种；确定费率高低的矛盾一直存在，过高的保费降低企业投保意愿，但过低的保费增加保险公司经营风险，降低保险公司开展业务的意愿。正因如此，政府的介入则显得极为重要，通过相应措施支持保险公司顺利开展保险业务。

那么保险公司和政府形成了合作博弈，存在四种方案：支持/承保，支持/不承保，不支持/承保，不支持/不承保。分析可知，只有第一个方案能够平衡保险公司与政府利益，实现社会效益的最大化。方案二的情况下，政府支持开展保险业务但保险公司不开展，那么政府会停止对公司的支持，保险公司更不会继续进行这一业务。方案三在现实中出现可能性极低，环境事故具有赔偿金额高风险大的特点；从我国实践结果来看，在政府没有给予支持的情况下，基本没有保险公司能够持续开展这一业务，即使有也是昙花一现。方案四就是我国环境污染责任保险的现状，是造成环境污染责任保险供给量不足的因素。

综合对以上各方的博弈分析可以发现，如果想切实推行环境污染责任保险，均衡各方利益实现帕累托最优，最佳的方案选择为“投保/承保”、“强制投保/投保”、“支持/承保”，为我国推行环境污染强制责任保险提供正当性依据。

四、环境污染强制责任保险法律规范的正当性

环境污染强制责任保险不仅与经济学原理相适应，与法理更为契合，既体现法律的具体规范也符合相关法律原则，愈加坚实了自身的正当性基础。限于篇幅，本文将选择两个较为重要的方面进行讨论。

（一）环境权

环境权这一概念最早由一位德国医生于1960年提出，9年后美国密歇根大学的约瑟夫·萨克斯基于公共信托理论确认环境权属于一项公民的基本权利。环境权指公民在没有被污染与破坏环境中享有生存的权利、享有使用环境资源的权利。权利主体涵盖当代人及后代人，权利内容有环境的使用权、参与权、请求权和知情权。从法理的角度上表明了人们在环境权遭受侵害时，可以向侵权人以及国家行政机关主张权利，寻求损害赔偿。环境权理论为环境污染责任保险提供了基本的理论依据。

环境权理论还体现出公共权利与环境的基本原则。第一，当一方的正当活动造成了对公共权利的妨碍，那么这一活动的性质与范围就应当受到适当限制。第二，个人在权利行使的范围内利用环境资源，负有将对他人产生的侵害降低到最小限度的义务。环境污染损害不同于传统的民事侵权损害行为，大部分是由无过错的日常生产经营行为造成的，这种生产经营行为同时也在促进社会的进步以及经济的发展。那么这种带有双重性的行为后果如果全部由企业承担绝非公平，且该种行为产生的环境污染损害往往不是特定企业造成的，多为群体性的合法生产经营行为造成的。所有排污企业在理论上都有可能是潜在的侵权人，而被侵权人也通常都是不特定的多数人，僅凭借侵权人自身的能力往往无法承担损害赔偿责任，提供给被侵权人理想的救济，特别是共同污染责任分割不明和侵权人拒绝承担责任的情况下，被侵权人的权利急需救济，但是费时费力的司法程序及其他解决纠纷的程序却难以及时有效地实现保护公民环境权的功能。为了维护公民的环境权，寻找适用能够实现“及时救济”制度的结果就自然产生了，环境污染强制责任保险即成为水到渠成的理想解决方案。一方面将环境污染责任的风险分散给潜在侵权人，随着损失分担主体的增多，整体的损失补偿机制将污染损失有效地分摊到不同主体，充分整合了系统中的资源，调动了环境污染主体共同应对污染的积极性，减少了环境污染事故造成的社会连锁损失，实现了社会利益的最大化。另一方面也增强了侵权主体的责任承担能力，保障了被侵权人的损失能够获得最大程度的及时救济，弥补了传统民事救济手段救济不足的缺陷。

（二）法律原则

1. 法律保留原则。法律保留指对行政自行作用在设定范围内的排除。学界对法律保留原则的定义是指法律无明文规定或授权时，不得对公民的人身与财产权进行干预或剥夺。我国通过《宪法》和《立法法》在制度层面承认了法律保留原则。

在环境污染责任保险中，对环境污染强制责任保险通常是由国家立法通过法律予以确定的。1980年美国《综合性环境响应、赔偿和责任法》、1990年德国《环境责任法》、1973年日本《公害健康受害补偿法》、1969年瑞典《环境保护法》以及1991年印度《公共责任保险法》中均对环境污染强制责任保险制度有所规定。在我国，环境污染强制责任保险主要是基于2011年国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》和2013年发布的《关于开展强制性环境污染责任保险试点工作的指导意见》的规定。因为法律保留原则不是绝对意义的，行政机关可以被授权进行法律保留原则范围内的立法活动，我国制度也认可这一做法，通过行政法规规范环境污染强制责任保险制度是合理合法的。由此可见，环境污染强制责任保险是符合法律保留原则的。

2. 比例原则。环境污染强制责任保险通过保留原则验证了形式上的正当性，但环境污染责任保险是否有采取强制保险的必要，还需要通过比例原则验证实质上的正当性。发源于德国的比例原则居于宪政法治国家法律体系的重要位置，被称为“皇冠原则”，是一项基本法律原则，主要着眼于公权力对私权利的干预、公益与私益的关系。环境污染强制责任保险的制度带有强烈的公益性色彩，其强制目的出于维护社会公共利益，因此需要运用比例原则衡量具体的制度设计。

比例原则有三项次级原则：适当性、必要性和均衡原则。第一，适当性原则。公权力行为应当具有妥当性，能够达成所追求的目的。环境污染强制责任保险一方面能够及时有效地对受害人给予救济；另一方面将损害与风险广泛分散开来，解决污染企业承担的环境污染损害风险，最大程度上弥补受害人的损害，解决环境纠纷。实现了立法之目的，实现了适当性原则的要求。第二，必要性原则，也称最小损害原则。公权力的行使不得超过实现法律目的的必要范围，手段对公民权利的侵害程度应当最小。环境污染事故中，受害人往往是不确定多数人，所遭受的损害也通常十分巨大，超过企业的承受能力。环境污染强制责任保险不仅能够克服自愿保险无法形成大数法则的弊端，还能够实现及时填补损害，避免遭受损害的受害人陷入困顿、企业濒临破产只能寻求政府救济的窘况。与之相比，环境污染强制责任保险则属于最小限制的手段。第三，均衡原则，又称狭义比例原则。公权力行为为达成法定目的所增加的公益与其产生的损害应成比例。强制部分企业缴纳保费，虽然对企业的财产权造成一定程度的侵害，但是其所追求的目的是使得受害人的损害得以及时有效地弥补，维持经济发展和社会公共利益的平衡，保护环境促进可持续发展和生态平衡，与企业的财产权相比更值得保护，因此环境污染强制责任保险并不违背狭义比例原则。

五、结论

保险制度所带有的社会功能使其经常涉及公共利益与公共安全领域，体现出集合财力分散风险、以最小的代价满足社会需求及安定社会的功能。但是当现实种种因素导致该功能无法正常发挥作用的情况下，政府作为公权力的一方有责任采取行动保证功能的正常运转。我国环境污染的严峻形势与试点中任意性险种的遇冷，都为环境污染强制责任保险的设立奠定了基础。作为分担环境侵权责任的一种法律手段，在理论上该保险具有保护环境污染被侵权人权益、促使污染企业（包括潜在）从事后污染治理补救转向事前污染预防控制、消解侵权人巨额赔偿及破产危机及稳定社会秩序功能。目前我国环境污染强制责任保险的立法尚不完善，分析我国环境污染强制保险制度的正当性，对该项制度在我国的构建而言是不可或缺的。因此本文对其正当性基础从经济学与法学两方面出发进行了讨论与分析，比法学单学科研究更注重对制度的经济效率方面的探讨，正切合环境污染强制责任保险制度内在经济政策之实，与一般商业保险追求利益最大化的特点不同，其体现更多的是对公益的维护。总体而言，我国关于环境污染强制责任保险制度的尝试有利于改变企业、政府和民众在环境污染和侵权事故中的僵滞局面，引入了一种效率更高的保护机制。根据制度变迁理论，从2013年起的强制试点尝试和制度改革是政府的自觉性变迁，兼顾强制性与自治性规则发挥经济职能的过程，新制度经济学认为国家运用强制力手段不仅体现在经济规模优势中，还反映在制度的实施与组织成本中。在正当性基础上，公权力如何适应当前政治经济环境，实现经济结构向更高效率的转变，进行有效干预，降低相关成本，强化环境污染强制责任保险的社会功能，使之更符合我国环境污染实际是制度发展的重中之重。

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