●崔 军 黄健雄

崔军，现任中国人民大学公共管理学院副院长，教授、博士生导师，中国人民大学公共管理学院地方财政研究中心主任，中国注册会计师（CPA）。主要研究领域为公共财政管理与政策，具体方向包括基本公共服务均等化、政府间财政关系、税制改革和地方财政。

曾主持国家社科基金重点项目（11AJY010），教育部人文社科青年基金项目（10YJC630035），北京市社科基金项目（15JGB036），中国人民大学科学研究基金研究品牌计划项目（13XNI003），联合国开发计划署（UNDP）项目，联合国儿童基金会（UNICEF）与财政部合作项目，财政部、民政部部级研究课题重点项目和地方政府委托项目等国家级、省部级和国际合作项目的研究工作；出版《调节居民收入分配的财政制度安排》《法国税制》等专著；编写MPA核心教材《公共部门经济学》、全国自考教材《财政学》；主持翻译《公共部门经济学》《公共财政与美国经济》等译著；在《财贸经济》《中国人民大学学报》《经济理论与经济管理》《中国行政管理》《国家行政学院学报》《财政研究》《税务研究》《财经问题研究》等学术期刊发表论文数十篇。2012年和2014年两次荣获邓子基财经学术论文奖。

自2006年党的十六届六中全会通过 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出“公共服务均等化”概念，到2017年党的十九大报告要求 “到二〇三五年……基本公共服务均等化基本实现”，再到2018年国务院办公厅发布 《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》提出“力争到2020年，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制”，表明党和国家充分重视我国基本公共服务均等化目标的实现。然而我国不同地区间、同一地区城市和农村间以及不同群体间人民可享受的基本公共服务水平差距依然明显，部分落后地区和特殊人群尚未能充分获得维持生存和发展的基本公共服务，基本公共服务处于非均等化状态。我国基本公共服务非均等化的成因复杂。在地方政府作为我国基本公共服务供给主体的背景下，尚未健全的地方财政体制，是造成我国基本公共服务非均等化的重要原因之一。因此推进我国基本公共服务均等化建设中的地方财政体制改革，对于优化基本公共服务支出结构、提高基本公共服务供给效率、保障社会民生需求和打通基本公共服务均等化建设的“最后一公里”具有重要意义。

一、基本公共服务均等化建设的重要意义

基本公共服务均等化是指全体人民都能公平可及地获得大致均等的基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育以及残疾人基本公共服务等八个方面的基本公共服务①。基本公共服务作为由政府主导、保障全体人民生存和发展基本需要的公共服务，其均等化建设具有重大意义。

（一）全面建成小康社会的必然要求

党的十九大报告提出，“到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会。”基本公共服务均等化建设的八个方面与全面建成小康社会的六个目标完全契合，其中基本公共服务均等化建设中的基本公共教育、基本劳动就业、基本社会服务、基本公共文化体育和全面建成小康社会目标中的科教、经济、社会生活、文化等方向直接相关，而基本社会保险、基本医疗卫生、基本住房保障以及残疾人基本公共服务也是我国实现民主更加健全和人民生活更加殷实等目标的有力保障。基本公共服务均等化建设的各个方面直接或间接影响全面建成小康社会各个目标的实现。因此，推进基本公共服务均等化建设是全面建成小康社会的必然要求。

（二）促进社会公平正义的必然要求

公平与正义是人类社会共通的价值取向和行为准则，一个社会的公平正义程度是判别社会制度优劣的重要依据。生存和发展权利作为人民的基本权利，其保障水平是衡量社会公平正义程度的主要标准。基本公共服务作为保障全体人民生存和发展基本需要的公共服务，其均等化水平是影响社会公平正义水平的重要因素。然而我国目前基本公共服务非均等化问题较为突出，严重影响社会公平正义的实现。有学者针对全国各省市的基本公共服务水平进行比较分析，发现我国中西部地区基本公共服务水平明显低于东部地区。也有学者指出，我国城乡之间基本公共服务水平差距显著，城镇地区的基本公共服务水平，尤其是在教育方面，明显高于农村地区。学术界还发现，不同群体间可获得的基本公共服务差距较大，公务员和国有企事业单位员工所享受的基本公共服务水平显著高于其他人群，影响我国社会公平正义程度的进一步提升。因此，推进基本公共服务均等化建设是促进我国社会公平正义的必然要求。

（三）增强全体人民获得感的必然要求

人民群众的获得感是评价我国体制改革进程的重要指标。习近平总书记多次强调，“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准”，指出人民群众的获得感是基本公共服务均等化建设的考核指标之一。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。满足不同区域、不同群体人民对于基本公共服务的需要，成为解决我国社会主要矛盾的现实途径之一。只有通过不断推进我国基本公共服务均等化建设，保障全体人民可获得的大致均等的基本公共服务水平，满足全体人民不断提升的对于生存和发展的基本需要，才能有效解决我国社会主要矛盾，增强全体人民获得感。因此，推进基本公共服务均等化建设是增强全体人民获得感的必然要求。

（四）实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求

中国梦的核心内涵是实现中华民族伟大复兴，本质是国家富强、民族振兴、人民幸福。中国梦归根到底是人民的梦，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。基本公共服务均等化建设从教育、就业、医疗、住房等方面，保障全体人民能享受到大致均等的满足生存和发展基本需要的公共服务和人民对美好生活的向往，对实现国家富强、民族振兴、人民幸福有着积极作用。因此，推进基本公共服务均等化建设是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求。

二、基本公共服务均等化建设中地方财政体制方面存在的问题

自2006年“基本公共服务均等化建设”概念在官方文件被提出以来，我国基本公共服务均等化建设取得了长足的进步，尤其体现为在基本公共教育、基本住房保障、基本劳动就业、基本医疗保险等方面，均通过法律和政策文件等形式明确了政府在基本公共服务均等化建设中的职能作用，人民群众可享受的基本公共服务水平不断提升。然而，我国基本公共服务建设均等化推进仍存在着如不同地区间、城乡间、不同职业人群间可享受的基本公共服务差距明显，部分地区和特殊人群的基本公共服务需求无法充分满足等问题。归纳学术界对于我国基本公共服务的非均等化成因，可以总结为中央和地方财政分权体制、长期存在的城乡二元经济体制、地方政府投资行为偏好和不同地区资源禀赋差异等。除上述因素外，尚不健全且改革进展缓慢的地方财政体制，是造成我国基本公共服务非均等化的重要原因之一。

（一）财政事权与支出责任划分不明确

基本公共服务均等化建设和政府间财政事权与支出责任划分直接相关。没有清晰、规范、合理的各级政府间关于基本公共服务均等化建设中财政事权与支出责任的划分，就难以建立起高效、稳定、平衡的基本公共服务建设财政保障制度。然而，与不断推进的中央与地方政府间财政事权与支出责任划分改革②相比，地方各级政府间的财政事权与支出责任划分改革问题突出且进展缓慢。

第一，基本公共服务相关财权、事权划分不合理，基层政府财政困难。我国的基本公共服务，在地方政府层面，主要由省、市两级政府制定政策，县和乡镇两级政府组织落实，省、市、县、乡镇四级政府共同提供财力保障。在现实中出现了财权层层上交、事权层层下放的情况，“上级随意点单，下级无力买单”的问题较突出。第二，基本公共服务均等化建设中地方政府间财政事权与支出责任划分的法制化程度低。有关地方政府间事权与支出责任划分的法律、法规缺失，上级政府出台一项政策，一旦需要下级政府在财力上配套跟进，下级政府只能被动接受，且大多数政策以“通知”“决定”“指导意见”等文件形式出台，内容模糊、笼统、法律层次低。有学者对目前可查的21个省（自治区、直辖市）关于基本公共服务财政事权划分的文件进行分析，发现绝大多数地区就基本养老保险、基本卫生服务等基本公共服务在省级和省级以下政府之间的支出责任只有笼统的指导意见，没有明确省与市、县、乡镇各级政府的具体分担比例，实践中权责划分的随机性和主观性强。第三，县、乡镇两级政府内部在基本公共服务相关事权和财权方面“条块状”问题明显。长期以来，县和乡镇两级政府受行政体制因素影响，财权割裂但事权叠加的情况严重。由于我国各级政府在纵向职能和机构设置上高度一致，同一事务被各级政府和同级政府不同部门同抓共管，职能重叠、相互挤占和职能缺位、无从问责的情况同时存在，在基层政府内部这一问题尤其严重。有学者指出，我国目前存在的对口管理模式，既有“国垂”，也有“省垂”和“市垂”，县和乡镇两级政府的财权被层层肢解，阻碍当地财政部门因地制宜地对相关财政资金进行统筹安排。

（二）转移支付制度建设落后

在当前基层政府自有财力困难的背景下，转移支付制度成为保障基层政府基本公共服务均等化建设财力充足的重要手段。然而，与不断完善的中央对地方转移支付制度相比，我国地方政府间的转移支付制度问题较为严重。

第一，地方政府间转移支付缺乏法律、法规引导，具体实施中随意性和主观性强。目前我国关于省级以下政府间转移支付的法律、法规为空白，转移支付的数额和对象确定在实际操作中受人为因素的干扰明显。第二，地方政府间转移支付计算方法落后。“基数法”和按财政供养人数分配等方法普遍存在，易受下级政府可控因素影响，且未将基本公共服务均等化建设相关指标作为计算标准纳入地方政府间转移支付数额和对象的测算过程中，影响转移支付资金的使用效率。第三，转移支付本身数额有限且配套资金要求高。转移支付制度，尤其是专项转移支付制度，要求地方政府提供相应的配套资金，但欠发达地区本就财政困难，实际过程中难以提供配套资金，阻碍了基本公共服务均等化建设相关项目的进展。第四，地方政府间转移支付模式较为单一。虽然我国已有具备横向转移支付模式特征的财政实践形式，如安徽与浙江两省就新安江水质达成的生态补偿“对赌”协议③和沿海发达地区援建内陆落后地区的对口支援模式等，但我国绝大部分政府间转移支付都是自上而下的纵向转移支付模式，横向转移支付模式较罕见且受偶然因素影响大，尚未形成固定制度。

（三）财政支出管理体制不完善

财政支出作为政府收支规模和方向的集中反映，体现了政府财政活动最基本的线索。然而，我国地方政府在财政支出管理方面存在的问题，阻碍了基本公共服务均等化建设进程。

第一，地方财政用于基本公共服务均等化建设的支出不足。长期以来，由于官员晋升激励和地区间竞争等原因，我国地方政府偏好短期内拉动当地经济指标的建设性投资项目，回避短期内难以提高经济数据的民生性支出，存在“重投资、轻民生”的财政支出倾向。第二，地方财政支出预算管理不到位。相较不断成熟的中央财政支出预算体制，地方政府财政支出的预算管理较落后，缺乏相应的法律、法规约束，预算编制、预算审批以及预算执行等过程中人为干扰因素大，主要表现为县和乡镇两级行政内部预算权力大，同级人大对与行政机关支出权力的干预形式重于实质。第三，地方财政支出监督机制不健全。我国地方政府普遍存在预算公开不及时、公开程度不够等问题。省、市级政府支出预算和决算一般有处可查，县和乡镇级政府支出预算和决算往往无处可寻。地方政府公布的预算和决算表，口径也不完全统一，存在如“外行人看不懂”“内行人说不清”等问题，造成社会公众和舆论媒体难以有效监督行政部门在基本公共服务方面的预算开支情况。

（四）财政绩效评价机制不健全

财政绩效评价是测评和量化政府部门其特定政府职能的实现程度和预算执行结果的主要方法。健全的财政绩效评价机制可以保证财政资金的高效使用。然而，我国地方政府财政绩效评价机制尚未健全，影响基本公共服务均等化建设相关资金的使用效率。

第一，地方政府“重分配、轻绩效”的问题突出。地方政府注重以多种途径获得财政拨款和其他优惠政策，但之后缺乏对财政资金使用绩效的评价，财政绩效评价机制的实际使用频率低、效果差。第二，财政绩效评价标准落后，测评范围有限。目前针对基本公共服务均等化水平的测评指标，大多从单一或几个指标进行测评，且难以排除其他非财政投入因素的影响，无法准确、全面地评价财政资金使用的实际效果。第三，财政绩效评价数据缺失。目前我国在基本公共服务领域的统计数据不全，不同地区统计口径不一，如某些地区仅有“每万名学生专职教师数”这一数据，而某些地区仅统计“每万名学生学校数”这一数据，造成不同地区间的财政绩效不可比，影响财政绩效评价机制的改进。

三、基本公共服务均等化建设中地方财政体制改革的必要性

基本公共服务均等化建设成功的关键在于地方财政体制改革的深入推进。地方财政体制改革可从制度、财力以及绩效三个方面充分保障基本公共服务均等化建设。

（一）制度保障

地方财政体制改革可为基本公共服务均等化建设提供制度保障。目前造成我国基本公共服务非均等化的诸多原因中，地方财政体制在制度上的缺失或不明确是主要原因之一。地方财政体制改革应将地方各级政府的财政事权与支出责任、地方各级政府间转移支付计算标准、地方政府的财政预算支出管理体制以及地方政府的财政绩效评价机制等充分制度化，减少上述过程中的主观性和随意性。此外，由于人民群众对于基本公共服务的需要会随经济发展和生活水平的提高而增长和升级，在确定相关制度时，地方各级政府需要考虑动态调整的因素，保障基本公共服务均等化建设与时俱进。

（二）财力保障

地方财政体制改革可为基本公共服务均等化建设提供财力保障。基本公共服务均等化建设所遭遇的最大困难，一直是地方各级政府的财力不足。在地方政府行为上“重投资、轻民生”的支出偏好和部分地区县和乡镇两级政府财政困难的条件下，基本公共服务均等化建设相关财政投入长期不足，历史欠账问题较严重。在当前基层政府财源有限的背景下，地方财政体制改革应减小基层政府的财政支出压力或增大对基层政府转移支付的规模，同时严格约束基层政府的财政支出方向，重点提高基本公共服务均等化建设的相关投入，保障地方各级政府有充足财力推进基本公共服务均等化建设。

（三）绩效保障

地方财政体制改革可为基本公共服务均等化建设提供绩效保障。基本公共服务均等化建设中，财政支出的绩效评价往往是被忽视的一个环节，造成本就有限的财政资金使用效率不高、基本公共服务供给水平提升效果有限，项目烂尾以及寻租、腐败等问题频发。在当前党和国家强调财政支出领域绩效评价的背景下④，地方财政体制改革应切实考核地方各级政府在基本公共服务均等化建设中财政资金的使用情况和实际效果，并制定明确的奖惩措施，保障地方各级政府在推进基本公共服务均等化建设中资金的高效使用。

四、基本公共服务均等化建设中地方财政体制改革的建议

（一）明确地方各级政府间财政事权与支出责任

明确划分地方各级政府间财政事权与支出责任是理清地方财政体制改革思路、保证基本公共服务均等化建设权责清晰的关键。

第一，地方各级政府应明确在基本公共服务均等化建设中的职能。政府职能的划分，可分为纵向划分与横向划分两个原则，纵向划分主要依据外部性、信息复杂性以及激励相容三个原则来划分不同层级之间政府的主要职能，横向划分主要依据同级政府的机构设置和工作内容两个标准来划分同一层级政府不同部门之间的主要职能。各级地方政府应按照纵向和横向两个原则，制定在基本公共服务均等化建设领域的职能清单、可配置公共资源清单和支出责任清单，并因地制宜地引入一定幅度的动态调整机制。第二，地方各级政府在基本公共服务均等化建设中的财力、财权要明确。在县和乡镇两级政府主体税种有限、财政自给能力不足的情况下，地方各级政府在基本公共服务均等化建设中支出责任划分清楚后，上级政府应根据实际情况计算所辖下级政府的财力缺口，并以制度化的方式给予下级政府财力支持。地方各级政府可以参考中央与地方政府间在基本公共服务领域的支出责任划分模式，综合辖区内不同地区的实际情况，以具体数字形式明确各级政府在各个领域的基本公共服务项目中所应分担的资金比例。第三，地方政府可根据实际情况，适当简化政府层级。学术界对于简化政府层级，推行行政体制改革和财政体制改革的呼声已久。在我国五级政府的行政组织结构导致政府间职能重叠和缺失问题并存的背景下，地方政府应继续推进“省管县”和“乡财县管”等财政体制改革，增加基本公共服务供给主体部门的财政资源，减少有限财政资源在冗余政府部门的浪费。

（二）改进地方转移支付制度

改进地方转移支付制度是在基层政府税源有限的背景下保证基本公共服务均等化建设财力充足的关键。

第一，地方各级政府应加快转移支付相关法律、法规的制定。不同省份应在充分考虑辖区情况的基础上，尽快制定本区域各级政府间的转移支付办法和标准，并引入一定动态调整机制。第二，地方政府应根据实际情况，合并或削减专项转移支付项目。上级政府可以考虑改项目拨款形式为专项拨款形式，允许下级政府在专项大类的范围内，适度自主安排专项资金。第三，地方政府应尽快改进转移支付计算标准。在确定转移支付资金分配数额和对象的过程中，尽可能采用“因素法”和“公式法”等客观方法，逐步减少直至废除“基数法”的使用。在设定转移支付计算参照指标时，应降低下级政府可控制指标的权重，如财政供养人数等，加大基本公共服务均等化建设相关指标的权重，如每千人口医疗卫生机构床位数等。第四，地方政府应适当改变转移支付资金承接主体。县级和乡镇两级政府直接服务全国70%以上的人口，是公共服务供给的主要单位。中央和省级政府可以考虑绕开市级政府，直接以县级政府为资金承接主体进行转移支付。第五，省级政府在出台政策时，应适度降低县和乡镇级政府应配套的资金标准。省级政府可以参照中央对不同省份的转移支付标准和资金分担办法，设定不同的财政资金分担比例，降低或免除对于经济落后、财政困难地区的配套资金要求。

（三）完善地方财政支出管理体制

完善地方财政支出管理体制是保证基本公共服务均等化建设有序推进的关键。

第一，地方各级政府应加快推进公共预算法制化。公共预算的法制化作为现代财政制度的重要特征，是地方财政支出管理体制改革的重要方向。地方政府应参考现行《预算法》，出台符合本地区实际情况的支出管理法律及法规并严格执行。第二，地方各级政府应加强多种机制预算管理。设置权责明晰、相互制衡的预算管理机构体系是预算管理实践严格执行的保证，地方各级人大应进一步发挥在预算制定和预算公开环节的作用，积极就政府在基本公共服务建设项目的预算编制和执行情况提出质询和参与审查，把人大在预算领域的相关职能落到实处。第三，地方政府应严格遵循全口径预算管理原则。各级政府在现行一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算基础上，可以考虑增加政府性债务预算、税式支出预算两本预算，全面管理政府的各项收入和支出，减少各级政府因基本公共服务均等化建设增加的债务风险。第四，地方政府应加强财政监督机制。地方政府不仅要接受同级人大和法院的监督，还应及时向社会公众和舆论媒体公开基本公共服务均等化建设相关支出，并鼓励专家学者、社会组织以及独立的第三方参与政府财政在预算编制、预算审批、预算执行和预算决算环节的考核和评价。

（四）健全地方财政绩效评价机制

健全地方财政绩效评价机制是保证基本公共服务均等化建设财政资金高效利用的关键。

第一，地方政府应加强对于基本公共服务均等化建设中财政支出项目的绩效评价。地方各级政府应切实考核关乎基本公共服务均等化建设重大项目的资金使用和项目成果情况，将上级政府对财政支出项目的绩效评价要求落到实处，上级政府也应制定具体的奖惩措施对下级政府的支出绩效情况进行激励督促。第二，地方政府，尤其是省级政府，应加快制定具体的考核指标和考核方法。省级政府可以利用现有数据，将基本公共服务划分为若干大类，并下设若干构成要素，采用主客观结合的标准，赋予各个要素一定权重，对照项目资金的支出情况，综合计算财政支出绩效。第三，地方政府应加快建立基本公共服务相关数据库。在中央政府的指导下，省级政府应明确辖区内关于基本公共服务的若干指标，并考虑以购买服务等方式引入独立的第三方调查机构对相关指标数据进行收集和整理，保证辖区内基本公共服务水平有据可查。第四，地方各级政府应及时向社会公众公开基本公共服务均等化建设相关项目的财政绩效评价结果，自觉接受外部监督并及时改进。■

注释：

①国务院.关于印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的通知[EB/OL].（2017-01-23）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.②国务院办公厅.关于印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》的通知[EB/OL].（2018-02-08）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

③国务院.《关于深化预算管理制度改革的决定》[EB/OL].（2014-10-08）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

④财政部，环保部.关于《明确新安江流域上下游横向补偿试点接续支持政策并下达2015年试点补助资金》的通知[EB/OL].（2015-10-30）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxilianbo/201512/t20151209_1605453.html.————————