●廖玉群

一、研究背景及文献综述

阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督。财政透明度是良好财政管理的一个方面，但财政透明本身不是目的，而是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法，是公共财政管理改革的重要内容。

（一）研究背景及研究意义

随着我国经济市场化程度的提高和政府管理法制化的加强，社会公众对财政收支的结构、用途及其成果等越来越关注。财政被高度定位成“国家治理的基础和重要支柱”。而现代公共预算制度的基本特征就是信息的公开透明，这不仅关乎国家治理水平的提高，同时还是现代财政制度改革的重要内容。其中财政透明度的高低作为重要的衡量标准，是推动未来预算改革的助力。只有保证预算的阳光透明，并让社会媒体及公众积极参与和监督，才能使预算真正成为保障经济发展、社会稳定、国家长治久安的重要支撑。这是当前财政透明度政策和理论不断发展完善的重要社会经济背景，也为本文行文提供了实际需要。自2015年1月1日起正式实施的新预算法中最大亮点之一就是“预算公开”，建立透明预算制度，打造廉洁、负责任的政府，也是现代预算制度的重要目的。财政透明度的提升将对预算整体活动产生极大的影响，预算公开的实施将对民主政治改革有着突破性意义。

（二）文献综述

纵观国内外关于财政透明度的文献，主要涉及理论基础和内容的探讨与构建，西方国家关于财政透明度内容和标准的界定，对我国预算体制的完善具有较好的借鉴意义。

国外关于财政透明度版块的研究最早是从财政知情权开始的，即对公共税收的知情权。公认的财政透明度定义是由柯彼茨（Kopits）和克雷格（Craig）在1998年提出的，在他观点的基础上，国外学者对财政透明度的内容进行了探讨。 J.E.Alt和 D.D.Lassen（2003）则从另一个方面说明透明预算需要满足的四个主要特征：以较少的文件公开较多的信息，以便公众更好地有效监督；经验分析可得，独立作证有助于提升透明度；预算的文字要精简，符合简单明了、清晰合理的要求；最后不要盲目地进行预算安排，确立“预算不作调整是常态”的原则。鹤光太郎（2003）强调了“制度”“会计”“指标与预测”这三个组成部分在内涵方面的重要性，认为政府需要加强财务等相关经济指标的信息公开。Kulick（2004）则从另一个视角研究，主张从财政信息的使用者角度来对财政透明度的定义进行理解，并在此基础上提出了财政透明度需要包括八个因素的概念。

国内学者目前大多数研究主要还是侧重于概念整合和定义解释的阶段，相比于国外财政透明度机制的运行、预算结果的反馈及验证等方面，虽然存在一定差距，但仍有一些值得关注的研究成果。关绮鸿（2002）研究认为财政透明度的高低取决于财政信息的需求、供给以及提高策略三个决定性因素。王雍君（2003）认为政治与文化方面的改革是重要因素和推动力量，此外借鉴国际先进经验也是必要的。石英华（2006）围绕政府政务信息披露这一主线，对政府财务信息的内容、信息公开的历史、信息供给和需求的均衡等方面进行分析，为财务信息的公开确立了初步的理论框架。陈穗红（2008）则从财政信息的供给方来研究，认为政府主体对信息供给的意向以及能力直接会影响其供给水平，因此要着眼于这两方面提升财政透明度。2009年，上海财经大学公共政策研究中心开始对中国省级财政透明度进行研究。2012年，清华大学公共管理学院的研究团队开始每年对中国市级政府财政透明度进行评估。陈隆近和冯力沛以2010年为时点，以四川省181个县为对象，首次将关注视野延伸到我国的县级政府层面。

二、财政透明度的内涵及现状

（一）财政透明度的内涵

对于财政透明度内涵的界定，本文借用国际货币基金组织（IMF）理事会于2001年修改的《财政透明度手册》中的概念和核心思想。具体内容可分为以下几个方面。

1、政府应当明确其职能和责任范围。政府在这里主要指广义政府，除了狭义概念上的政府外，还包括事业单位、协会等社会团体和组织。政府的主要作用是行使行政权力，为社会提供公共产品和公共服务从而满足公共需要，实现群体利益最大化。作为财政透明度的重要主体，政府部门应进一步明确其职能和责任范围，并予以公开说明。

2、政府必须全面公开财政信息。根据上述内涵的界定，政府的财政信息包括财务信息、预算信息、资产、负债和政府采购信息，还包括编制预算时的有关事项和税式支出等内容。其中预算信息不仅包括所有预算内和预算外的活动，还包括预算的执行、年度预算的比较和预算外资金的明细情况等；其次是通过资产负债表的途径来公开相应的资产和债务内容；同时政府也应当公开预算编制的有关事项和税式支出等信息。总之政府应把财政透明作为基本的职责要求，并且从法律和配套的规章制度层面对财政信息的公开标准予以规范。

3、政府应公开其预算编制程序和预算报告。预算是政府制定财政政策的主要工具之一，而预算信息是财政公开的核心内容，预算信息一定程度上反映了当前政府的财政政策方向。鉴于预算过程中可能存在敏感信息，同时还会产生附加成本等问题，政府部门可能不愿意全面公开预算编制和决策程序的内容。但是为方便公众更好地了解国家财政政策的方向，政府需要向公众披露其预算编制和决策程序的相关信息，同时采用权责发生制来更好地规范政府预算会计制度。

4、政府应提供真实的财政数据。财政数据真实性的保证需要通过两个方面来实现。一个方面是信息数据的质量标准要高。这个需要通过采用公认的会计标准，对财政数据进行有效的内部核对，并与其他数据进行对比勾兑来实现，同时需要对预算收支进行较为准确的预测。另一个方面是信息的公开和监督方面。这需要国家审计机关对财政数据权威的审计和专家团队专业水平的认定，同时社会公众的监督会促使相关部门严格按照国家统计机关的统计数据来进行核对。

（二）我国财政透明度的基本现状

回望过去，从90年代末开始，十多年来的建设使得我国财政透明度的发展产生可观的积极效应。通过学习和研究西方市场经济国家预算管理的发展历程和做法，总结西方国家的经验，在此理论基础上结合我国的实际，具体问题具体分析，初步建立起社会主义市场经济体制下预算管理制度的基本框架，确立了部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算管理新模式。在这个过程中财政透明度作为预算管理的重要内容，受到了社会公众的极大关注，一定程度上推动了我国公共财政管理的改革。

总体上看，这些变革一定程度上提高了财政透明度，然而如果按照国际货币基金组织在关于财政透明度的基本要求中专为发展中国家制定的最低实施标准，将我国与国际其他国家横向对比分析，就会发现我国财政透明度整体较低。长期以来我国的预算公开情况，从实践过程中发挥的效果和社会公众反馈的满意度来看，仍旧不太完善。例如预算公开的形式、时间、渠道、细化程度以及覆盖面等方面存在问题，不完善的配套法律法规也是一大缺陷，而且对预算公开的监督还不健全，各级人大也没有充分发挥其应有的监督作用。

在过去很长一段时间内，全国人大会议期间，我国的财政预决算等政府数据资料都属于保密内容，人大代表们审议的预算草案都要求严格保密，会议结束后这些资料都予以收回，在会议期间较大部分人大代表并不能真正完全理解清楚这些材料的内容要义。修改前的预算法并没有在预算公开的相关内容方面作出明确规定，而新预算法中则多次提及公开，并有具体的法律条款对此进行详细说明，立法宗旨就凸显了公开透明是其重要内容和基本原则之一。

从旧预算法到新预算法的修正过程中，预算立法宗旨的根本转变，使我国预算公开取得了历史性突破。然而我国预算透明度与国际标准相比仍存在较大差距，还有较大提升空间。

三、新预算法对财政公开透明的修正

自1995年实施预算法，在经过全国人大四次审议之后，2014年完成了多年来的大修正。新预算法从立法层面确定了公开、透明的原则，明晰了“公开是常态，不公开是例外”的理念，不但从原则上规定预算要公开透明，还从内容范围、时限、主体以及监督责任等主要方面进行了详尽的修正。

（一）预算公开的内容范围

新预算法也被称为“全口径预算和预算全公开”，它对公开的具体内容范围作出明晰的界定，也就是除了属于国家机密的事项，其他预算活动必须向社会公开，这是修改后的一大亮点。全口径预算，目的就是为了有效规避边界化和模糊化的收支范围，使得所有的收支都能够纳入预算监管，减少各种不透明现象。例如近几年热度很高的“三公经费”尤其受到老百姓关注，更需要全部公开其支出情况。新预算法第四条规定预算由预算收入和预算支出组成，第五条明确了预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。总之政府的全部收支都应纳入预算，所有使用财政资金的部门也应公开，这样才能有效控制小金库问题。

此外，新预算法对转移支付、预算执行、政府采购和政府举债等方面都作出相应规定。第十六条规定“财政转移支付应当规范、公平、公开”，第八十九条规定“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督”，需要向社会公开其审计工作报告；第十四条规定政府需要对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明，同时将政府采购的情况及时向社会公开。允许地方政府举债也是预算法调整的一大看点，新预算法规定政府要向社会公众公开其资产负债表，披露债务情况，使得地方债逐渐步入规范化管理的轨道，有利于处理好当前地方政府债务中存在的种种问题。

（二）预算公开的时限

对于预算公开的时间问题，此前财政部作出过规定，要求各级政府需及时向社会公开预算收支及预算报告，但“及时”的定义比较模糊，给预算公开的实施造成不确定性。新预算法第十四条规定了预算公开的时间是在批准或者批复后的二十日之内，明确了时间期限，使预算公开更加规范化和制度化。

（三）预算公开的主体

旧预算法中预算公开的主体是狭义层面的政府，而新预算法则明确规定是“公共预算”，这就说明预算公开的主体是广义政府。目前预算公开仅仅限于政府体系内，而人大、政协、党派组织和其他社会群众团体等组织的预算基本没有公开过。在新预算法背景下，明确了预算是筹集分配财政资金的途径，其最终目的是为了满足社会公共需要，因此这些组织的预算被列入了公共预算，那么也需要实行预算公开，接受社会公众的监督。

之前国务院颁布的《政府信息公开条例》不属于国家法律，而是行政法规，所以不具备法定效力，那些非政府部门的预算在是否公开方面没有相应的制度约束。而修改之后的新预算法经过全国人大会议批准通过，具有第一位的法律效力，因此所有属于公共预算范畴、使用公共经费的单位组织都有义务将预算公开透明贯彻到实处。

（四）预算监督

在《预算法》的修订款项中，有将近三分之一的内容直接涉及人大监督。新预算法中直接涉及人大对于预算监督的新增条款有8条，占新增条款的比例较大。这些数据充分反映了新预算法明显强化了人大对预算审查和监督的力度。

一是新预算法强化了人大对预算的审查监督权，明确了人大在监督问责中的主体地位。新预算法第四十三条规定了全国人民代表大会对中央预算的审查权以及地方各级人民代表大会对地方各级部门的审查权；第四十五条规定县级及其以下地方可以采用多种形式组织本级人民代表大会，发挥其应有的效力和作用。

二是新预算法通过相应的法律条文明确了处罚力度，特别增加了法律责任。在旧预算法环境下，对于违反预算法的行为，处罚力度仅限于警告或者记过的程度；新预算法加大了对违反预算法行为的处罚力度，包括降级、撤职、开除以及追究刑事责任等多种处分，同时对不落实预算公开的行为有追究行政责任的处罚规定。

四、对新预算法背景下财政透明度的辩证分析

（一）积极意义

新预算法第一条鲜明地规定了立法目的，这不仅符合现代社会对公平、公开、公正的基本理念的崇尚和追求，也是财政收支分配活动的基本准则。新预算法实施以后，政府加强了信息披露，公开透明度有所增强，凸显预算法的立法目的，对于保障广大群众的知情权，促进预算程序的民主化和法制化具有重要的现实意义。

例如自2015年初新预算法推行以来，众所周知，行政事业单位“三公经费”的流向和支出情况受到了人们的监督和质疑，新预算法的实施促进政府主体对“三公经费”进行严格的管控和约束，规避了“三公经费”的浪费和滥用，效果较为显著，一定程度上缓解了体制内的腐败问题，有利于提升政府部门的公信力，打造清正廉洁的良好形象，维护社会稳定。

（二）不足之处

1、预算编制不够科学透明。虽然新预算法已经通过立法层面规定了公开透明的原则、内容及方式，但是目前来看预算报告还不够明晰和直观，公开报告的质量并未达到其应有的水平。我国新预算法并没有明确规定预算报告的具体细化程度，并未具体说明公开到类、款、项哪一级科目，细化深化程度比较低，因此容易造成预算报告的不规范性；另一方面预算收支的信息覆盖面小，过于抽象，专业名词太多，不能够让每个公民充分理解其含义。

2、预算公开的执行和管理不成熟。目前我国政府财政信息公开的范围虽然逐年提高，但财政透明度的整体水平还是很低，预算公开的执行和管理过程并不成熟，新预算法下财政信息公开的力度有待进一步加强。具体来说，四本预算公开的具体现状存在明显差异，一般公共财政预算、政府性基金预算的透明度相对较高；而国有资本经营预算和社会保险基金预算的透明度较低，这两本预算的历史本身较短，部分基层政府可能还刚开始进行编制工作，因此预算公开的执行还需要几年的实践积累；同时，财政专户资金管理及政府负债的信息公开也存在执行不足、管理不健全的问题，透明度相对较低。

3、预算监督有待加强。新预算法规定我国的预算年度是从每年的1月1日到12月31日。而全国人大会议一般在3月份召开，因此可能存在部分预算未经人大的审批，就提前开始执行的现象，从而使得人大的预算审批功能难以有效发挥。同时目前人大审批的方式还是以综合审批为主，即各政府部门汇总所有预算的草案，人大代表一次性审核，这就使得人大对预算编制的审批环节沦为形式，引发预算编制环节的高风险和低效率。另外，目前人大代表中欠缺财经专业人员也是亟待解决的问题，而人大所接收的大部分信息都来源于预算信息的供给者——政府部门，因此如果政府不能保证预算信息的质量，那么人大很难在审查环节落实具体的监督作用。

4、缺乏相应的约束机制和配套法规。从某种意义上说，实施条例也许比预算法本身更重要，是把框架性的内容落实到具体的操作细节上，但与此同时，相应的细节问题也会充分暴露。因此预算约束机制和配套法规的缺乏会导致预算支出约束不够硬化，容易给政府机构内部带来隐患，不利于财政透明度的提高。

五、新预算法背景下提高财政透明度的途径

在全面深化改革背景下，财政透明度作为一扇窗口反映了当前预算制度的不足，目前我国财政透明度的提升还受到众多因素的制约，单靠新预算法无法取得较好的成效，执行过程中还需要各方面不断地协调与完善。为此，本文从编制、执行、监督、机制等方面提出建议措施，希望能有助于落实新《预算法》，切实提升我国财政透明度的水平。

（一）完善预算编制管理，注重信息质量建设

加强信息质量建设，应注重加强预算信息的全面详尽性、真实可理解性和及时相关性，进一步实现预算编制透明。

1、全面详尽性。要扎实推进全口径预算的编制和公开，政府的预算应涵盖“四本预算”所有的信息，而不仅仅是反映一般公共预算信息，在范围和外延上要加以拓展和具体化，使得预算信息更加全面、更加详细、更加规范。

2、真实可理解性。预算的编制要利用足够的时间和严格的过程，确保信息的真实性；通过传统以及新型的各种媒体渠道提前公开下一年度财政相关信息，对各专项支出进行事前说明，且信息的展示不应只限于图标或者其他生涩的语言，多使用简单明了的话语、直观清晰的表格，必要时配以详实全面的注释，以方便人大代表的审阅和审查，也可以让社会公众看得懂，从而比较容易地了解与自身权益相关的内容，增强其对政府预算编制的关心与监督的力度。

3、及时相关性。政府公开财政信息时不应只站在信息供给者的角度，应该更多地从信息获取者的立场思考，最终公开的信息须反映社会公众的真实需求和心声，实现供给与需求的双向平衡。同时预算信息的及时性要求相关信息发布应该在预算的全过程中加以体现和执行，不能仅限于事后发布，避免滞后性。

（二）强化预算执行管理，提升信息公开力度

1、在执行上确保财政信息公布的详细程度。进一步推进全口径预算的公开，将预算范围内的全部收入和支出都纳入预算管理。同时也要在信息发布的“深度”层面促进财政透明度的提升，细化预算科目，并具体明确预算需要公开到类、款、项哪一级科目。进一步推进部门预算公开，逐渐扩大部门预算的公开范围，使得支出预算公开到经济分类，并按基本支出和项目支出公开；转移支付预算分地区公开，并定期公开地方政府债务情况。

2、在执行上严格按照相应的时间期限来约束。财政信息的及时发布和对接有助于各经济主体作出更加合理的决策，避免信息不对称带来效率低下等不良后果。例如新预算法规定，批准和批复后的预决算文件应当在二十日内向社会公开，如果超时不公布就会给政府自身带来风险和隐患，对于这种行为必须采取相应的惩罚措施加以约束。

3、切实规范国库集中支付制度。扩大财政直接支付的比重，完善国库集中收付制度，提高国库信息系统的建设水平。在目前各类财政专户并轨改革的过程中，专项支出由于涉及诸多部门的利益调整和整改，难度比较大。然而对于专项支出，其财政专户的资金大部分都来源于国库单一账户或者是由预算单位转入的，因此为了减少专项支出财政专户，扩大财政直接支付的比例则显得十分有必要。

4、提高行政人员严格执行预算的意识。预算工作涉及具体每一个环节每一个部门乃至每一个岗位，因此行政人员的执法行为显得尤为重要，要加强宣传教育，提高每一位行政人员严格执行预算的意识并落实到具体的行动中，杜绝一切违法违规行为，规范财政收入征管部门的行为，营造和谐且规范透明的预算管理环境。

（三）完善多层次的预算监督体系，提升全方位监督力度

新预算法特别强调了预算监督的重要性，不仅要求强化各级人民代表大会及其常务委员会的预算监督，还要求其他社会主体参与进来，发挥其强有力的效用，从而确立内外部监督形式相结合的多层次预算监督体系，构建分工合理又相互制约的监督机制。

1、内部监督。各行政事业单位要以上率下，遵循新预算法的基本精神理念并认真执行，建立健全内部监督机制，杜绝违法违规行为。要对包括内部审计在内的各责任主体的监督机制进行定期或者不定期的评估，考察机制的执行力度，检查其效力，不断优化清正廉洁的良好风气，确实保证预算目标高质量实现。

对于预决算审查中的问题，可以建立惩处衔接机制。长期以来，在预决算审查过程中问题总是屡次出现，难以得到有效解决，其根本原因是因为责任的追究环节没有真正落实好。新预算法在违法方面，以法律法规的形式明确了责任追究的力度和方式，但是如何将这些规定落实到位，还需要建立预决算审查问题的惩处衔接机制，能够及时将人大审查、政府审计中出现的问题与纪检、检察等部门进行相应的对接，在具体操作上才能起到良好的惩处衔接作用，从而有效强化内部监督。

2、外部监督。外部监督主要是指各级人大、审计部门和社会媒体等三大主体对财政的监督。在当下经济社会发展的大背景下，政府审计监督的作用显得尤为关键，对审计的质量要求也越来越严格；而完善人民代表大会相关制度建设，强化人大预算监督的刚性约束是提高我国财政预算透明程度的重要方面；在坚持人大监督和审计监督的同时，社会媒体的舆论监督作用也不容忽视、不可小觑。鼓励社会媒介充分发挥时效性强、受众面广、舆论影响广泛等多方面的优点，承担其社会责任，对我国预算全过程进行有效监督，以保障政府预算信息及时公开透明。

值得一提的是新预算法在保障人大审查监督的权力方面细化的规定较少。就当前来说，关键是要提高人大对财政公开的问责能力。人大及其常委会不仅要做好整体审查，同时还应该重点选择部分部门和相应的重点支出进行专项审查，切实提高审查的力度；提高人大代表的整体素质，同时借助专家和社会团体组织的力量，征求他们对预算收支的评审建议；随着信息化的不断发展，目前财政收支大多都是通过电子货币的方式进行，技术性较强，因此在预算监督过程中还要加大技术保障力度，提高监督的有效性。

（四）完善预算执行配套制度和约束机制

新预算法是一部有利于提升我国财政透明度水平和深化财政改革进程的现代法律，它的出台符合我国当前财政预算管理的新理念，因此为保证新预算法的有效实施，制定预算执行的配套制度是至关重要的环节。预算法应是一个法律体系，需要相应的实施条例、配套法规和必要的法律释义去补充，使得整个体系更加完善。在此过程中，相关实施条例及配套法规的建设必须符合新预算法的原则和理念，且全国人大对新预算法有最终解释权，在此基础上若遇到重大问题或特殊情况，则交由全国人大审查，避免引发对新预算法公正性及合理性的质疑，保证新预算法的实施效果。

另外，要不断规范和完善预算执行约束机制，逐步实现预算监督常态化和长效化。财政部门应根据相应的法律规定，从前期的预算指标到后期的支出环节都要制定相应的管理约束制度，使预算执行过程中的每个环节都有章可循，使新预算法逐渐走入公众关注的视野，使财政的公开透明真正落到实处。■