摘 要：农业产业化发展是农业现代化的重要表现形式，是实现新型城镇化的重要内容。但我国现行土地制度所形成的碎片化现状和传统农业耕作方式不利于形成农业的规模化经营，政府及企业势必要对农村集体土地进行大规模的流转及征用来发展规模农业，实现农业现代化。而现行征地补偿办法、补偿标准及农村社会保障体系不能从根本上解决农民失地及失去生活保障的后顾之忧。因此，探寻一种既能确保农民对承包土地的长期使用权不变又能保护其对承包土地的经营自主权、流转选择权等权利的农村土地流转模式就显得迫切和必要。文章主要在捋清农村土地权属问题的基础上对农村土地经营权入股的一、二轮试点情况进行分析，从中找出一些对我市土地流转有借鉴和启发意义的经验和做法，进而对我市的农地入股实践进行理性思考。

关键词：农业产业化；农地权属问题；农地入股分析；理性思考

党的《十九大报告》指出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，再次聚焦“三农问题”，尤其把农村土地制度改革向纵深推入。“三权”分置、承包期限延长，为目前探索多元化的农地流转模式提供了新的政策依据和实现路径。在众多的农地流转模式中，農村土地经营权入股（以下简称农地入股）成为一股清流，引起全国各地的积极探索和实践。本文对农村土地经营权入股的一、二轮试点情况进行分析，从中找出一些对我市土地流转有借鉴和启发意义的经验和做法，以期为我市农业产业化发展进程中的土地流转提供参考借鉴。

一、农村土地经营权入股的一、二轮试点情况分析

（一）第一轮试点的经验及存在问题

为了解决规模化生产经营与现行土地制度间的矛盾探索农村土地流转新的实现形式，为城市化和工业化建设提供所需土地，并让农民充分实现土地权益，国土资源部在广东珠江三角洲进行第一轮农地入股试点，后来又扩展到四川、山东、福建、浙江等地区。在其改革的过程中取得了一定的成效，形成了典型的南海模式、苏州模式、上海模式、成都模式、温岭模式等，但同时也遇到诸多问题。

第一轮试点的实质是通过股份制的经济组织形式，将细碎化的土地再次集中到公司或合作社手中形成规模化经营。它弥补了现行家庭承包责任制的缺陷和不足，释放了土地活力，取得了很大的社会和经济效益，符合生产力发展规律。其经验主要有：一是这些地区的工业化和城镇化程度较高，二、三产业较发达，农业农村人口大量转移，具备农地入股的有利的外部条件。二是将农村合作经济与市场经济有机接轨来盘活土地资源，推进土地的集约化开发，从而实现产业升级与转型。三是地方政府没有对市场进行直接的干预，只是进行监督和规范，使得土地资本收益能集中在集体内部，农民能分享到土地流转的收益。四是建立农村集体资产交易服务平台保障集体土地流转交易的公正与透明。

同时由于政策、法律、意识等方面的因素，第一轮试点工作依然面临诸多问题：一是无法可依，农地入股的改革目标定位不明确，农民没有明确的法人地位，农民的权益得不到保障。二是没有完善的制度与之配套，导致发展过程不畅。如农地确权登记、农村产权交易市场的建立、农村社会保障制度等，任何一项工作的滞后都会导致农地入股流转的进程和成效。三是农地入股试点的推广受制于经济条件和农民意识的约束。农地入股的实践和推广在一定程度上受到经济条件和农民意识的约束，最早的试点是从工业化和城镇化程度较高逐步推广到山东、浙江、上海、江苏等地，进行农地入股改革的农村具有一定的经济实力，但是在落后偏远的地区则存在改革的盲点，不利于在全国各地广泛推广和发展。同时农民认知意识也是一个重要的制约因素。农民的风险意识、管理意识、监督意识等都容易造成农地入股的压力和高风险。

（二）第二轮试点的经验做法及存在问题

继第一轮农地入股试点后，2015年初，农业部决定在江苏省武进区和山东省青州市等7个地区开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。经过两年时间，多个试点地区就土地经营权入股发展农业产业化经营的龙头企业及合作社，形成股份组织的运行机制，以及政策制度设计等进行了深入探索，形成了入股主体的联结机制，建立了股份组织的运行机制，取得了良好的阶段性成果。

主要做法：一是探索多种入股模式。农民直接入股公司。这种主体联结机制中，农民主要负责出土地，公司主要负责出资金，双方以农业项目作为合作入股的对象，按照约定的股份比例分享销售收入或利润。二是摸索风险防范办法。重点推广“保底收益+股份分红”的利益分配机制；加大保险力度，发挥政策性农业保险对农业生产保障作用；通过财政设立风险保障金，降低经营不善时农民面临的风险。三是制定配套政策措施。加快农村承包地确权登记颁证；研究制定土地经营权入股的相关管理办法和示范合同；安排资金对入股的公司、合作社给予支持，组织专家为参与试点的地区做好农业产业发展规划等。四是带动农业产业扶贫。一些贫困地区引导农民把土地经营权入股到公司、合作社，结合扶贫资金发展农业产业，在公司、合作社产生良好效益前先给予农民“保底收益”，在产生效益后实行“按股分红”。

存在问题：农地入股在这一轮试点中同样暴露出很多需要注意的问题，一是宣传不到位，对政策理解不透彻。二是认识不到位，意见不统一。三是人才缺乏。具备市场头脑与经营素质的农民管理者数量有限。四是体制机制仍未健全。如风险防范机制、入股保险、风险保障金等救济机制等都需尽快设立。五是好多相关法律规定还是空白。如土地经营权的转让、抵押和公司股份的流转、继承等问题存在空白；当企业破产清算时，土地经营权由于难于变现而难以真正承担出资责任。

二、对农地入股农业产业化经营的理性思考

土地经营权入股发展农业产业化经营探索创新了土地经营权流转方式，丰富了农村土地“三权分置”的具体实现形式；促进了土地连片经营，方便统一耕作，有利于农业适度规模经营；开拓了农民增收新渠道，让农民分享农业全产业链利润，帮助农民更好地转移就业。但是农村土地经营权入股发展农业产业化经营，远比单纯的土地经营权流转复杂。实践中，确实存在难以逃避的法律风险，产生难以控制的社会保障问题。入股模式的好坏和收益分配方式是否合理直接关系到农民收益的高低，同时也决定了农民能否对股份公司或者合作社进行有效的监督或运营管理。而且由于一直缺乏一套农村土地经营权入股的具体模式和土地收益的分配方式，这一制度的广泛应用受到了很大的限制。总之，农地入股有利有弊。

隆阳区位于云南省西部，是保山市府所在地。全区国土面积5011平方公里，下辖5镇、10乡、6个街道，314个村委会（社区），2016年末常住人口96.97萬人，山区、半山区占92.6%。多年来，以“三农”为重点的发展带来了“滇西粮仓”的美誉，并连续9年荣获“全国产粮大县”“生猪调出大县”称号。但人口基数大、发展水平低，经济社会发展、城市形象滞后于其他州市政府所在地，隆阳区仍然是一个典型的山区农业贫困区。

近年来，城市化、工业化和农业产业化表现出对土地的强大需求欲望，农地入股作为一种土地流转方式也在进行尝试和实践。但是由于受经济发展状况、国家政策法规和当地的资源禀赋差异等各种因素所限，农地入股的情况并不普遍，经济和社会效益并不明显。所以综合以上分析及我市的实际，尽管盘活土地经营权，让其释放更大的价值，给农民带来更多收益一直是政府努力的方向，但对于农地入股模式既要积极创造条件也要谨慎行之。提出几点建议以供参考：

（一）坚持原则、尊重农民意愿、尊重市场规律，合理协调政府和市场之间的关系，充分发挥市场的资源配置功能和政府的监督指导作用。一是政府要改变角色定位，转变职能，充分认识土地流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，是土地使用权的交易，属市场主体之间的市场行为，政府只能规范和监管，不能直接干预。但市场也有失灵的时候，政府要出台相应的政策措施加强监督和规范。如制定规范、公平、合理的入股合同文本，以利于入股双方借鉴，节约流转成本，缩短消耗时间。二是改变观念，遵从自愿、公平、有偿、平等协商的入股原则，严惩强制入股现象。三是建立入股土地信息交流平台，服务市场主体投资决策，更好地履行监管职责。四是法律维权服务跟进，解决村民在入股、分红、破产中的法律维权问题。五是充分尊重农民入股意愿。农民作为土地承包经营权的权利主体， 应该享有选择的决定权。政府不能出于对政绩的渴求而过分地运用行政干预。

（二）在国家与之配套的法律法规尚不完善的背景下，地方政府

要因地制宜的制定相应的政策措施，以确保农地入股模式的健康发展。一是对农地入股的适合条件要作出明确规定，既要考虑产业发展的需要也是兼顾企业和农户双方的意愿。二是要对收益分配模式进行明确规定，可操作性要强。目前 “保底收益+股份分红”是保障入股农户获得稳定收益的重要保证。三是加强土地作价评估机制体制建设。可由政府机构承担也可成立专业机构。四是制定土地入股经营失败后财产清算的具体措施，以防范农地入股带来的社会风险，保证农村社会的稳定。五是加强入股土地登记造册工作，实时跟踪入股土地的现状。六是制定可供操作的惩戒机制，防范和遏制企业随意改变土地用途，保证土地的农业用途。七是建立严格明确的土地市场监管体制，加强对政府相关部门和集体组织管理者的监督。八是加强产业扶持措施，出品牌，强产业，以保证农地入股的持久发展。

（ 三） 顶层设计和自我完善相结合，作好知识和人才的充足准备。农地入股是一个复杂的系统工程，知识含量高，技术要求强，涉及到政治、经济、法律、管理、金融、社会等的方方面面。从政府层面讲，需要组织专业的人才对其进行深入研究，从顶层设计上对其入股模式，权益分配、风险防空等进行探索创新，制定适宜的有具体操作模式的政策法规，并加大宣传力度，正确引导农户入股。从农户方面来讲，要强化农地入股的认知意识，加强知识学习和技能培训，自我完善，真正做农地入股的掌舵者。

参考文献：

[1]张红宇.三权分离、多元经营与制度创新——我国农地制度创新的一个基本框架与现实关注[J].南方农业，2014（2）：6 - 13.

[2]张旭鹏、卢新海、韩璟.农地“三权分置”改革的制度背景、政策解读、理论争鸣与体系构建：一个文献评述[J].中国土地科学，2017（8）：5-6.

[3]高海.论农用地“三权分置”中经营权的法律性质[J].法学家，2016（4）：42.

[4]许占波.农村土地承包经营权入股研究[D].内蒙古大学，2015.

[5]管敏文，蔡裕亮.温岭市社区土地股份合作制的实践与思考[J ].农村经营管理，2003 （11）.

作者简介：

李熙春（1974-），女，云南腾冲人，保山市委党校，副教授。研究方向：区域经济发展。

基金项目：本文系市社科联课题《隆阳区城市化进程中土地流转问题研究》的阶段性成果.