曹信邦 张小凤

人口老龄化、高龄化是我们这个社会所面临的一个永久性话题。中国人口老龄化速度快，老年人口数量大，2016年60周岁以上人口2.31亿，占人口总量的16.67%，65周岁以上人口1.5亿，占人口总量的10.8%（国家统计局，1995-2017）。由于机能老化、慢性病等，人口老龄化引起失能老人数量不断增长和失能时间持续延长，失能老人成为社会普遍关注的对象。为了应对失能老人对个人或家庭的财务冲击，2016年6月，人力资源和社会保障部颁布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），在全国15个地区开展长期护理保险制度试点工作，开启了国家层面长期护理保险制度试点的先河。然而不同试点地区的制度设计呈现多元化态势，对未来制度统一设置了无法回避的障碍，制度效率缺乏，其根本的原因是由于对长期护理保险制度的目标定位缺乏基本判断。

一、长期护理保险制度目标定位的理论阐释

社会政策是内部因素和外部因素相互作用的结果。失能是伴随着人类的产生而产生的一种现象，但在家庭人口结构较为合理、人口老龄化程度较低的社会，失能所带来的风险可以由家庭成员互助来消解，风险的损失还没有被放大。但是随着人口老龄化，家庭小型化和核心化，失能人口长期护理所带来财务风险、社会风险逐步被社会所关注。为了应对失能风险，一些国家建立了以家计调查为基础的救助制度对失能者提供经济上援助，也有国家建立普惠性福利制度对所有失能者提供免费的护理服务（刘继同，2016：99-101），也有一些国家建立社区综合护理体系（小岛克久，万琳静，2017：7-9）。……