张艺博 任中平

(1.中共广元市委党校，四川广元 628017；2.西华师范大学，四川南充 637009)

一、背景分析与发展现状

(一)农村基层党建实践的背景分析

习近平总书记在十九大报告中明确指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”[1]。其中的关键在于加强农村基层党组织建设，发挥其在农村发展中的战斗堡垒作用。一段时期以来，随着城镇化、工业化、信息化的加速推进，农村人口单向度流失日益加剧，农业生产经营方式朝着更高阶段演进，农民群众诉求呈现多样化多层次特点，农村干部难选、党员难发展、活动难开展等问题突出，农村基层组织设置僵化、活动方式单一、党组织带头人缺乏现象普遍存在，部分农村基层党组织弱化、虚化、边缘化问题凸显，难以适应新形势下农村经济社会转型发展和乡村振兴的需要。以广元市为例，全市农村常年外出人口约98万，占户籍农村人口的60%左右，2016年底全市村“两委”班子成员45岁以上的占58.1%，初中及以下学历的占55.4%。如何提升基层党组织的战斗力、凝聚力、号召力，更加有效推动农村改革发展，实现真正意义上的乡村振兴，成为摆在基层党组织建设面前的紧迫任务。广元市以问题为导向，主动适应农村改革发展和农民生产生活新变化新趋势，积极转变思想观念，拓宽工作思路，整合党建资源，大力推行村党组织合建共建，旨在提高农村党组织引领改革发展和基层社会治理能力。

就全国而言，目前合建共建党支部还处于起步摸索阶段，对其尚无完整统一的界定，根据实际探索的情况看，联合党支部存在两种发展路径。

1.城市中联合党支部的建立：一般是由没有条件单独成立党支部的若干临近单位(或部门)或者同一单位内部专业相关、业务相近的部门党员所组成的党组织。如，杭州根据新社会组织大量涌现的现实情况，创立机关事业单位与新社会组织联合组建复合型基层党支部，成立了中共杭州市科技工作者服务中心联合党支部；桂林供电网区，探索将网局与县公司的职能部室联合组建党支部，形成党建与业务工作良性互动。

2.农村中联合党支部的建立：通常是由产业趋同、地域相连、习俗相近的村合建或共建而成。目前，广元先行先试率先在农村探索推进党组织合建共建。

虽然存在两种发展路径，但两者殊途同归都以巩固党在基层的执政基础，提高基层组织执政能力为出发点和落脚点。

(二)广元农村基层党建的发展现状

近年来，广元主动适应农村改革发展稳定和农民生产生活新变化新趋势，着眼于巩固党在农村的执政基础、提高党组织领导农村经济社会发展能力，以合建共建村联合党支部为切入点，推动农村党的基层组织建设、执政能力建设、现代治理体系建设与经济社会建设有机融合。

广元在探索农村联合党支部建设中，始终坚持问题导向，积极倡导实践创新，主动跟进现代农业规模化新趋势，主动适应农民生产生活方式新变化，主动对接农村基层社会治理新需求，以强化农村基层党组织的领导核心地位为目标，积极有序推进农村党支部合建共建。截止2017年3月(见表1)，全市合建共建村党组织达906个，其中合建村党组织366个、共建村党组织540个,分别占全市行政村的15.11%、22.3%。

表1 广元市村党组织合建共建情况统计表

二、实践模式与发展效能

围绕习近平总书记指出的“落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定”[2]的农村基层党组织建设指导思想，按照“富带穷、强带弱、大带小”的基本思路，广元创新探索联合党支部建设模式，取得良好成效。

(一)探索农村党组织的合建共建模式

1.相邻贫富村合建党组织

在同一乡镇范围内，经济基础条件好、辐射带动能力强的村与相邻一般村、发展滞后的贫困村，在不变更原建制村设置的前提下，可撤销强村、一般村或贫困村党支部，新组建村联合党支部，对整合的村实行统一领导和管理，形成以强带弱、共同富裕新格局。如，昭化区梅树乡穿心村大规模发展核桃产业，是全市第一个“无粮村”；而紧邻的春花村却是贫困村，主导产业发展乏力，基础条件明显落后。2016年，两村合建穿心春花联合村党支部，在新的联合村党支部带领下，春花村与穿心村共同发展核桃产业和林下经济，农民年人均纯收入超过5000元，一举摘掉“穷帽”。

2.相邻产业趋同村合建党组织

在同一乡镇范围内的两个或两个以上相邻的产业发展趋同村，在不变更原建制村设置的前提下，可撤销原相邻村党支部，新组建联合党支部，加大资源整合力度，形成规模效应，增强中心村党组织服务发展功能和统筹引领能力。苍溪县歧坪镇万贯村与宝山村都以发展猕猴桃产业为主，两村建立联合村党支部后，发挥两村产业传统优势，统一土地流转、产业规划、服务指导，连片发展猕猴桃近1000亩，成为抱团发展闯市场的典型范例。

潜意识还能够规范学生的行为，对学生的行为具有一定的指向作用，是学生产生各种行为的原动因。潜意识的这种规范作用是原始文化心理结构沉淀产生的结果。人类在历史发展过程中会慢慢沉积各种意识形态，而这种无意识具有遗传性，能够代代相传，在人类的心灵深处沉淀。在实际教学环节中，教师可以采取一定的措施来开启这种遗传密码，发挥潜意识的规范作用和指向作用。

3.相邻规模较小村合建党组织

在同一乡镇范围内，在不变更原建制村设置的前提下，对地域相邻、幅员面积较小、人口数量较少的村，以规模较大村为基础、以产业为纽带，可撤销原相邻村党支部，组建联合党支部，实现大村带小村、强村带弱村，促进共同富裕、统筹治理。旺苍县东河镇石坝村人口较少，2013年底常住人口仅为51户212人。该村与相邻金石村合建后，新建村党群公共服务中心，服务功能得到整合升级。

4.跨地域村村结对共建党组织

在同一县区或乡镇范围内，因产业发展或工作需要，2个及以上的村可实行党组织结对共建，以党建工作和产业发展为载体，实行强弱结对、强强联合，实现共同富裕、共同进步。紧邻下普快速通道的剑阁县汉阳镇二龙村，区位优势明显，产业基础好，村党支部是市委表扬的优秀基层党组织。距离汉阳镇场镇20公里的汉阳镇青松村是建档立卡贫困村。2016年，两村党支部开展结对共建，一年多来，在二龙村的带动下，青松村规模发展天麻、中药材、食用菌等中短期产业，为2017年计划脱贫夯实了产业基础。

5.辖区驻区单位共建党组织

在同一村范围内，根据产业发展和村级治理需要，以村党组织为主体，村党组织可与辖区内驻区单位、以及各类经营组织、社会组织等共建党组织，实现资源共享、区域共治、多赢共促。广元市广大建材有限公司与驻地所在的大石镇安乐村开展党组织共建联建，实行组织联建、活动联办、党员联管，加强党建交流和工作统筹。近年来，广大建材累计投入90余万元帮助安乐村硬化村组道路、改造活动阵地，村党支部在为企业发展优化环境方面积极提供支持，构建起双赢共促的村企关系。

(二)发挥农村党组织的合建共建效能

1.强化政治引领

党的政治建设是党的根本性建设，新时代加强农村基层党建，应以政治建设为抓手，以提升组织力为重点，着力破解农村基层党建的“三化”[注]一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。问题。广元围绕“农村基层党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心”这一要义，通过合建村党组织定期开展组织生活、建立“党员e家”网上支部平台、开展党员述职评议等方式，强化对不同村党员的教育管理；根据合建共建的不同类型和产业特点，联办“农民夜校”806所，常态开展“干部讲政策、专家讲技术、典型讲经验、群众讲党恩、做新型农民”的“四讲一做”活动，切实加强群众教育引导。党在农村的领导核心地位不是空虚抽象的而是实在具体的。广元通过农村党组织合建共建，一是扩大了党在农村的工作覆盖面，基本消除了党的路线方针政策在农村贯彻落实的盲点；二是提高了村党组织领导农村各类组织的能力，合建共建村党组织依法依规讨论决定村内重要事项，领导村内各类组织开展工作；三是增强村党组织凝心聚力的主心骨作用，能够切实肩负起组织动员群众、教育引导群众的重要责任。

产业规划方面，打破传统的产业地域划分，在乡镇范围内统筹规划产业发展，有效推动村级产业向规模化集约化发展。经营发展上实现融合发展，通过组建专合社、集体经济公司等经济实体，在龙头企业、乡村旅游、农村电商的带动下，农产品实行统一销售，附加值明显提升。例如,昭化区紫云村和云雾村合建后联合成立猕猴桃专业合作社，按照“上连市场，下连农户”的发展模式，实行产销一体化服务，极大地降低和规避了该产业的发展与经营风险，实现合作社与农户的双赢。

3.完善基层治理

通过合建共建党组织，健全村党组织领导下的村级治理体系，明晰村党组织、村民委员会、村务监督委员会、农村集体经济组织的功能定位和相互关系，进一步完善村务监督，强化村务监督委员会在村务监督中的作用。同时探索村民议事会、村民理事会等协商形式，重视吸纳相关利益方、社会组织、驻村单位参与协商村级事务。按照“属地管理、方便服务”原则，重新建立“乡、村、组、格”四级网格化服务管理体系。据组织部门提供的数据，全市上半年合建共建村信访量同比下降14%。

4.践行为民服务

合建共建党支部过程中，紧紧围绕便民、利民，大力整合公共服务资源，健全财政、村级、社会三方共筹共建机制，提升改造党群公共服务中心。突出村级活动阵地，实现“1+8”功能[注]“1+8”功能，即包括办公议事、便民服务、教育培训、文化体育、综治调解、产业发展、电子商务、集体经济。布局，目前共有122个合建共建党组织新建规范化活动阵地。昭化区白果乡狮子村、田岩村联合党支部整合两个村级文化室、阅览室资源，成立“留守儿童服务站”，8名党员志愿者免费开展留守儿童课业辅导等志愿服务。此外，根据合建共建村党支部实际情况，推行村干部坐班制和群众事务代办制，确保有人办事、能办事。

三、农村党组织模式创新实践中的困难与问题

(一)自上而下推动，内生动力不足

村联合党支部建设推行的起点是地方党委立足基层组织发展的实际情况进行的制度创新，并对村级党组织换届做出规定，要求各县(区)村党组织合建共建成立联合党支部原则上要达到所辖村的20%以上，其中合建村原则上不低于10%。从制度变迁的视角看，这种由政府推动的制度供给属于强制性制度变迁，其优点在于推动力度大，可以降低组织成本和实施成本，能够较快满足制度需求，但其最大局限性在于有可能违背一致性同意原则。在某种意义上讲一致性同意原则是经济效率的基础，即是说某一制度尽管在强制运作，但它可能违背某些人的利益，这意味这些人可能并不按制度规定行事，由此导致制度运行很难有效率，正所谓“上有政策，下有对策”[3]。特别是对相邻贫富村合建党组织的，按照制度规定一般是选派强村、富村党组织负责人担任组建的联合党支部的书记，则被合并的贫、弱村的群众、党员甚至包括原支部成员就存在不同程度的排斥和抵触，造成支部工作难以良好开展。

(二)合并不同步，村“两委”运行有张力

村级党组织的领导地位和对村民的领导力，取决于村级党组织对村务活动的领导决策权。在以计划经济模式下的公社化社会政治 “一元”领导的治理下，村里的所有事务都是村党支部一手包揽，此时村级党组织具有极高的权威。随着村民自治在农村全面推行，村级党组织的领导核心地位遭遇挑战，加之农村部分基层党组织的执政能力与领导水平不能适应变化发展的要求，一定程度上造成基层党组织权威和影响力被弱化、边缘化。在推进村联合党支部建设中，全市目前只有47个村完成了支部和行政村同步合并，实现村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，相比全市906个合建共建村党支部仅占比5.2%(见图1)。那些行政村与支部未同步合并的村级，极易造成支部和村委会运行“两张皮”，“两委”班子各自为政。

图1

(三)人才队伍培养滞后，基层组织后备力量匮乏

习近平总书记在十九大报告中特别提及，未来要大力实施乡村振兴战略，“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”总书记的讲话指出了人才队伍这一开展农村工作的关键要素。农村基层组织人才队伍的培养，直接关系着基层党组织领导核心作用和战斗堡垒作用的发挥。当前，农村普遍存在人口单向流失加剧的趋势，农村呈现人口空心化、干部老龄化及知识结构固化等特征。以广元市为例，全市农村常年外出人口约98万，占农村人口的60%，2016年底全市村“两委”班子成员45岁以上的占58.1%，初中及以下学历的占55.4%，可见基层后备力量明显匮乏，人才梯队建设严重滞后。在调研中，了解到多数县区从去年底村干部基层换届开始，均对支部书记候选人年龄做出硬性规定，其中昭化区规定新任村支部书记的候选人年龄不超过45岁、继任的支部书记不能超过55岁；苍溪县要求的年龄条件是：新任不超过45岁，继任不超过53岁，高中以上学历。政策设计的初衷自然是为了实现基层干部队伍年轻化、专业化，但当前农村的实际正如一些乡镇干部所反映的“农村50岁以下除干部外几乎没有青壮年”，而在农村50岁左右的年龄正是经验丰富、精力充沛，能干事、会干事的时候，严格限定年龄难免束缚了农村能人发挥作用，不利于农村“以老带新”的人才队伍建设和组织后备力量培养。

(四)活动阵地建设薄弱，为民服务缺乏有力依托

当前农村基层党组织发展面临的挑战，除却人口单向流失加剧的外部因素，自身活动阵地建设同样面临瓶颈。部分村级活动场所存在年久失修或者狭小简陋等问题，不仅难以满足一个村的党组织活动需要，更无法适应支部合并后的硬件要求，因此场地规模与配套设施已经直接制约着农村基层党组织开展宣传教育、落实为民服务等职能的发挥，合建共建村党支部在这些方面体现得尤为突出。

四、农村联合党支部发展的对策与建议

(一)坚持因地制宜，尊重党员群众意见

规范村党组织合建共建设置程序，把开展村情民情论证、党委集体研究作为是否合建共建的硬条件。凡是党员和群众反对的，一律不准或暂停进行合建共建工作。跟踪开展合建共建村党组织运行情况评估，运行效果不理想、群众不满意的，可终止合建共建。这种带有需求回应性的强制性变迁效率比较高，风险较低，能够实现比较符合实际需要的制度安排。因此合建共建党支部应坚持因地制宜、先行试点，积累起可复制可推广的经验、做法，再逐步推开，推进的速度和比例不宜进行强制性规定，具体是“联”还是“合”应该允许村级党组织在广泛征求村情民意基础上，结合实际需要向上级党组织申请，启动创建程序，在联合党支部创建中上级党组织应全过程予以监督、指导，实现顶层设计与基层实践的良性互动。

(二)突出村级领导核心，理顺与村内各类组织关系

一方面明确规定合建村党组织是村级事务的领导核心，重点抓好班子建设、党员发展和教育引导、改革发展稳定等各项工作，领导村民委员会行使职权。同时鼓励合建党支部书记和村委会主任实现“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职，从有效解决村“两委”不团结，杜绝相互掣肘、扯皮。另一方面坚持把村基层党组织的领导核心地位不动摇作为推动合建共建的首要原则，明确村党组织对村级各类组织的领导责任，引导农村新型经营主体、产业协会等其他组织自觉接受党的领导、依法依规运营。

(三)鼓励以老带新，注重激励保障

对联合党支部书记换届可另行规定，相应给出新任者和继任者的指导年龄，对干事创业能力出众和农村工作经验丰富的党员，应不唯年龄所囿。同时为保障农村事业有源源不断的新生力量注入，在联合党支部中可配备一定比例的青年党员作为班子成员，辅之以激励制度，建立村干部正常晋升的渠道，鼓励合建共建村党组织班子成员通过合法程序交叉任职，推进合建党支部书记、村民委员会主任“一肩挑”，提倡村党组织成员兼任村民小组长和其他组织负责人，落实兼职兼薪。各县区可根据自身财政状况，为合建共建村支部班子成员给予适当的养老保险补助，可将合建共建的联合党支部书记作为市、县两级评优评先的重点关注对象，形成制度激励，让村党组织干部有尊严感、有获得感，由此逐渐形成农村人才特别是青年人才的回流。

(四)创建产业党小组，在干事创业中加强人才队伍建设

“农村富不富，关键看支部”。党的十九大报告对基层党组织建设专门提出要求：“推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设”[4]。建立联合党支部的政策初衷之一，就是打破产业发展的地域分割，推动村级产业规模化与集约化。农村党支部要回应社会主义市场经济和产业结构调整的新要求新变化，就必须改变和创新党组织的设置方式。变革与创新只是手段，基层党建的直接目的无疑是凝聚人心民心，当前农村发展的核心依然是产业发展，这是牵引农村发展的“牛鼻子”，因此农村基层党建的创新应该以此为着力点，特别是像广元这样贫困面积广、贫困程度深的整体连片贫困地区，产业发展更尤为迫切。基层党组织更应成为推动产业发展的领路人，以党组织合建共建为契机，创设产业党小组。其作用发挥主要体现在：生产培育上，组织专家技术人员进行技艺指导与传授；经营管理上，联系各类农业新型经营主体形成联手帮带机制；销售服务上，联合龙头企业、电商平台搭建起农户与市场的直通平台。再顺势而为，以产业为载体，把党员培养成致富能手，同时又将产业发展中的能人培养成为党员，使得党员的先锋模范作用得到有效彰显[5]，在干事创业中培育、锤炼党员队伍，在推动产业发展中，蕴蓄起基层后备人才的“源头活水”。以建强产业小组为支撑，做实联合党支部建设。

(五)整合资源共建组织阵地，提升服务能力和质量

合建共建农村基层组织的活动阵地，须建立健全财政、村级、社会三方共筹共建机制，注重整合农工委、以工代赈办、民政、文化、体育等部门项目，集中多种资源建立合建共建村党群服务活动阵地，突出办公议事、便民服务、教育培训、文化体育、产业发展、电子商务、综治调解等功能布局。实现阵地建设集政治活动、产业服务、文化娱乐、教育培训、综治维稳等为一体。推行组团式党员志愿服务模式，有效提升合建共建党组织服务群众的能力和质量，增进党员群众对联合党支部的认同感和亲近感。