梁正植

摘要：我国耕地占补平衡政策自实施以来，在一定程度上抑制了耕地数量减少，保障了国家粮食安全，为经济社会发展提供了用地支撑。但随着经济社会的发展，新型城镇化、工业化的深入推进，耕地保护面临着数量、质量、生态等多重压力，耕地占补平衡政策遇到了执行的“瓶颈”。为适应新时代的要求，本文通过探索耕地占补平衡的本质，从耕地占补平衡的目标、内涵出发，提出一些创建性的对策，为未来耕地占补平衡政策的制定提供参考。

关键词：耕地占补平衡；耕地保护；政策解读；困境分析；对策建议

1 引言

保护耕地是我国的一项基本国策，而耕地占补平衡政策是保护耕地的重要举措。自1997年以来，我国耕地占补平衡政策已历经22年的历史沿革。根据经济社会发展不同时期对耕地需求的变化，国家对耕地占补平衡政策不断进行调整、优化，耕地占补平衡政策已经逐步形成相对完整的体系。

2 耕地占补平衡政策的梳理与实施成效

2.1 耕地占补平衡政策的梳理

1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11 号），首次提出了耕地总量动态平衡的要求，这成为耕地占补平衡政策的核心文件和起点。1998年，“占用耕地补偿制度”正式写入《中华人民共和国土地管理法》，标志着“耕地占补平衡”立法合法化，补充耕地成为占用耕地必须履行的一项法定义务。20年来，随着经济社会的发展，耕地占补平衡政策在实施过程中，“占优补劣”情况突出，耕地质量总体下降，土地开发导致生态环境破坏严重。……