李志红

摘 要：中国自古就经历着人口流动，闯关东、走西口等大规模的人口迁徙在历史上出现。在改革开放后，中国更是经历了劳动力市场打开的“进城打工潮”，近几十年流动人口在补充劳动力、加速城市发展上起了关键作用，但同时也面临着与城市人口竞争工作机会、加剧城市交通拥堵和挤压城市生活空间等质疑。而在大兴火灾发生后更是引起全国各地讨论，政府在处理突发危机事件时怎样做才能更有效，这些都考验着政府的城市治理智慧。

关键词：大兴火灾；人口流入城市；突发事件；危机公关

一、相关概念理解

（一）流动人口及人口流入城市

流动人口是指相对于城市户籍人口而言，以非当地户籍身份在某地生活超过半年的人口。流动人口以外出经商、外出务工的人口为主，也包含随迁流入城市的家属，流动人口实际上包含本国公民和他国公民，但本研究所说的非户籍流动人口仅指本国公民。人口流入城市指流动人口的迁入城市，也是流入地城市，当某个城市的流动人口占城市常住人口的百分之三十以上，通常把它称为人口流入城市。

2015年，北京年末常住总人口2170.5万人，其中户籍人口529.2万人，流动人口739.1万人，流动人口占常住人口的34.05%，超过30%，因此北京属于本研究所界定的人口流入城市。[1] 依据此标准统计，从2016年人口流入城市排名前30的中国城市看，北京人口净流入量超过700万，排名第三，属于流动人口较多的市。

流动人口可以为城市的经济发展提供劳动力，为迁入地带来活力，还能够带动当地服务业的发展。但同时，也加大了人口流入城市在管理人口、城市交通、城市住房等方面的困难。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出了有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态等重要内容。[2] 而这些内容的核心仍是流动人口，尤其人口流动是实现城镇化布局优化、推动城乡一体化的关键。但人口城镇化大幅扩张的人口流入城市也成为重要的流动人口承担者：他们在规模、分布、硬件、素质、应急准备等方面与迁入地城市人口有较大差距，因此他们往往在突发事件危机发生时的应对的无力状态。在应对突发公共事件方面，人口流入城市怎样帮助流入地人口更好地应对，减流入地人口生命、财产损失，怎样使本地人口和流入人口公平享受本地公共设施和公共服务时，减少突发事件后人民的抱怨，将会使政府面临突发的危机事件的处理更艰难。

（二）突发事件

突发事件，是指突然发生，可能造成或者已经造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。[3] 突发事件在人口流入城市的特征表现为：公共性，在人口流入城市，突发事件的发生涉及到流入人口、本地人口，涉及面较广，因此当其发生和发展中若处理不当还会引起广泛公众的言论影响；突发性，突发事件的爆发往往爆发的突然，决策者提前考虑不到其发生的可能性；危害性，在人口流入城市的突发事件给原本较有序的生产生活带来不便，聚集区由于突发事件的发生而加剧了民众恐慌。在人口流入城市发生的突发事件，例如北京大兴火灾、上海外滩踩踏事故、厦门PX项目事件等，往往在当地群众的不满和发酵作用下，演变为能引起更大的社会反响的热议事件。

（三）政府危机公关

政府危机公关是指当政府与社会某主体即将或已经发生突发事件，为了减少公共舆论和防止政府组织形象下降，而实施的以政府为危机管理主体，通过各种方式预防、预警、预控来防止事件传播的一种行为。[4 ]人口流出城市不像其他城市，它受到独有的來自流入人口和其家庭、流入人口流出地的关注，往往更易引起社会轰动效应。突发事件政府公关，应当符合第一时间辟谣、依法有序处理、最大限度地保护生命安全、慎用武力权利等原则。突发事件的应对不仅要考虑到上级的惩处，还要考虑到公众的正常生活秩序，妥善维稳后才能进行对其他事故涉及公众的处理。所以人口流入地政府怎样处理公共事件，更易构成对政府形象、合法性直接的威胁。在现实生活中，人口流入地城市在处理手段上更加多样，能够第一时间处理好与危机相关的各方利益，但同时在处理这类事件上又存在一些问题。

二、政府危机公关失效的原因分析

（一）政府公关意识较弱，公关能力缺乏

1.突发事件前，“11.18火灾”发生地点是北京大兴的群租房，作为流入人口城市主要的住宅区，这里聚集着较多外来迁移人口。在任何情况下大规模人群聚集地都是存在较大风险隐患的，以前，在人口聚集的地方发生火灾、踩踏等事故时有发生，给人民的生命、财产造成了严重的损害。所以，政府本应认识到人口聚集较多的地方都必须作为重大风险区域。

2.突发事件发生的时候，政府既没有向公众解释，也没有与其他社会组织合作处理危机事件，而是抱着本部门掌控和解决的思想，一方面承担责任，但另一方面又显示出对事件的掩蔽。在大兴火灾时，政府并没有迅速向公众解释火灾原因，不允许媒体去观看火灾现场。并没有采取维稳行动却搞了“大整顿”活动，在恐慌状态下，关于驱赶“低端人口”的言论迅速传播。

3.突发事件后，公众认为政府是“借火灾之名整治北京‘低端人口”的舆情影响下，政府不是采取及时辟谣的方式，而是用简单粗暴的删帖、抑制网络平台关键字输入等方式来控制公众言论，这不仅使事情没有得到解决，还使公众对政府的公信力和合法性产生质疑。

（二）突发事件公关协调和沟通不畅

1.在政府公关时并没有常设的协调机构，使公关活动协调不顺畅。人口流入城市人口多、管理难度大，设计到的亲友关系范围广，所以人口流入城市的公关能力强弱取决于公关协调机构和制度是否健全。从11月18日到28日，北京市就突发事件的处理一直是市委、市政府在出面答记者问，并无相关的危机公关组织来处理此问题。政府公共关系组织可以在日常充当人口流入城市的政府-公众是交流平台，但在大兴火灾的突发事件中，处理机构具有临时性而不具有专业性。当北京大兴区出动专业的武警、公安去应对此类突发事件时，往往又由于突发事件的影响范围大而使得单一的机关难以应对复杂的突发问题。例如，大兴火灾的处理，不仅牵涉到群众恐慌等群众维稳问题，还有人身健康、财产安全、生活住房保障和生产经营保障，甚至关系到流入人口子女的在该地的继续教育问题。

2.在政府公关时没有常设的专职的沟通机构，使公关活动协调不顺畅。在传统的官僚制影响下，政府单纯靠简单粗暴的网络禁言、网络删帖等方式减少政府不利言论的传播，但在网络普及的当代，这种方式已经制止不了公众的舆论。在人口流入城市政府往往注重对本地户籍人口的管理，而在动态的流动人口中缺少对流入人口的管理意识和技能。当城镇化转型来临，政府显然会对平时缺少的利益表达机制和诉求沟通机制感到无力，在应对突发的新问题时处理就会更艰难。

（三）政府公關方式落后、公关主体单一无力。

1.政府公关的方式陈旧。“11.18大兴火灾”突发事件中，政府没有考虑社会效应的“集体驱赶”，没有就大兴西红门镇火灾做出合理妥善安置，也没有就火灾情况给予公众合理的解释，而是将整顿、清查一以贯之。不免让公众质疑公职人员不关心民众而只关心后续上级对自己的惩处，用后续的大整治来弥补火灾前对突发事件监控不严的过失。

2.政府公关的主体较为单一。《青年报》、《央视新闻》等媒体在20-24日在文章中都发表了关于政府驱赶“低端人口”的新闻，主张对群租房的外来流入人口要给予更多人性保护，而政府在谣言传播上却没有合理解释和安排，只有答记者问中只言片语的澄清“其驱赶了低端人口等的不负责任言论”，在与媒体播报和公众亲身经历的网络转发相比，显得极其不可信。发表了突发事件的发生、发展、平息涉及到政府、媒体和公民，不仅是政府。流入人口城市若发生突发事件且不利用好媒体和公众等其他参与主体，政府只能对言论进行解释或紧急时采取删除网络言论的处理方式，会使政府公信力随谣言扩散而急剧下降，政府处于被动不利地位。

三、人口流入城市突发事件政府进行危机公关的建议

（一）树立公关意识，培养公关能力

1.政府应树立公关意识。在城市人口统计中，大量的外来人口流入，给人口管理带来了很大的不便，提升了人口管理的复杂度，公务员在公关意识方面更应该注意和提升，从形象、沟通、效益等多个方面树立良好的政府形象。公关要有形象意识，是指政府公职人员在履行公职时要摆脱传统的官僚主义作风，要维护政府形象。公关要有沟通意识，在关系到公众安危和公众反应强烈的问题上足够重视沟通、重视人民发声和公众发声。对于社会公众间的摩擦、对立、矛盾、冲突有良好的缓解、解决作用。公关要有效益意识，效率不单单体现在人口流入城市政府自身的行政和还有在GDP的指导下经济增长的速度，相比之下，社会效益更加重要，对于流动人口的人文关怀也是重中之重。

2.政府应培养公关能力。应加强对公职人员公关意识的培训、考核、奖惩。政府需要引导舆论的正确传播，维护自身公信力。公务员就是政府与群众、社会处理关系的直接人员，公共关系培训和实践，对于面对人口流入城市导致的突发事件进行调查、研究、咨询、设计策划等处理准备，以及交际事务中公关的知识、技能，都是公务员需要掌握的必要素质。

（二）建立成熟有效的公关机制。

1.建立政府公关协调机制。在信息传递快速，发言自由的现代，政府公关在管理中其职业特点会愈发突出和明显，这就需要建立相对应的管理组织机构。发达国家在理论构建及实践过程中，已经设立了相对成熟的统一的政府公关机构。我国的政府公关，在各级政府的实践中有所发展，但始终处于起步发展阶段。相比于国外成熟的公关机构而言，最明显的差距是职能不一、设置分散、很难符合满足现阶段的现实需要。省级政府可在办公厅设置独立的、配置公关专家的政府公关机构；市县级可在办公厅设置专门机构或配置专职秘书，使政府能够真正民主化参与、科学化决策。流入人口城市政府设立公关职能部门，意味着可以以政府公关的“智囊团”、“信息库”、“润滑剂”的形式出现并得以发挥作用，使政府了解所有信息作为政府和公众之间的纽带。树立良好的政府形象，使国家对各级政府的公关机构设置以精简、高效、统一这三个原则为核心，结合社会实情，适当重构和改造人口流入城市的公关部门职能。

2.完善信息公开制度。政府公关过程的效率直接决定了政府的公信力以及公关部门的可信度。“信息公开、行政开放、过程透明”是公关实践中总结出最有效、最佳的原则。其中，公开信息的重要性在于随着政府办公透明化逐步完善。我国目前尚未颁布国家性的《信息公开法》，该法律的制定和完善将大大提高公关作用。这样，我们面临突发事件时，可以高效调用全社会智慧、力量化解危机。处理突发事件，信息发布的及时性、真实性、以及政府的公信力是危机公关的核心。如果信息滞后、缺失，导致舆论导向错误，会导致社会陷入更大的恐慌与动乱，使危机公关陷入被动。公开透明信息可以缓解公共恐慌，导向舆论，抑制谣言。只有政府对公众负责，公布公众想了解的信息，才能提高政府的公信力、塑造政府在群众性突发事件上及时处理的良好形象，才能更快实现政府危机公关的目标。

（三）整合新媒体和公众的力量

1.整合新媒体力量。相对于平面媒体和广播电视，网络媒体颠覆了传统意义上自上而下的传播路径，兼顾人机、大众、网络，给予横向更大的自由度。这种消息传递形势的前提下，人口流入城市的突发事件处理，可以作为一种机遇，但处理不好便给政府危机公关带来了挑战。公关机构需要在有限的时间、人力、财力之下，直接与间接、二级与多级的有效整合各种新媒体，实现双向的信息交互，让危机的主体和客体利益最大化。

2.整合公众力量。人口流入城市的政府危机公关环境极度复杂，流入人口与常住人口、大众媒体与主管政府，还要掺杂竞争对手等一系列的影响下，公关难度很大。面对突发事件，不仅可以利用传统媒体充分造势，还能借助民众的力量使为“大兴火灾”中“驱逐低端人口”等突发事件的言论争夺话语权，积极寻找意见领袖与第三方联盟、进行议题转。通过以上介入、渗透方式逐一攻破各个危机要素，加大政府正面传播言论的影响并最终达到公关目的。事后利用民众认同整合各个媒体进行危机恢复，公关机构利用新媒体及时发现和处理组织在危机中的巨大转变机遇，不但能成功处理危机，更能实现危机之后促进城市更好的发展以及建设的最佳的策略。

参考文献

[1]北京统计年鉴（2016）[EB/OL].北京市统计局 国家统计局北京调查总队http：//www.bjstats.gov.cn/.

[2]国家新型城镇化规划（2014-2020）[EB/OL].央视网http：//jingji.cntv.cn/2014/12/29.

[3]魏帅.从公共突发事件论政府的危机公关传播[J].北方月刊，2012（04）.147.

[4]黄顺康.公共危机管理与危机法制研究[M].北京：中国检察出版社，2006：80.

（作者单位：中央民族大学管理学院）