摘 要：养老是一个综合性、社会化的问题，政府在养老服务产业创新发展过程中虽然不直接从事具体事务性工作，但其主导作用必须确立。政府不仅要完善相关养老政策和社会保障制度安排、规范各部门职责，还要创建良好的养老营商环境，建立多元化养老筹资渠道，通过整合社会资源来丰富和完善养老产品和服务，实现养老资源的帕累托最优配置。

关键词：政府职能；养老产业；创新

面对我国人口老龄化、养老压力这个实际难题，政府作为主导者，要根据社会经济发展的现实来更新观念和角色，从时代的要求和社会的实际从发重新定位自己，要从传统的养老服务提供者转变为养老产业购买方及监管方，进行养老服务产业创新，并积极发挥养老产业的辐射带动作用，在满足社会老龄人养老服务的基础上，通过养老产业来刺激地方经济发展。但需要说明的是，政府虽然主导地位不能丢，但并不是要政府直接经营养老产业，而是让政府利用“市场这只看不见的手”进行产业化运作，借助市场力量实现养老产业的创新发展。

一、完善相关制度安排，明确政府主导作用

老龄化背景下，要发展养老产业、完善养老产业链，政府的大力支持和主导力量不可或缺。在养老服务产业改革发展环境下，政府依然处于主导地位，其决策地位不會变，但也并非是让政府承揽养老产业的所有事项，政府这只看得见的手需要做的是引导养老产业的发展方向，配合养老市场的成长。故政府从实际出发、从养老产业未来走向出发、做好养老产业社会化发展的领路人和奠基人、完善相关制度安排显得尤为重要。此外，开办养老机构是发展社会养老产业的重要环节，政府应该通过政策优惠、政策扶持等支持，吸引优质的民间资本参与到养老产业的竞争中来，不仅可以提升养老机构的服务质量，还可以形成养老机构的规模效应，满足不同层次老年人在日常生活及精神层面的需求。但是，在发展和壮大养老机构的同时，也要加大对养老服务机构审核力度，并进行定期检查和不定期抽查相，对开办效果好的养老机构给予奖励，对有问题的养老机构及时整改，保证养老机构这一社会养老产业的重要链条起到应有的作用。

二、转变对养老服务产业发展的观念

政府在整个养老产业发展中一般发挥基础的保障性作用，需要提供给老年人诸如基本生活照料、日间护理、文化娱乐服务和便于老年人生活使用的基础设施等养老服务项目，让老年人在晚年可以有更高的生活质量。但随着经济发展，人们收入水平的提升，老年人也不满足于年老之后的生活仅限于吃好、用好，他们会希望社会为其提供更多、更好、多元化、高质量的养老服务项目来提升他们的老年生活质量，故政府所提供的基本养老体系和基本养老项目需要提升和完善，只有政府真正意识到这一问题，转变对养老服务的理念，把社会养老当成一项产业来做，才能有针对性地为养老服务产业提供相应的政策支持，引导更多的民间资本参与其中，做大做强养老服务产业，不断拉长养老产业链条，扩大养老服务覆盖面，形成多元化的社会办养老产业的新局面，多管齐下，在促进社会养老产业的蓬勃发展的同时提升老年人的晚年生活质量。

三、政府加强对养老服务产业的政策的落实

在老龄化趋势下，政府对整个养老板块的政策扶持力度还是比较大的，但是各地在政策执行和政策落实上却效果欠佳，很多地方都是将养老产业等同于社会养老覆盖，认为只要社会保险覆盖率提高就是做好了养老产业，故很多地方养老保险领域实施情况良好，在其他其他养老服务和养老产业方面资金不足、政策不给力，尤其是在涉及到如何提升和丰富老龄人口晚年生活质量方面没有倾向性的政策，这也不利于养老产业的蓬勃发展。政府作为养老产业的主导，建立居家养老的社区养老模式，通过鼓励民间资本参与，在社区建立日间照料机构、老年日间活动服务机构等，来满足那些排斥到养老机构进行养老的老龄人口的需求，如此，既满足了老年人日间丰富的业余活动要求和日常生活需求，还可以实现老人和子女经常团聚的意愿，如此社区养老模式可以在不同层次的老年人中推广和实施，形成一种固定的养老服务体系，但在这种服务体系建立和形成的过程中，需要政府的支持和引导，帮助社区完成此庞大的服务体系。一方面，政府政策倾斜和支撑必不可少，引导社区积极着手，完善服务内容，让更多人接受这一模式，可以通过增加老年人健康保健、医疗救护、日间饮食照料、文娱活动、团体活动等吸引更多老年人参与；另一方面，组织更加专业的社会工作组织、专业医疗机构、专业社会工作人员参与进来，对老年人进行专业护理、心理疏导，满足老年人在身体和精神等各方面的需求，消除老龄人口普遍会有的孤独感。

四、建构多层次的养老服务体系

目前来看，大多数养老机构就是我们日常所见到的养老院，其所谓的服务主要就是照顾老人的生活，提供简单的托老服务，且服务水平无差异、服务项目同质，没有丰富的文化娱乐活动项目，缺乏专业的护理人员和心理疏导人员，整体服务水平不高。若要改变此状况，需要政府引导，建构多层次的养老服务体系。具体实施时，需要对老年人分类服务，对于收入水平高，且对老年生活质量有更高最求的老年人来说，则可以引导其选择私立、民营的高端养老机构，享受更加优质的养老服务；对于收入一般但自理能力较强的老年人，可以进行社区养老，养老不离家，既满足了他们对于日间生活需求、社区医疗服务、家政服务、文化娱乐、团体活动等方面需求，还可以享受资费上的优势；而对于收入较低、生活自理能力较差的老年人，引导其从生活照料及养老费用角度出发考虑，进入公办托老所等服务机构。通过政府支持和引导，社会上的养老服务机构满足不同层次老年人的需求，社会养老服务产业就会成为拉动地方经济增长的一条产业链，且这些养老服务机构在各自层次上为赢得更多老年人认可，必然会在竞争中完善自己的养老项目和服务质量，对于老年人来说，就能享受到更高质量的养老服务。

五、建立多元化筹资渠道，优化政府对养老服务产业资金的扶持结构

政府对社会养老体系的资金大多是投向社会养老保险的完善和基本养老设施的完备上，并且也在很大程度上提升了社会养老保险的覆盖面，一定程度上提升了老年人的生活水平和减轻了人们的后顾之忧，但基本生活满足之后的老年人必然会在生活和精神上有更高的需求，为满足老年人更高的需求，就需要政府积极整合社会优势资源，调动社会各方面的力量集中办养老产业，拓宽养老产业的筹资途径，实现养老产业发展的多渠道资金来源。充足的资金来源可以使得目前的养老服务产业在完善基本养老服务体系的同时，发展层次更高、项目更多地文化类、老年保健类、心理健康类服务项目，满足老年人个性化、多样化、高标准的养老服务需求。而在养老产业融资领域，在政府财政支持的基础上，还可以结合市场经济实际情况，进入竞争机制，积极引导社会资源、民间资本参与到养老产业中来，实现优质资源的优化组合，实现养老产业资金筹措市场化、资金来源多样性，提升养老产业资金的有效利用率，解决养老服务产业亟需的资金配套问题，实现养老产业对社会经济资源的促进和投资作用。而在资金利用方面，也要进行创新和变革，政府拨付的专项资金和社会筹措的资金，要从老年人实际需求出发进行合理分配和利用，如公立养老服务机构大多服务对象是一些收入较低且生活不太能自理的老人，这部分老人一般政府有转向财政补贴，故可以将资金按公立养老机构接纳的老年人数量来补贴，在提升这些收入不高、生活不便的老年人的生活质量的同时，还能提升资金的利用效率，促使公立养老服务机构可持续健康发展，而对于高端私立、民间的养老服务机构，则可以通过这些服务机构根据老年人消费水平提供有针对性的养老服务，实现养老产业资金的优化配置。

六、加强养老服务评估及监管力度，提升养老服务环境

首先，养老服务产业朝着标准化和规范化方向发展，需要形成养老服务产业的评估和退出机制。政府可以组建专门监管机构或把对社会养老服务机构进行质量监控的事项委托给有资质的第三方机构来开展。如果政府把此项工作委托给第三方专业机构进行，则在开展评估工作过程中，政府要从宏观上进行把控，但政府部门在对养老服务机构进行评估之前，要先确定好评估的项目和规则，这就需要政府相关部门进行事前调研，针对老年人的服务需求设置评估标准，可以包括机构资质、基础设施、服务项目、工作人员的专业水平、配套工作等，并且要和社会养老机构签订相关协议进行约束和规范，通过确定的评估标准进行定期和不定期抽查和评估，并且要奖优惩劣，如果在评估和抽查过程中发现养老服务机构不符合标准，要严厉惩处甚至让其机构退出养老服务产业，而对于在养老服务产业发展中优秀典型要进行政策和资金倾斜，并大力宣传其好的做法和成效，提升整个养老服务产业的服务质量和服务意识。在现在网络环境下，政府还要充分利用网络的优势，构建一个方便快捷服务老龄人口的管理服务平台，通过大数据等手段及时了解老年人新的需求，统筹安排、集中管理，对老年人在养老服务机构中遇到的问题及时汇总，并针对问题及时整改，并要以政府专门评估机构的评估结果或政府委托的专业第三方评估机构所出具的评估结果书面报告为依据提供专业化养老服务。

其次，要提升养老服务机构工作人员整体素质。老年人身体和心理都需要关怀和照顾，养老服务工作是需要耐心、爱心、责任心且具备一定专业技能的工作，其对工作人员的要求很高。但目前大多数养老机构的服务都不专业，工作人员大多是农村无业人员，年龄偏大、无相关培训经历，他们只是能照顾到老年人的日常饮食，对于老年人的心理关怀和其他文娱方面等需求无法满足。针对养老服务机构人才缺乏的问题，政府应进行干预，不仅要通过提升养老服务产业从业人员的收入出发来吸引更多劳动与社会保障专业的毕业生来到此领域，还要和各大高职院校合作，为目前在岗的从业人员提供培训和进修的机会，提升这些工作人员的知识和技能，在防止人员流失的同时提升他们的服务水平，让更多老年人能享受到更优质的服务。

本文是2018年度沈陽市社会科学课题（课题名称：促进沈阳社会养老产业创新发展的对策研究，课题负责人：吴沙沙，课题编号：SYSK2018-21-01）阶段性研究成果之一。

参考文献

[1]武赫，人口老龄化背景下我国养老产业发展研究，《吉林大学博士论文》，2017.12

[2]柏萍，推进养老服务体系建设的思路与对策——以广东为例，《城市观察》，2014.02

（作者单位：辽宁金融职业学院）