宋歌

摘 要：当前我国煤炭生产与煤炭消费均居世界前列，这是由我国自然资源的构成决定的。在未来很长的一段时间内，煤炭产业依旧是我国的支柱性能源产业。随着供给侧改革势头的日益强劲，国家先后出台了不少有利于煤炭产业发展的政策。通过煤炭能源结构调整，延长煤炭产业链，提高煤炭产业链附加值，实现能源就地转化。此举在很大的程度上促进了煤炭产业的复苏，给多年处于疲软状态的煤炭经济注入了一支强心针。在供给侧改革的大背景下，坚持以发展为中心，通过去产能、调结构等手段促进煤炭产业平稳发展，将成为我国这一阶段能源工作的重中之重。

关键词：煤炭能源；就地转化；产业结构调整；法律问题

中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）08-0070-05

煤炭资源就地转化是指煤炭产地根据国家的能源战略和自身的资源禀赋，在煤炭开发之后，就地延长能源产业链，以提高本地能源的产业附加值。尽可能地把本地能源优势转化为产业优势、经济优势、竞争优势和发展优势，实现本地能源清洁、高效和可持续利用的资源利用方式[1]。通过这种方式，能源将被高效利用，总目标是实现能源利用的最大化。在去年出台的《煤炭工业发展“十三五”规划》中，再一次强调了煤炭能源产业的就地转化，并对各地实现煤炭产业就地转化工作提出了新要求。

煤炭能源就地转化是当前煤炭行业的重点工作，但是该政策在地方的执行上（主要是2010年以前，本文主要是以这个时间为节点的研究）却存在各种困难，这主要是因为国家政策与各省利益诉求之间存在着冲突。国家能源开发战略的重点集中在西部省份，因为西部省份有着其他省份无可比拟的能源储备。然而这些能源大省却不希望自家的资源流入其他地区，故而采用种种违反法律规定的行政手段强行将煤炭就地转化带来的附加值留于省内，这就是根本问题所在。在煤炭产业“十一五”规划中，将陕西、山西、内蒙古、宁夏4个煤炭能源大省定位为煤炭净调出区，但是这些省却希望能将煤炭就地转化产生的附加值留在省内，不希望再单纯依靠卖煤炭为生。因此，这些煤炭能源大省为了实现本地利益最大化，在执行中央政策时，采取了许多违法违规的行为。4个产煤大省违法乱收费现象已经十分普遍了，运煤炭出境管理费、煤炭资源开发补偿费、环境治理补偿费、采空区治理费、煤炭运销管理费、IC卡费、中煤规费、标识卡费等等各种名目繁杂的费用屡禁不止[2]。此外，个别省份违反法律规定私设煤炭行业前置性许可，以此来限制外地煤炭进入本地市场，实行煤炭产业地方保护主义、限制与外省企业的兼并重组、煤炭优先本地供应等措施在各个地方屡见不鲜。

一、乱收费问题严重

地方政府通过行政手段，强行将实行煤炭就地转化带来的经济利益留在地方，这已经成为制约煤炭产业发展的大问题。一些煤炭大省私设各种各样的煤炭收费名目，行政机关为实现自身利益，不顾上位法规定，制定多种违法违规的收费标准。在执法的过程中，超越权限执法、程序不当等情况更是屡见不鲜。一些地方政府为谋取局部利益，对煤炭企业多罚重罚已成为行业的潜规则。这不仅严重侵害了企业与个人的财产权益，也践踏了法治法治国家的尊严。乱收费现象不仅存在于煤炭这一个行业当中，在其他行业也普遍存在。自改革开放以来，我国就致力于减少乱收费现象，各种政策陆续出台，通过督促各个省份清理不当收费、清费立税等种种措施治理乱收费问题。在国家的强制干预下，乱收费现象确实有所减少，但是在一些地方，尤其是基层政府，乱收费现象依旧存在，并未得到有效控制。扩大收费范围、巧设收费名目、收费信息不公开、私自提高收费金额、收费程序违规、不合理收费、搭便车收费等现象层出不穷。

新疆维吾尔自治区为实现本省区域经济利益，采取了一系列违法政策。以实现煤炭资源就地转化为借口，对煤炭企业征收高额的地方经济发展费。新疆政府以发展本区经济为理由，要求凡是在本省行政区域内经营煤炭的企业，全额向政府缴纳地方经济发展费，出台的管理办法对具体征收方法有着详细规定。在年度清算完用于实现煤炭资源就地转化的具体数量后，根据最后清算出来的实际数量将一定比例的经济发展费返还给煤炭企业。自治区煤炭资源地方发的煤炭资源地方经济发展费，地（州、市）按照不低于50%的比例专项补助资源所在县（市）。专项补助各地（州、市）自行确定。这种情况不只发生在新疆一个省份，各省出台的违规涉煤收费种类繁多。陕西省作为煤炭资源大省，也对煤炭企业征收多种费用，如资源开发补偿费、IC卡费等没有法律依据的收费项目。此外，为了本地区的利益，将本省资源留在本省、用于本省，限制外省煤炭企业进入，陕西省还设立了诸如煤炭运销管理费、煤炭出境管理费等多种限制煤炭流出的收费项目。类似此种收费不是个别现象，在各个能源大省早已成为常态。

党中央国务院非常重视治理行政乱收费的现象，三令五申限制乱收费，并把乱收费作为反腐败斗争的重要内容，要求各地严惩违法违规者。国务院不止一次发文，为促进煤炭产业能够平稳运行，督促各地方政府取缔各种巧立名目的乱收费，加快清费立税。各地方政府也响应国家政策，加大力度清理地方的违规乱收费问题，但是在执行中依旧存在许多问题，各地政府阳奉阴违，法律水平低下，经常是“光见打雷不见下雨”，使得乱收费现象依旧猖獗。

当前我国的乱收费现象之所以如此严重，大都是地方政府为了自己的经济利益诉求而采取违法违规行为所致。在国家的大力整治下，各能源大省已经取消了许多煤炭行业的收费项目，但是由于各地方政府法律水平有限，加之利益的驱使，使得煤炭行业的乱收费现象依旧屡禁不止。关于行政收费项目，根据国家规定只能由省级以上政府及其财政、价格主管部门来审批，省以下地方政府和部门无权审批行政收费项目。但是近年来，省级以下地方政府和有关部门擅自设立的收费项目数不胜数。同时，一些地方政府还根据有关规定在向煤炭企业征收费用时，利用手中的行政职权替其他单位、部门或社会团体违法代收其他费用[3]。在国家大力制止煤炭行业的乱收费现象时，一些地方政府却阳奉阴违，顶风作案，私设多种收费名目，至于搭便车收费等行为更是屡禁不止。法律对收费项目及收费的标准有着明确规定，对于设立收费名目及收费标准的主体级别更是明确做出了规定，即国家及省级。而地方政府必须不打折扣地执行，并且在具体执行过程中必须按照标准进行，不可私自提高收费金额、简化收费程序，更不得擅自设立收费名目。从这个层面上来看，地方政府的此种做法是绝对违法的。另外，行政机关的违法乱收费已经成为某些机构养人的渠道，而这种现象已经成为大家心照不宣的“公开秘密”。目前，地方上许多事业单位由于没有财政拨款的支持，又存在许多编制外的冗员，使得行政机关只能运用手中职权违法收取费用，以补偿下属事业单位的财政亏空。有些地方政府甚至将本该属于违法的乱收费行为作为考察评定员工的重要指标，根据收费的多少来考察工作人员的业绩与能力，这就使得地方上的工作人员在乱收费问题上更加猖獗，更加有恃无恐。再加上地方官员法律意识淡薄，地方保护主义倾向严重，政府缺乏大局意识，目光短浅，片面追求区域经济利益，导致乱收费问题成为难以根除顽疾。这对于落实国家清费立税的政策十分不利，也极大地影响了煤炭经济的平穩运行。

行政收费设定权作为一种立法权，其主体是特定的，只有依法享有立法权的主体才有设定权，不具有立法权的主体则不具有设定权。行政收费设定权作为涉及公民财产权的一项特殊立法权，并不是所有的立法主体都可以行使的[4]。根据法律保留原则，在特定领域的国家事项，应该保留，这由立法机关规定。而涉及剥夺公民财产权的，就属于这种特定事项。公民的财产权是宪法规定的基本权利之一，对公民来说十分重要。从比较法上来看，各个国家均对这一权利予以不同程度的保护。我国宪法明确规定公民私有财产不可侵犯。即使国家出于维护公共利益的需要，在法律允许的范围内，对公民的私有财产做出征收征用的处置，依然应对给公民造成的损失予以补偿。此外，我国《立法法》明确规定了对于涉及公民财产权的相关事项，应当制定位阶较高的法律。可见国家对于保护公民财产权的决心与力度。从上述法律规定不难看出，对作为公民基本权利的财产权的立法主体有着严格的规定，对于公民财产权利的限制只有通过法律和行政法规来设定。总的来说，只有法律可以设置，只有法律中蕴含行政性收费的许可条件，下位的行政规章才可以对法律进一步做出具体规定。因此，在行政收费方面属于法律绝对保留部分。从地方政府的行政收费设定权上来看，《行政许可法》有明确规定：如果在相关方面缺乏法律与行政法规的基础，地方法规可以设立行政许可。但若许可中涉及行政收费并引起行政征收，则不得由地方法规设立。行政性收费附着的许可项设定权是专属于国家的立法权，全国人大及其常委会是行政征收的唯一制定主体，而法律则是行政收费的唯一依据。因此要坚决杜绝行政法规、规章、地方性规章擅自设定收费名目与制定收费标准的情况。

行政收费涉及煤炭企业利益，不同种类的行政收费对于煤炭企业及个人有着不同程度的影响。行政收费涉及企业和个人的根本财产利益，对国家财政及各个方面的改革都有着不容忽视的影响。因此，加快《行政收费法》的制定就变得十分重要了。关于出台《行政收费法》的讨论从未停止，全国人大也曾经起草过《行政收费法》，然而因为涉及各方利益，最终难以出台。正是因为《行政收费法》在起草中所面临的重重阻力，让我们看到了乱收费现象的严重程度，已经到了不得不采取立法手段加以规制的地步了，《行政收费法》的出台已经十分紧迫，也是大势所趋。

二、地方违法设置行业许可

山西省在2007颁布过一个文件，规定煤炭销售中实行煤炭销售票制度。山西省在这个煤炭销售票的管理办法的文件中表示，制定该项制度是为了打击省内违规的煤矿开采与流通，降低煤炭产能，要求煤炭企业和个人采用煤炭销售票这种凭证，实现煤炭产业的平稳有序发展。煤炭票实际上是山西省为煤炭行业设定一个前置性许可，要求凡是进入省内的煤炭企业以及本省煤炭行业的生产经营者均需取得此种政府许可，凭此许可方能从事煤炭的生产及各方面的经营。此种设置前置性许可的行为是绝对违法的，目的是通过对煤炭的开采、运输、加工、销售等各个环节的限制，保护地方利益。

《行政许可法》第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”[5]以上法条表明了我国立法对地方上关于行政许可设定权力的限制，目的是杜绝违反《行政许可法》地方政府为行政许可设置前置性条件情况的发生。显然，山西设定煤炭票制度的行为属于违法设置煤炭行业的前置性许可。现在虽然煤炭票制度已经被山西省取消，成为了历史，但類似此种私设许可的违法行为还有许多，并且成为各地政府将资源附加值留在省内常用的行政手段。

同时，地方政府行政许可的标准朝令夕改，视行政法诚实信用的基本原则为无物，使得政府的信誉受到极大挫伤。早在2006年，山西省推行煤炭资源有偿使用制度（晋政[2006]187号），对相对人通过公平竞争获取资质、缴纳资源价款、协议出让、变更登记等过程以及获得企业营业执照、采矿证、安全生产许可证、煤炭经营许可证、矿长资格证和矿长安全生产许可证的过程加以规定。《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》在准入门槛方面，在相隔不到一年的时间内将30万吨的单井规模提高到了90万吨，很多年产量达不到90万吨的小煤矿面临被国有大型煤矿企业兼并重组的结局[6]，政策的改变使得很多煤炭企业在短期内不得不一次又一次的面临各种调整和不可预测的风险。政府随心所欲地更改已经公布的政策，使得人民难以信赖政府的决定，政府公信力受到严重损害。对于被许可的煤炭企业而言，行政许可是受益性行政行为，属于有利行政。被许可的煤炭企业因行政许可行为是由国家机关所为，因此产生了心理上的信任和依赖。如果行政机关随意加以撤销和改变行政许可，或多或少会对企业本身造成损害，更重要的是失信于民，损害了自身信誉，得不偿失。通常情况下，行政许可一旦生效，除特殊情况外是不能撤回或改变的。没有救济的权利就是空谈，如果对行政许可存有异议，《行政许可法》给予了相关方陈述与申辩的权利。对因为行政机关做出的违法行为而遭受损失的，有要求获得赔偿的权利。《行政许可法》第八条则强调了行政机关不得随意更改已经做出的行政决定。同时补充规定了行政机关可以改变和撤回行政许可的例外情况：仅仅是由于做出该行政许可的法律依据不复存在，或者因为某些客观重大变化而为了公众利益而不得不做出改变，方可更改或者撤回已经做出的行政许可。同时第八条另外规定了，即使出现了上述特殊情况，更改或者撤销行政许可的行政机关依然有义务对因其行为而遭受损失的公民、法人及其他组织予以补偿。山西省作为产煤大省，出台《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》，完全是为了局部利益，并非是遇到相关法律法规的修改或废止，也未对相关企业利益的损失进行赔偿，这显然是有违《行政许可法》的。

三、地方保护主义屡禁不止

煤炭行业就地转化带来的最大经济利益莫过于延长产业链所带来的利益，尤其是给处于商业链上游的行业带来的经济效益，因此，西部诸能源大省都十分热衷于煤炭产业就地转化。国网能源研究院研究认为，输煤、输电两种能源输送方式对当地GDP的贡献比约为1：6，就业拉动效应比大约为1：2。根据宁夏电力公司的一项调查，2010年每百吨标准煤直接销售可实现工业增加值2.67万元，税收0.61万元；若用于区内发电消费则可实现工业增加值4.03万元，税收0.94万元，还可从政府基金收入0.42万元[7]。而各产煤大省为了将就地转化带来的利益尽可能多地留在省内，采用了各种行政手段来干预煤炭市场。运用公权力强制能源留在本省，属于地方保护主义；将行政命令凌驾于法律之上，毫无疑问属于违法行为。

关于如何限制外省企业进入本省，各能源大省均出台了不少带有强烈地方保护主义色彩的政策。甘肃省为了保护本省煤炭企业，限制宁夏与新疆的煤炭资源进入本省，采用行政命令对铁路运输实施限制性政策；安徽、河南等中部省份也采取了“煤电互保”的政策，采用行政命令干预市场，要求本地电厂优先选择本地煤炭企业作为供货方，甚至对采购额度都有明确规定。不少省份甚至明目张胆地规定供应省内电煤的价格要低于省外价格，直接操纵了煤炭市场价格。还有不少省份则直接规定了本省煤炭企业对本省煤炭资源的优先控制权，甚至规定了具体的比例，有的省份的比例甚至达到百分之九十以上，这可以说完全是无视市场规律的行为，将本该由市场调节的经济问题强行纳入行政管辖之下。不仅是上述省份，各个能源大省都有这种地方保护主义的现象存在，这种行政对市场的过度干预，极不利于煤炭市场的发展。尽管中央三令五申要求各地杜绝此种行政干预市场的行为，杜绝地方保护主义，但一些地方政府依旧不改，表面出台和中央保持高度一致的文件，而落实到具体行动上就变了味。2009年中央出台指导意见，鼓励煤炭企业兼并重组，以达到“十一五”规划的目标。紧跟着中央的脚步，煤炭能源大省山西省很快便出台了与此相衔接的实施意见，然而这个具体实施意见却是与中央的初衷相悖的。山西省将本省煤炭区域划分成数个，分别由各大煤炭集团治理，这对中小企业是相当不利的。中央文件的精神是鼓励引导大型企业通过兼并重组中小企业，把能源产业做大做强，然而在地方落实上，却出现了“强行交易”这种侵犯财产权的违法行为。在公权力的干预下，中小企业不得不在固定期限内卖出企业，否则将会在行政许可的取得上承受政府的压力。况且该省将优先权放在省内大型企业上，对于跨地区兼并重组十分抵触，被拒之门外的央企及外省煤炭企业比比皆是。地方政府这种地方保护行为，使得中央的极其有利煤炭市场发展的政策变成了一纸空文。

对于上述情况，中央有所了解。国家发改委、能源局三令五申多次督促各个省份加快清理各项不合理收费，废除自行设立的违反行政许可法规定的前置性程序，抑制地方保护主义。然而直到今天，上述情况依旧没有根除。受利益驱使，一些能源大省不顾中央政策，尽最大努力将能源企业最大限度地留在省内。因此，在新一轮改革中，应该坚持以发展为中心，大力破除区域性行政垄断。

不仅是煤炭行业存在区域性行政垄断，其他行业也存在此种问题，只是在煤炭等能源领域的行政垄断更加普遍。这种违法的地方保护行为对我国市场经济以及煤炭行业本身都产生了极大伤害。针对垄断行为，我国相继制定了《反不正当竞争法》与《反垄断法》。《反不正当竞争法》是坚决抵制地方保护主义的利器，极大地限制公权力的胡作非为，抑制了他们利用行政权力操纵市场、强买强卖等既无视经济规律又损害人民利益的行为。《反不正当竞争法》规定，不得对正当的经营活动进行限制，对于本地商品或者外地商品的流向也不得进行行政干预。《反不正当竞争法》在第7条中，对于打破区域性垄断提供了原则性的指导。《反垄断法》在第8条中明确了有关机关不得利用公权力限制市场竞争，并通过第32条、33条、34条、35条、36条，对区域性行政垄断及地方保护主义做出了相对较为具体的限制。除此限制之外，《反垄断法》还在第51条明确了行政机关应该承担的法律责任，权责相一致，有权必有责，违法必追究，以明确严厉地打击违法行为。《反不正当竞争法》及《反垄断法》的出台，并与《行政法》有效衔接，使得区域性行政垄断受到了来自行政法及经济法方面的限制。在立法上，《反不正当竞争法》及《反垄断法》以抽象性与原则性的条文居多，具体操作起来有些难度，针对困扰我国多年的“行政顽疾”难免心有余而力不足。另外，懲戒力度不足、追责机制不完善、司法诉讼困难等，也使相关法律在执行中面临一定困难。

现阶段是国家能源政策实施的关键时期，各煤炭大省通过能源就地转化、延长产业链、提高煤炭能源的附加值，有助于能源产业的健康发展。这些以煤炭为支柱产业的大省尝到了能源就地转化带来的甜头，自然希望将所有的能源及附加价值都留在省内，不想让外省分一杯羹，以至于纷纷出台相应政策，使地方保护主义抬头。这种地区性、行业性的行政垄断行为危害了能源市场，是绝对要不得的。

在煤炭产业调整过程中，不管是企业还是政府都把自己的经济利益放在首位，却忽视了其中违法性质，以至于在制定与执行政策时出现了各种违法的问题。屡禁不止的乱收费，在中央清费立税的要求下虽然有所收敛，但是地方乱收费现象之多，其中所牵扯的利益之复杂，使其成为一种难以医治“综合征”，非一朝一夕能够解决。对此，最有效的办法就是完善行政性立法，细化相关法条，明确追责机制，健全监督机制，防止行政干预司法诉讼，加大力度规范地方政府行为，规定各地合法完成煤炭就地转化的目标。

参考文献：

〔1〕南景毓.论我国能源就地转化概念的扩展[J].生态经济，2013，（04）：84-87.

〔2〕陕西五厅局联合规范煤企税费征收取消违规收费项.http：//www.chinanews.com/sh/2014/06-06/6253486.shtml[EB/OL].（2014-06-06） [2018-06-06].

〔3〕骆帮银.煤炭企业内部对行政事业性收费实行法律审核研究[J].煤炭经济研究，2013，（08）：48-52.

〔4〕何志.合同法分则判解研究与适用[M].北京：人民法院出版社，2000.12-18.

〔5〕中华人民共和国行政许可法[EB/OL].（2003-08-27）[2018-06-06].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-10/30/content_5323223.htm.

〔6〕张笑滔.行政许可的滥用与规制[D].中国政法大学，2010.

〔7〕王秀强.中西部争抢煤炭资源支配话语权[EB/OL].（2011-11-02）[2018-06-06].http：//www2.ccoalnews.com/101773/101786/170295.html.

（责任编辑 徐阳）