◎姚尚建 （华东政法大学 政治学与公共管理学院 上海 201620）

城市化意味着人口的城市准入与公共政策的改变，因此城市化首先是一个政治过程，“对于政治行为，一般可以从三个维度来描述：组织化程度、制度化程度，以及所追求的社会变革的程度”［1］。同时，城市化还体现为一个社会过程，“城市化不只是一个建造过程，还是一种实现共同利益的方式——建造者、使用者以及居住者一同设计、建造和管理，并协调相互利益。这意味着，城市化就是通过建筑来创造特定的社会和经济生态。城市体系是城市化登峰造极的产物，也是第二种主要的城市建造方式”［2］。中华人民共和国成立以来的城市体系既包括已有的城市建设，也包括通过三线工程建设形成的城市，这些城市背后的政治结构与权利赋予成为中国城市体系的主要内容。

一、中国城市体制的等级结构

（一）城市政治等级的确立与变迁

长期以来，中国的城市往往是政治推动的产物，而秦汉时期尤为关键。秦始皇在统一全国的过程中，即在全国推行郡县制；汉初，高祖刘邦即令“天下县邑城”，从而在制度上确立了全国性的郡县城市体系［3］。在郡县制格局下，一些重要的城市分别成为各级政府的治所，从而奠定了长达2000余年的城市政治等级基础。虽然在晚清民国时期，中国实施过短时期的城市自治，但是基本上没有撼动中国城市等级的政治惯性。

1949年，中国共产党获得革命胜利，从而构建了自身的城市体制，这一体制本身既来自传统，也来自政治集权的需要。……