王志民

摘要当前，我国罪犯政治权利保障法制体系在法治国家建设进程中处于明显滞后状态，主要表现为：体系不协调，定位不准确，效果不到位。解决问题的基本路径在于：以宪法为统领，确立“公民权利保障至上”原则，修正过去“政治权利的‘一刀切式的全剥夺”为“公权的剥夺与限制相结合”，废除未成年罪犯除无期徒刑之外的公权剥夺，建立“刑事合宪审查制度”，保障罪犯应有的政治权利。

关键词罪犯 政治权利 公权 保障 合宪审查

所谓政治权利，是指公民根据宪法、法律的规定参与国家政治生活的权利与自由。政治权利是公民权利的一项重要内容，也是个人成为一国公民的重要标志。依据现行宪法、法律的规定，我国公民政治权利内容包括：选举权和被选举权；担任国家机关职务的权利；言论、结社、出版、集会、游行、示威自由的权利；担任国有公司俭业、事业单位以及人民团体领导职务的权利。

我国政府一直强调给予罪犯人道主义待遇，保障罪犯正当权益。一方面，我国《监狱法》颁布实施以来，服刑犯的生活、劳动、休息等多方面得到了较为充分的保障；另一方面，在罪犯的政治权利保障方面，虽然取得了一定成绩，但是随着法治社会的发展、国内外环境的变化，在法律规定及其执行方面也逐渐暴露出一些问题，较我国社会主义法治国建设目标、法治人性化进程明显滞后。如何在宪法框架下去完善罪犯政治权利保障法制体系，就已经成为一个现实的重要课题。

一、关于政治权利的相关规定

我国《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

我国现行《刑法》已经经过九次修正，但是每次修正对刑法第54条均没有进行修改，仍然规定：“剥夺政治权利是剥夺下列权利：（1）选举权和被选举权；（2）言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；（3）担任国家机关职务的权利；（4）担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。”第56条规定：“对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利；对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利。独立适用剥夺政治权利的，依照本法分则的规定。”第57条规定：“对于被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子，应当剥夺政治权利终身。”第58条第2款规定：“被剥夺政治权利的犯罪分子，在执行期间，应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，服从监督；不得行使本法第五十四条规定的各项权利。”

我国《监狱法》第7条规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。第38条规定：刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利。”

2013年1月1日起施行的《公安機关办理刑事案件程序规定》（公安部令第127号）第301条规定：“被剥夺政治权利的罪犯在执行期间应当遵守下列规定：（1）遵守国家法律、行政法规和公安部制定的有关规定，服从监督管理；（2）不得享有选举权和被选举权；（3）不得组织或者参加集会、游行、示威、结社活动；（4）不得出版、制作、发行书籍、音像制品；（5）不得接受采访，发表演说；（6）不得在境内外发表有损国家荣誉、利益或者其他具有社会危害性的言论；（7）不得担任国家机关职务；（8）不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体的领导职务。”此规定与公安部1995年制定的《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》（公安部令第23号）（现已废止）第12条规定相比较，除了将原来的第7项“（7）不得担任企业、事业单位和人民团体领导职务”改为现在的第8项“不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体的领导职务”，将相关范围缩小至“国有”以外，其他没有变动。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同发布的《社区矫正实施办法》的第32条规定：“对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定。”

二、现行相关规定存在的缺陷与不足

在罪犯政治权利保障方面，笔者认为，我国现行法律法规规定主要存在下列缺陷与不足。

（一）体系不协调——导致下位法与上位法的矛盾

我国《立法法》第87条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第96条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第97条规定的权限予以改变或者撤销：（1）超越权限的；（2）下位法违反上位法规定的；……”。所以，宪法是所有其他法律规范的上位法，作为宪法下位法的刑事法律规范必须在宪法规定的框架内进行。对于罪犯政治权利的剥夺，显而易见，《宪法》第35条、41条涉及的公民政治权利，并没有出现“依照法律被剥夺政治权利的人除外”的用语。也就是说，我国宪法对政治权利的可剥夺，仅限于选举权与被选举权。而我国刑法规定的剥夺政治权利范围，除了选举权和被选举权，还增加了言论、出版、结社、集会、游行、示威自由的权利，担任国家机关职务、国有公司/企业、事业单位和人民团体领导职务等权利。公安部的有关规定，剥夺政治权利范围则更为广泛。监狱法的规定，比较抽象与模糊，但其实质是对现行法律规定的一种承接与概括，同样广于“选举权、被选举权”。我国刑事法律规范体系中关于罪犯政治权利剥夺范围无明确法律依据的任意扩张，一方面会造成刑罚执行机关在剥夺罪犯政治权利实践操作中的随意性，从而难以有效保障罪犯应有的政治权利；另一方面还会影响宪法的权威性与法律的严肃性，从而导致违宪嫌疑。而后者，反过来又成了罪犯政治权利“难以保障”的重要根源。

（二）定位不准确——导致剥夺与限制的矛盾

从基本字义看，所谓剥夺，意指“强制性的全部夺走、取消”；所谓限制，意指“强制性设定时间或区域范围、不得超越”。据此，笔者认为，我国现行刑事法律规范体系中对罪犯“政治权利”实施的统一“剥夺”定位，值得商榷。

1.选举权与被选举权。一方面，选举权与被选举权，是公民政治权利中最重要的权利，是公民基本权利的核心内容，是“宪法所保障的权利”。如果剥夺，亦即完全彻底夺走公民享有选举权与被选举权的资格与机会，这只有在公民被判处死刑、死缓、终身监禁、无期徒刑的极端情况下，才可以理解，在其他情形下进行剥夺于法理均说不通。但是，“限制”就不同，这只是公民在一定的时间空间范围内不具有选举权与被选举权，一旦过了这个时间空间范围，限制就失效。另一方面，在我国《刑法》的具体规定中，除了第57条（死刑、无期徒刑）以及第383条、386条规定的关于受贿罪、贪污罪可以实行的终身监禁外，剥夺政治权利的期限为1年到5年。可见，在绝大多数情况下，我国对罪犯政治权利实施的实际上不是“剥夺”而是“限制”。

2.言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利。从严格意义上说，这六种权利是不能被剥夺的。首先，我国宪法并没有明确规定这些权利是可以剥夺的（见前述《宪法》第34、35、41条）。其次，自由权是与生命共存的。一个人的言论自由在现实生活中实际上是剥夺不了的，除非被剥夺生命；但是，限制其内容、范围、行使则可以。对于出版自由，如果涉及政治对抗、社会煽动等内容，剥夺是完全可以理解的；但如果是纯科学、一般人文领域，也禁止其出版自由，不仅有侵权之嫌，而且也妨碍了社会进步。

（三）效果不到位——导致“目的”与“实效”的矛盾

根据我国刑法规定，剥夺政治权利包括单处剥夺政治权利和附加剥夺政治权利两种情形。作为一种资格刑，是对罪犯的一种政治上的否定，其目的在于对罪犯实施一种惩戒以及防止罪犯利用政治权利再次危害社会。但是，从我国司法实践来看，收效有限，目的难彰。

1.刑罚轻重失衡。我国现行政治权利的剥夺方式，属于“一刀切”式的全剥夺，没有顾及犯罪行为的不同性质、不同程度，从而缺乏应有的针对性、科学性，这种做法有违刑罚个别化原则、罪责刑相适应原则。第一，“剥夺”与犯罪行为无关。如果“剥夺”与罪犯所实施的犯罪行为无关，一方面可能因惩戒过重，极易造成犯罪人心中不服，不利于罪犯改造。另一方面，某些单处剥夺政治权利的案件，由于“剥夺”与其犯罪行为无直接关联，对罪犯既不能造成心灵上冲击，也缺乏强烈的行为规制，同样改造不了罪犯。第二，针对未成年罪犯的“剥夺”。在我国，未成年人能拥有的政治权利本来十分有限，剥夺后，就几乎没有任何政治权利，这就等于变相“享受”了重刑待遇，对其改造尤其是对其以后的成长十分不利。

2.监督不到位。主要表现为不在监狱、拘役所、看守所执刑的情况。根据2012年3月1日实施的《社区矫正实施办法》第2条第3款、第32条规定，被剥夺政治权利的罪犯放置社会上执刑，纳入社区矫正范围，实行司法、公安、检察三位一体的监督。这似乎是一项很好的刑罚执刑制度。但实际上，这种司法、公安、检察三位一体的监督是软性的，缺乏应有的硬性制约。一方面，《公安机关办理刑事案件程序规定》第302條规定：“被剥夺政治权利的罪犯违反本规定第三百零一条的规定，尚未构成新的犯罪的，公安机关依法可以给予治安管理处罚。”因此规定弹性较大，被剥夺政治权利罪犯如在社会上执刑中违反了相关规定，公安机关的治安管理处罚也仅只是一种可能性；另一方面，在司法实践中，司法行政机关与检察机关对于被剥夺政治权利罪犯在矫正过程中的违法，只能予以警告或者开具检察建议书。由此可见，将被剥夺政治权利的罪犯纳入社区矫正范围，实行司法、公安、检察三位一体的监督，缺乏具体的改正措施及其落实跟进的强制性。

另外，监督不到位的另—种情形就是“某些剥夺”不可能监督到位。对“言论、出版、结社、集会、游行、示威”权利的剥夺。事实上，对此六种权利的剥夺，除了出版自由外，其他五权利被剥夺，一方面对于被剥夺者来说实际妨碍很少；另一方面，监管部门监管难度也非常大。因为，面对众多人员参加的、各种各样的结社、集会、游行、示威，只要被剥夺政治权利者没有出格显眼行为，监管部门根本没有精力、也没必要去核实每位参加者是否被剥夺政治权利。

上述情况在很大程度上构成了目的与实效的矛盾，也有违建构剥夺政治权利制度的目的与初衷。

三、完善罪犯政治权利保障法制体系的基本思路

在宪法语境下，完善罪犯政治权利保障法律体系，基本思路在于：确立宪法“公民权利保障至上原则”，在宪法的框架内进行制度完善，明确公权的剥夺与限制，建立刑事合宪审查制度，切实保障罪犯应有政治权利。

（一）确立完法“公民权利保障至上原则”

所谓权利保障至上，意指国家的宪法、法律的立法与司法，始终都要将公民的权利保障放在首要位置。在我国，权利保障至上，既是人性使然、公民属性使然，也是与社会主义核心价值观、党的十九大的“初心和使命观”在本质上是—致的。

我国宪法自1954宪法开始将宪法上确认的权利称之为基本权利。我国《宪法》第33条至第50条规定了我国公民广泛的基本权利。所以，保障公民基本权利，既是法治国家的最重要原则，也应该是宪法的基本原则。罪犯，作为公民的一个特殊群体部分，其基本权利理当与一般公民存在差别：首先，罪犯由于其犯罪行为而受到刑事处罚，部分基本权利必然被限制或者剥夺，其具有明显的有限性；其次，罪犯的基本权利还会因国家不同时期的刑事政策、国内外形势以及监所管理状况而受影响，从而具有不稳定性。但是，另一方面，罪犯也当然享有应有的基本权利：

1.罪犯作为人类成员，自然也享有公民的基本权利。格雷戈里·弗拉斯托斯指出：“在一个以人权为基础的社会里，至少有某些权利不可避免地也属于蠢人与无赖，也属于其他任何人。这些就是建立在作为个体的人的价值基础上的权利，它们与人们的各种可贵品质完全无关”。恩格斯曾认为：“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围内，他们是平等的……。”所以，从纯粹人性基础的角度看，不管好人与坏人，自然都享有生存权、人身自由权等基本权利。

2.罪犯作为社会成员，当然享有公民的基本权利。一方面，在漫长的阶级社会，犯罪具有必然性。只要存在不平等，就会有矛盾冲突，绝大部分犯罪就是这些矛盾冲突的—种消极的、极端的解决方式。罪犯就是这样一个矛盾社会的各种消极因素的集中衍生物。另一方面，对于犯罪，充满矛盾的社会也存有不可推卸的责任。刑法在追究罪犯刑事责任、给予其刑事处罚的同时，同时也负有对其教育、挽救，帮助其重返社会的义务。所以，犯罪是社会中的犯罪，罪犯是社会中的犯罪人，罪犯具有接受改造成为新人、重返社会的资格与权利，因此，理所当然享有生存权、人身权、文化教育权等。

3.罪犯作为国家公民成员，理应享有相应的政治权利。所谓公民，是指具有一国国籍并依据该国宪法和法律享有权利和义务的自然人。一个人只要拥有某国国籍，就自然成为该国公民，从而具有该国公民资格与法律人格。任何国家，可以对罪犯处以剥夺包括生命权在内的任何法定刑罚，但是都不会或者不能开除罪犯的国籍。所以，任何罪犯，只要宪法没有明文规定剥夺或者限制其相关权利，则拥有相关包括生存权、人身权、文化教育权等基本权利，同样也拥有包括显示公民身份与地位的标志性权利——政治权。

宪法，作为国家的根本大法，作为“一张写着人民权利的纸”，也是国际公认的“公民权利保障书”。为此，国家应当确立公民权利至上原则，并将其精神在宪法中进一步明确。

（二）修正剥夺罪犯政治权利的称谓

主要基于如下理由：第一，“剥夺政治权利”的称谓是我国过去阶级斗争形势下的产物。1950年11月28日，当时中央法制委员会针对十分严重的反革命分子犯罪以及被视为敌我矛盾的严重破坏社会秩序犯罪，依据《共同纲领》确立了针对罪犯的“剥夺政治权利”。1951年颁布的《惩治反革命条例》、1952年颁布的《惩治贪污条例》等单行刑法性质的法条中，将剥夺政治权利作为一个刑罚种类，以法律形式固定了下来。这种固定为更好地巩固新生国家政权、维护社会稳定，起到了重要作用。但是，时至今天，在以经济建设为中心、建设法治国家的环境下，简单一刀切式的剥夺政治权利的提法已经不合乎时宜。第二，“剥夺政治权利”的称谓不利于我国法律体系的国际接轨。纵观当今世界各国，极少国家有“剥夺罪犯政治权利”的提法，包括原苏联范围的国家。因为政治权利是一个范围较广的、同时又是个人基础性的权利，不宜简单地剥夺。为此，笔者建议将“剥夺公权”代替传统的“剥夺政治权利”，这也是当今绝大多数国家包括联合国在内的通行提法。这样做，有利于我国法律体系尤其是刑法体系与国际接轨，有利于我国在全球范围内打击犯罪，也有利于消除他国诟病我国人权的借口。

为了维护法律体系的统一性，这种代替首先要在宪法中体现。为此，应将《宪法》第34条后面的但书规定“但是被剥夺政治权利的人除外”修正为“但是被剥夺公权的人除外”。然后，在宪法的框架下，对《刑法》第54、56、57条，以及刑事诉讼法、监狱法、选举法、公务员法、公司法等下位法的相关条款一一予以统一。

（三）修正‘一刀切”式“剥夺言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利”

建议修正“一刀切”式剥夺言论等六种权利内容的理由如下：首先，所谓剥夺公权，是指剥夺罪犯在公法上应享有的权利。从当今国际通行的做法看，“剥夺公权”的剥夺内容包括：选举权与被选举权；担任公职的权利；担任公职候选人的权利；获得各种荣誉的权利。显然，其中并不包含言论等六权利。其次，这六种权利，如前文所述，既不能剥夺，也不宜剥夺，也很难剥夺。

修正剥夺言论等六权利内容，主要有三个要点：首先，应对《刑法》第54条进行修正，将条首“剥夺政治权利是剥夺下列权利”修改为“剥夺公权是剥夺如下权利”，并将该条第2款“（2）言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利”修改为“（2）不利于政治稳定、社会安定的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的權利”。其次，对我国刑事诉讼法、监狱法、社区矫正实施办法以及公安部制定的条例中关于剥夺言论等六权利内容进行规范、统一。再次，增加、细化言论等6权利限制条款。

（四）强化对未成年罪犯政治权利的保障

我国《刑法》第17条第3款规定：“己满14周岁不满18周岁的人犯罪，应当从轻或减轻处罚”；尤其是2006年1月23日实施的《最高人民法院关于办理未成年人刑事案件适用法律的若干问题的解释》（以下简称《解释》），可谓之我国未成年罪犯正当权益保护之大成。所以，我国针对未成年罪犯的法律制度已经初成体系，但是，在未成年罪犯政治权利的保护方面，依然存在可以改进的地方。

《解释》第14条规定：“除刑法规定‘应当附加剥夺政治权利外，对未成年罪犯一般不判处附加剥夺政治权利。如果对未成年罪犯判处附加剥夺政治权利的，应当依法从轻判处。对实施被指控犯罪时未成年、审判时己成年的罪犯判处附加剥夺政治权利，适用前款的规定。”从该规定可以看出，对于未满18岁的罪犯，对于刑法规定为“应当剥夺政治权利的”，比如分则第一章规定的危害国家安全罪的12个罪名，还是必须剥夺的。可是，从“剥夺公权”的一股内容看，我国未满18岁的人，其所具有的政治权利实际上十分有限：其一，不具有选举权与被选举权（选举法规定）；不具有国家机关任职权（公务员法规定）；也不具备国有公司、企业的领导权（国有企业法有关规定）；我国的事业单位与人民团体在行政管理上大都参照公务员管理模式。其二，依据我国2017年10月1日起施行的《民法总则》第18条规定，未成年人可能成为完全民事责任能力人的年龄空间十分有限，仅在年满16周岁不满18周岁之间。在这种情况下，针对未成年罪犯规定的剥夺政治权利情形，一则实际意义不大，二则对未成年罪犯的改造与自身发展可能会造成消极影响。

所以，笔者认为，对于实施犯罪行为时未满18岁的罪犯，宜删除“剥夺政治权利的”（即剥夺公权）相关规定：首先，在《刑法》第57条条尾增加一款：“对于未成年罪犯，不剥夺公权，但是被判处无期徒刑的除外”；其次，将《解释》的第14条的第1款、第2款，修改为“除被判处无期徒刑的情形外，对未成年罪犯不单独判决或附加判决剥夺公权”。

（五）建立“刑事合完审查制度”

对于罪犯应有政治权利保障程度如何，直接反映一个国家法治进程与民主进程。当前，与国外发达国家相比，我国罪犯政治权利保障制度相对滞后，其重要原因在于我国相关法律法规规章等规定内容与我国宪法规定不协调，未能真正体现出宪法的根本法地位。党的十九大报告在阐述“深化依法治国实践”中提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这是我党在依法治国进程中强化宪法统领地位的明确信号。在此背景下，在我国刑事立法、执法领域也有必要建立“刑事合宪审查制度”。首先，设立专门的合宪审查机构。可以考虑参照德国等国家设立宪法法院，或者在人民法院设立违宪审查庭或宪法法庭；也可考虑在人大设立单独的合宪审查委员会（或称宪法委员会）。其次，对现行的刑事法律规范，诸如现行刑法、刑事诉讼法、监狱法、社区矫正实施办法，以及现行司法解释、公检法司有关规定，进行合宪审查。就有关罪犯政治权利的规定，如存有违宪之处，予以坚决纠正与完善。第三，对新制定的刑事法律规范进行严格的合宪审查。第四，对于实践中有关“政治权利剥夺”涉嫌违宪的司法行为，确立并启动违宪侵权诉讼程序。