供稿 / 中国建筑业协会建筑企业经营和劳务管理分会

根据2018年全国住房城乡建设工作会议上部署的“大力培育现代化建筑产业工人队伍，引导和支持大型施工企业与建筑劳务输出大省合作建立劳务基地，逐步建立建筑工人技能培训、技能鉴定和使用相衔接的管理机制”的任务，在住房城乡建设部市场监管司的统一组织和安排下，中国建筑业协会建筑企业经营和劳务管理分会开展了针对劳务基地建设的专题调研活动，通过企业座谈、专家访谈、问卷调查等方式，全面了解和分析建筑业劳务基地建设的基本状况和存在问题，进而提出在新的历史条件下如何加强建筑业劳务基地建设的政策建议。

一、建筑劳务基地的简要发展历程

建筑劳务基地的产生是我国经济体制改革、对外开放和建筑行业发展所经历的必然阶段。1987年，国务院在全国范围内推广鲁布革工程管理经验，实行管理层和劳务层两层分离。当时，全国推行鲁布革工程管理经验的近400家企业、特别是18家大型建筑企业，普遍实行管理层与作业层的分离，需要大批劳务力量作为依托。为适应这个改革趋向，必须同时加速专业施工队伍和县（市）建筑劳务基地的建设。因此，学习和推广鲁布革工程管理经验，不仅打破了建筑业原来固化的劳动用工制度，形成了多元化用工方式，大大加快了我国工程建设行业的发展进程，而且催生了建筑劳务基地的形成。

（一）政策推动阶段（1987年～2004年）

1989年9月，建设部、农业部和国务院贫困地区经济开发领导小组在河南省郑州市召开了建筑劳务基地工作座谈会，讨论审定了第一批国家建筑劳务基地。在早些时候发布的《全国建设事业改革和发展纲要（七十条）》以及全国建设工作会议明确提出了1988年到1993年的工作目标，即建设120个专业配套的适应国内外工程承包需要的劳务培训基地。

1992年6月15日，建设部颁发《建筑劳务实行基地化管理暂行办法》（建施字第342号）。该办法阐明，建筑劳务实行基地化管理是指建设行政主管部门对建筑劳务输出方、输入方的共同管理。该办法的目的在于深化建筑业用工制度改革，调整行业劳动力结构，加强建筑劳务队伍的社会化管理与建设，提高建筑劳务队伍素质。通过实行基地化管理，对施工企业使用的乡镇建筑队伍实行统一组织、统一选派，逐步建立起定点定向、专业配套、双向选择、长期合作的新型劳务关系，形成企业与基地互为依托、相互选择、协调发展的建筑劳务管理机制，以发挥建筑劳务基地在提供各类建筑劳务方面的主渠道作用。

在建筑劳务基地建设的政策推动之下，随着管理层与劳务层的分离，出现了独立于企业之外的作业队伍形式，使得劳务层的发展更具灵活性。劳动力大省则利用自身人口优势，大力建设建筑劳务基地。具有技术优势和地方特色的建筑劳务基地，向外输出大批的建筑农民工，从而农民工从事建筑业有了较为顺畅的通道。建筑劳务基地逐步成为沟通大中型施工企业、小型施工劳务企业和地方建筑施工作业队伍的重要纽带。

（二）稳步发展阶段（2005年～2010年）

2005年8月5日，建设部发布《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》（建市〔2005〕131号）。该文件出台的重要背景是2001年建设部颁布《建筑业企业资质管理规定》，设置了施工总承包、专业分包、劳务分包企业三个层次，赋予了劳务分包企业的资质标准和市场定位。文件指出：从2005年7月1日起，用三年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，“包工头”承揽分包业务基本被禁止。

该文件实施后，劳务分包企业在数量、从业人数、劳务收入等方面得到较快发展（见表1所示）。

表1 建筑劳务分包企业相关指标统计表

同时，该意见要求：各地区继续发挥建筑劳务基地的带动作用，按照“先培训、后输出”“先培训、后上岗”的原则，基本将农民工纳入成建制的劳务企业，有组织地输出劳务。建筑劳务基地县（市）要重点建设好一所示范性的培训基地，将培训工作延伸到村镇。主要的建筑劳务输出地区率先做好农民工培训，合法、有效、有序组织农民工成建制地参与劳务竞争。在这一时期，建筑劳务基地的建设相对比较平稳。

（三）示范引领阶段（2011年～2018年）

2011年住房城乡建设部颁布的《建筑业“十二五”规划纲要》提出，在“十二五”期间要加强三支队伍的建设，其中，包括“建设稳定的建筑产业骨干工人队伍。”进而提出，重点依托建设类学校、建筑劳务基地，开展职业技能培训。2014年7月1日，住房城乡建设部印发了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号）。《意见》进一步强调，大力推进建筑劳务基地化建设，坚持“先培训后输出、先持证后上岗”的原则。

在这一时期，中国建筑业协会建筑企业经营和劳务管理分会开展了一系列富有成效的工作。例如，2013年8月，《建筑劳务输出示范基地建设指导意见》颁布，连续多年对示范基地进行审核、认定和推介，引导地方政府打造建造劳务基地优秀品牌，推动劳务基地与用工单位对接，促进了建筑劳务基地的健康发展。2017年6月，首届中国县域建筑业发展高层会议暨建筑劳务基地建设经验交流会在浙江省绍兴市召开。与会代表就影响建筑业持续稳定发展的重大课题—建筑劳务基地的规范建设、新型劳务分包、劳务基地培训体系等问题进行了广泛深入的讨论，交流了建设建筑劳务基地的经验，并对加强建筑劳务用工管理提出了建议。

在调研中，我们欣喜地看到，近几年来，许多劳动力资源丰富的地区进一步提高了对劳务输出工作的认识，通过“政府推动、协会组织、市场运作、配套服务、宏观调控”，加强劳务基地的建设，越来越多的大型施工总承包企业更加重视与劳务基地所在省市政府主管部门配合，加大了对劳务基地建设的投入，从源头提高了劳务队伍的素质。例如，山东省临沂市抓管理、强服务、树品牌，全力推动建筑劳务基地又好又快发展。该市坚持“政府推动、市场运作、配套服务、宏观调控”的原则，大力实施“走出去”战略，外出施工和建筑劳务输出实现了快速增长。四川省江油市切实抓好劳务基地建设，打造品牌劳务基地，确保建筑劳务输出持续发展。他们着重在机构设置和人员配备、强化全员培训、提高组织化水平、细化后方服务等方面做了扎实具体的工作，取得明显成效。叙永县明确提出了“政策上引导、制度上保障、素质上提高、权益上维护”的建筑产业及产业工人总体发展思路，通过着力加强组织领导，完善体制机制；培育龙头企业，打造建筑品牌；培训建筑工人，培育工匠能手；结合精准扶贫，助推脱贫致富；结合市场需求，提供需求型人才等一系列措施，把建筑劳务基地的建设推向了一个新高度。实践证明，建筑劳务基地化建设的实施，进一步解放了生产力，促进了建筑业生产效率的提高，使建筑业的劳务用工稳固性得以保证。

二、建筑劳务基地建设的基本状况

在调研中，我们专门针对部分省市的建筑劳务基地、劳务输出情况和部分大型央企的建筑劳务输入情况进行了统计分析。

（一）部分省市建筑劳务基地建设和劳务输出情况

本节所引用统计数据来源于江苏、山东、福建、安徽、云南、江西、吉林、河南、河北、湖北、广西等省份所反馈的资料。各地区建筑劳务基地建设和劳务输出的特点反映在以下几个方面：

1．建筑劳务基地数量分布不均

建筑大省拥有劳务基地的数量相对多一些，而有些省份并没有名副其实的建筑劳务基地。例如，江苏省36个县（市）建立了职责明确的建筑劳务基地，吉林省有4家建筑劳务基地，湖北省有20家，山东省有6家，河北省有11家，云南省则只有1家职业学校作为劳务培训基地。除上述省份外，其余省份都表示没有建筑劳务基地。

2．建筑劳务输出分布于相对发达地区

各省份的建筑劳务输出分布见表2所示。

表2 建筑劳务输出分布状况表

3．建筑劳务输出数量

建筑大省和人口大省保持着建筑劳务输出量的高位优势（见表3所示）。

表3 建筑劳务输出数量表

4．建筑劳务输出工种类型

建筑劳务基地每年输出的主要工种类型为砌筑工、钢筋工、模板工、混凝土工、抹灰工、架子工、电工、电焊工等传统工种，而与装配式建造等新型建造方式相要求的工种较少。

5．建筑劳务输出工种等级

平均而言，在建筑劳务输出的工种等级中，初级工占比40%，中级工占比45%，高级工占比15%。数据显示，建筑劳务输出人员中，高级技能人员占比逐年提高。

6．建筑劳务输出人员年龄结构

从建筑劳务输出人员年龄结构看，29岁及以下年龄段占比为20%；30到50岁年龄段占比55%；51岁及以上年龄段占比25%。

7．建筑劳务输出人员文化程度

在建筑劳务输出人员中，高中及以上文化程度占18%，初中文化程度占65%，小学以下文化程度占17%。

总体上说，各省份建设主管部门和地方政府高度重视建筑劳务基地建设工作，并列入日常工作范畴，同时通过制订政策引导建筑劳务基地的发展方向，加强与省外建筑劳务大市场、建筑劳务用工大企业的联系，定期开展建筑劳务输出推介活动，有序推动农村富余劳动力向建筑业转移。

（二）部分大型央企建筑劳务基地和劳务输入情况

本节所引用数据来源于中建股份、中国中铁、中国铁建、中国电建、中交集团等所反馈的资料。大型央企建筑劳务基地建设和劳务输入情况的特征反映在以下几个方面。

1．大型央企建筑劳务人员输入量较大

由于大型央企的企业规模较大，增长速度较快，每年需要大量使用建筑劳务人员（见表4所示）。

表4 大型央企建筑劳务人员输入数量

2．大型央企输入的建筑劳务工种类型相对集中

中交集团使用的工种主要有钢筋工、电焊工、木工、瓦工、架子工、混凝土工、机械操作工、普工等。中国电建使用的通用工种主要有钢筋工、泥工、架子工、瓦工、电焊工、电工、测量工等。

从数量来看，中建股份使用的排序在前五名的工种分别是：木工（284473人、22.4%）、钢筋工（193698人、15.3%）、砌筑工（179351人、14.1%）、混凝土工（57425人、4.5%）、装饰装修工（41350人、3.3%）。

3．大型央企输入的建筑劳务人员来源较为广泛

中国电建所使用的建筑劳务人员来源较为集中的省份主要是：四川约占30%；河南约占15%；云南约占10%，陕西约占8%。

中建股份建筑劳务用工主要来源省份为：四川275980人，占比21.7%，河南183211人，占比14.4%，湖北124594人，占比9.8%，安徽104575人，占比8.2%，江苏71936人，占比5.7%。

中交集团建筑劳务用工主要来自河北、山东、辽宁、河南、四川、湖北、湖南、陕西、甘肃、重庆、安徽、江苏、云南、贵州、福建、广东、广西、青海等省区。

中国铁建所使用的建筑劳务人员的来源见表5所示。

4．大型央企建筑劳务人员年龄结构呈现偏大趋势

以中国铁建为例，建筑劳务工人主要分布在30～50岁两个年龄段，两者合计为65.82%，平均年龄呈现逐年增大趋势，见表6所示。

表5 中国铁建建筑劳务人员来源情况表

表6 建筑劳务人员年龄状况分布情况表

5．建立长期合作关系的建筑劳务基地数量较少

以中建股份为例，当前，中建股份共有三个工种局拥有劳务基地，劳务基地数总共24家，其中，中建一局3家、中建七局5家、中建八局16家（见表7所示），其中大部分劳务基地在运作上情况不佳，甚至形同虚设。目前，只有中建八局的劳务基地中还有几家有经常性的合作。其他工程局以前也有过一些与地方政府合作的劳务基地，但是随着劳务基地作用的弱化，近年来也没有再继续签约。

表7 中建股份建筑劳务基地情况统计表

三、建筑劳务基地建设的优点和存在的主要问题

（一）建筑劳务基地建设的优点

第一，劳务基地往往建立在输出劳务较多的市、县，两地政府统一对其进行宏观管理，输出、输入都由企业法人签订劳动合同，这种基于建筑市场需求的经营活动，便于政府对建筑劳务基地进行宏观调控。有组织、成建制的劳务输出，减少以往靠包工头招揽建筑劳务、私招滥雇的现象，避免盲目发展出现的市场失控情况，有效地实现多元化的劳务分包形式，以及成建制劳务企业化管理。

第二，符合建筑产品单件性、多样性和灵活性的特点，变传统的管理模式和用工制度为新型的建筑劳务基地化管理，解决了国有大中型建筑施工企业用工长期不稳定的现象。从实际出发，优化劳动组合，提高了建筑业的生产效率。

第三，形成了建筑市场的良好秩序，从管理制度上解决了建筑劳务用工的混乱局面；劳务队伍稳定性加强，保证了施工生产的连续性，避免了劳务队伍的盲目流动。

第四，新型建筑劳务用工制度培养和造就了一批技术纯熟、稳定性强的作业大军，建筑劳务队伍的整体素质提高，保证了用工企业的经济效益，调高了工程质量和施工生产安全。

第五，充分发挥了乡镇劳动力资源丰富的优势，开辟了农村剩余劳动力转移的新途径，不仅增加了农民的收入和当地政府管理部门的财政收入，也促进了地区经济发展模式的转变。

（二）建筑劳务基地建设存在的主要问题及原因

1．在部分地区建筑劳务基地建设呈现弱化趋势

由于资金、师资、市场需求等众多因素的影响，在部分省市，建筑劳务基地建设得不到应有的重视，呈现弱化趋势。例如，山东省临沂市于2006年和北京市建委合作，在县区设立了平邑、蒙阴、费县、沂水、沂南、莒南6个对北京劳务输出的劳务基地县。2013年以后，临沂劳务基地发展逐步走向萎缩，当时成立的劳务基地县现仅存费县一家，费县劳务基地每年输出的劳务人员数量逐年减少，2017年仅输出2000余人。再例如，国家建筑劳务基地广西北流培训中心，由于人员、师资、经费等严重不足，目前处于惨淡经营的境地，建筑劳务基地在广西基本处于名存实亡的状态。

建筑劳务基地建设弱化的主要原因：

一是劳务基地政府（主管部门）无强烈的意愿主动去了解和掌握劳务企业、总承包单位的需求，不能有效引导劳务企业根据政策变革转型升级；二是地方的培训能力不足，硬件方面缺少固定的投入来源及场所，软件方面缺少优质的教师资源，无法对劳务企业、务工人员实施培训；三是劳务基地政府的动力不足，且不愿意处理劳务争议等棘手事宜，总承包企业、劳务企业、务工人员遇到的问题，劳务基地政府不能有效解决，劳务企业、劳务工人对劳务基地的信任和依赖程度降低，造成劳务基地管理相对松散，使得劳务基地系统管理成为空谈。

2．部分建筑劳务基地建设的资源配置不到位

一是建筑劳务基地没有稳定的经费来源，投资主体不到位、仪器设备更新慢、实训工位不足等问题，不利于培养技能型人才，制约了教学质量的提高；二是教师知识更新慢，操作技能有待提高，“双师型”教师数量仍然不能更好地满足培训需求。

3．部分建筑劳务基地的培训工作难以为继

由于建筑施工行业本身的流动性和季节性，劳务基地的培训人数并不稳定。同时，订单式培训由于工种单一，因而也体现不出规模经济，培训成本加大，长期累积效应必然使得资金紧张，难以维持。

4．部分农民工认识上有偏差，热情低

多数农民工由于受教育程度低，缺乏必要的技能培训和职业判断，对接受培训的理解上有误差，认为由劳务基地统一组织培训后，用工自由受限制，自主选择面变窄，劳务输出地单一，觉得还是“找亲戚、拉关系”的揽活方式更加放心，因而对参加劳务基地的培训就没有热情。

5．建筑施工行业对年轻人吸引力不大

由于建筑施工行业工作环境艰苦，劳动强度大，难以吸引年轻人特别是高学历人员加入。此外，建筑业大部分工种技术含量低，难以形成个人的竞争优势。由此造成的建筑业招工难问题，也使得建筑劳务基地后继无人的现象日益明显。

四、加强建筑劳务基地建设的政策建议

针对建筑劳务基地发展现状，要按照“市场主导、政府推动、协会组织、企业运作”的原则，进一步研究探讨建筑劳务基地建设的内在规律，大型建筑企业在劳务基地建设过程中应担当更多的社会责任。同时，发挥先进建筑劳务基地的创新引领和示范作用，推动建筑劳务基地规范、健康发展。

（1）建设主管部门要在新的历史发展条件下，根据建筑产业现代化进程和建筑产业工人队伍建设目标的要求，协同国家相关部门和机构，研究制订建筑劳务基地建设和发展的中、长期规划，提出切实可行的发展目标和保障措施，统筹策划顶层设计，进一步完善建筑劳务基地建设的相关制度和政策，为建筑劳务基地建设营造良好的外部环境。

（2）积极推动、引导和支持大型施工企业与建筑劳务输出大省合作建立劳务基地，充分发挥大型建筑施工企业在人才、专业、市场、资源等方面的优势，采取“一对一”“一对多”的方式，精准施策，既解决建筑劳务基地当前的困境，又解决建筑劳务基地长远的发展问题。建筑企业与当地政府对接，减少了企业纠纷风险，增强了培训的专业性，减少了农民工的流动性，同时有利于当地剩余劳动力输出，提高农民收入，是企业和项目所属地的“双赢”举措。

（3）深入研究劳务基地的运作机制，提高劳务输出地政府的积极性，使其主动、积极参与到劳务基地的筹建、劳务公司的服务、劳务工人的培训、务工后续问题的解决等工作中来，真正使劳务基地成为一个集开展劳务培训、引导劳务输出、提供劳务服务于一体的组织形式。要明确各方职责和标准，确保培训和管理落到实处，为总承包企业、劳务企业和务工人员提供实质性的服务。

（4）在国家层面上要继续引导地方政府加强对劳务基地劳动力的筛选和技术技能培训，确保输出劳动力符合建筑业发展需求。把劳务基地建设与国家精准脱贫相关政策结合起来，既能解决企业劳动力短缺问题，又能推动贫困人口脱贫。

（5）政府部门或者行业协会要牵头组织发达地区与贫困县及人口大县对接劳务培训工作，支持地方就业部门开展适合建筑企业的技能培训，既能提高劳务人员操作水平和收入，又能适应企业工种需求、解决高技能人员短缺问题。

（6）系统总结目前许多建筑企业在建筑劳务基地建设和创新用工形式、建立自有操作工人队伍等方面的经验，以及部分建筑劳务基地成功的模式，为培养建筑业新型产业工人开辟新的途径。

大力促进和发展建筑劳务基地建设，是促进建筑业转变发展方式、确保实现建筑业持续健康发展的基础工作，也是加快农村劳动力转移、增加农民收入、促进城乡社会稳定的重要内容。只要切实贯彻党的十九大精神，必定能够做好建筑劳务基地建设工作，进而做大做强建筑业。