李纯 胥彦玲 袁汝兵

摘 要：京津冀区域大气污染已成为全国空气污染的重灾区，目前京津冀区域大气污染合作治理共识已基本形成。本文在对京津冀大气污染区域合作治理现状进行系统研究的基础上，以SO2、NO2、PM10、PM2.5四种污染物为指标，对京津冀目前大气质量状况以及15年来的大气质量变化趋势做了全面梳理分析。对存在的问题进行了探讨，并针对当前京津冀区域大气污染防治措施提出了建议，以期为破解区域大气污染治理困境提供借鉴参考。

关键词：京津冀；大气污染；合作治理；对策建议

中图分类号：X51 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2018）4-14-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.04.003

Abstract： Beijing-Tianjin-Hebei region has become a major disaster area of air pollution in China， and currently consensus has been basically reached to control the air pollution together in this region. Based on the systematical analysis of the current cooperative governance situation in Beijing-Tianjin-Hebei air pollutiaon region， with SO2， NO2， PM10 and PM2.5 as indexes， this paper comprehensively analysed the current air quality and the change tendency of the recent fifteen years in Beijing-Tianjin-Hebei region. Existing problems were discussed and prevention and control measures were proposed in this paper in order to provide reference for regional air pollution governance dilemma.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region； air pollution； cooperative governance； suggestions

随着城市化的快速推进和工业化的飞速发展，我国大气环境面临的问题也日益严峻。近年来，我国大气质量恶化趋势明显，极端污染事件发生频繁，三大城市经济带尤其显著，其中京津冀区域最为严重且影响最大[1]。2016年1月，环保部中国环境监测总站发布的74城市空气质量报告显示，2015年12月空气质量相对较差的后10个城市中京津冀区域就占了7个。针对大气质量严重污染问题，京津冀三地采取了一系列防治措施，区域协作治理共识基本达成。

1 京津冀区域大气污染合作治理现状

京津冀区域大气污染的加剧，已引起各级政府的高度重视，并于近年来相继出台多项法律规章及政策性文件。虽然大气污染的区域合作治理并未被作为一个专门的法律概念而体现，但合作治理背后所体现的监管、总量控制和区域联动等思想却有所体现[2]。

2013年9月，国务院发布的《大气污染防治行動计划》（简称《大气十条》）是京津冀区域大气污染合作治理进程中的里程碑，三地并由此展开实质性合作。《大气十条》明确要求，到2017年京津冀区域PM2.5浓度比2012年下降25%左右，《大气十条》同时提出建立京津冀等三大区域大气污染联防联控机制。

地方政府间的区域合作也陆续展开。京津冀三地政府先后分别签署《北京市—河北省2013至2015年合作框架协议》《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》等。2015年，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组审议通过《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》（简称《重点工作》）。《重点工作》明确表示，京、津、冀、鲁、晋、蒙六省区市将在煤炭消费总量控制等六大重点领域协同开展工作。

与此同时，为有效贯彻落实《大气十条》，京津冀三地政府也积极响应，并相继制定出一系列地方政策。如北京市政府出台了《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》、河北省政府印发了《河北省重污染天气应急预案》、天津市政府发布了《天津市清新空气行动方案》等。

总体来看，最近几年来京津冀地区以信息共享为基础，以机制建设为核心，采取了大量治理措施，开启了大气污染协同治理的新进程。

2 京津冀区域大气污染现状及变化趋势（2000—2015年）

根据我国最新环境空气质量标准（GB 3095—2012），环境大气污染物基本项目包括PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO、O3。2012年以前，我国没有对细颗粒物（PM2.5）的强制监测，随着以可吸入颗粒物为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，PM2.5在2012年才被纳入新标准，2013年环保部正式将PM2.5列入空气监测指标。为了全面了解京津冀区域大气质量状况，本文结合新旧标准以及统计年鉴提供的统计数据，重点选取SO2、NO2、PM10、PM2.5等4个指标进行分析。

2.1 数据来源

本研究所采用数据分别来源于《北京统计年鉴》《天津统计年鉴》《河北统计年鉴》《河北经济年鉴》《北京市环境状况公报》《天津市环境状况公报》《河北省环境状况公报》及《中国环境统计年鉴》等统计资料。

2.2 工业废气排放总量

2000—2014年14年间，北京市工业废气排放总量在3 005～5 146亿立方米波动，整体表现为两端排放量低、中间排放量高，大体呈M型分布。其中2007年和2011年排放量最高，分别为5 146亿立方米和4 896.5亿立方米。2000—2003年呈平稳上升趋势，2004—2007年北京市工业废气排放量快速增长，2008年排放量大幅下降，可见在北京奥运会期间，“绿色奥运”的口号在工业废气减排方面得到了充分落实。此后直到2011年，工业废气排放量缓慢上升。2012年，北京市举办“2012中国工业节能减排展览会”，同时出台一系列政策措施，2012年工业废气排放量的急剧下降反映出北京市政府治理空气污染的良好效果。2000—2015年，除了2008年和2013年有急剧下降，天津市和河北省工业废气排放总量总体呈上升趋势。总体来说，河北省工业废气排放量远远高于北京市和天津市[3-5]。

2.3 SO2年平均浓度及变化趋势

SO2是与燃煤直接相关的大气污染物。截至2015年12月底，北京市SO2年日平均浓度为13.5[μ]g/m3，比2000年下降81%；天津市为29[μ]g/m3，比2000下降48%；河北省为41[μ]g/m3，比2004年（没有2004年以前数据）下降57.7%。数据表明2000—2012年，京津冀三地SO2年平均浓度均呈现显著下降趋势。2013年北京市SO2浓度下降趋势变缓，天津河北两地出现急剧上升趋势，此后逐渐下降，见图2。

2.4 NO2年平均浓度及变化趋势

NO2主要来自于机动车和化石燃料燃烧排放。2015年，京津冀NO2年平均浓度分别为50[μ]g/m3，42[μ]g/m3和46[μ]g/m3。数据表明，多年来京津冀三地NO2年平均浓度总体均呈现缓慢下降趋势。其中北京市2008年出现急剧下降趋势，这可能与2008年举办北京奥运会有关。2013年，京津冀均出现NO2平均浓度大幅上升趋势，2014年和2015年开始回落，见图3。

2.5 PM10年平均浓度及变化趋势

PM10是指空气中粒径小于10μm的颗粒物，又叫可吸入颗粒物，是空气质量监测的重要指标。从图4可以看出，2000—2015年，北京市PM10年平均浓度基本呈逐年下降趋势。2000—2011年，天津和河北省呈逐渐下降趋势，2012年有所上升，2013年急剧升高，达到历年来峰值。2014年和2015年开始下降。2015年，河北和天津两地PM10年平均浓度仍为十年来最高值。

2.6 PM2.5年平均浓度及变化趋势

PM2.5在2012年才被納入新标准，2013年1月1日被正式列入空气监测指标。因此本文采用2013年以来的数据进行分析。数据表明，自2013年开展PM2.5监测以来，北京、天津、河北三地PM2.5年平均浓度都处于下降趋势，其中河北省下降幅度最大，降幅为28.7%，见表2。

2.7 空气质量达到优良的天数

数据显示，2000—2011年，北京市空气质量呈现好转趋势，空气质量达到优良的天数从2000年的176天增加到2011年的286天，增幅为62.5%；2012年，北京市开始全面实施新的空气质量标准，空气质量达到优良的天数陡降到204天；2013年，受极端气候条件影响，北京市空气质量达到优良的天数共计176天，占全年总天数的48.2%，不足一半；2014年降到最低，仅172天，占全年总天数的47.1%。2000—2012年，天津市和河北省空气质量达到优良的天数总体呈上升的趋势；2013年受全国极端天气的影响，空气质量达到优良的天数较上年出现大幅度下降，其中天津市降幅为52.5%，河北省降幅则达到62.6%；2014年和2015年空气质量达到优良的天数逐渐上升。

上述分析表明，经过一系列政策措施实施后，2000—2015年SO2、NO2、PM2.5、PM10等污染物平均浓度均呈下降趋势（2013年除外）。表明近十几年来，京津冀在硫和氮的控制方面已取得显著成效；与此对应，2000—2012年京津冀空气质量达到优良的天数总体呈上升趋势，空气质量呈逐年好转态势；2013年以来京津冀区域大气质量呈下降趋势。

由此可以看出，在采取了一系列区域合作治理措施后，京津冀地区大气污染治理取得了一定成效，但大气质量并没有得到显著好转。究其原因是区域整体大气污染仍未减轻，京津冀三地在大气污染治理中还未实现有效协同，大气污染形势尚未得到有效遏制。

3 京津冀区域大气污染防治面临的问题

3.1 区域联合立法问题

目前，我国立法形态主要分两类，即中央立法和地方立法，涉及地方之间尤其是跨省之间的区域性立法仍为空白。要建立京津冀区域大气污染协作治理模式，应当立法先行。目前京津冀区域大气污染合作治理的制度化程度相对较低，刚性不足，少以法规或规章的形式加以确定。因此，应探索京津冀区域大气污染联合立法路径，为区域联合治污提供制度保障[6]。

3.2 区域经济发展的不平衡导致三地环保支付能力存在差异

资料表明，我国三大城市群综合指数排名中，京津冀最差，资源、人口、环境等发展不平衡为京津冀最大软肋。在经济发展方面，北京市、天津市与河北省之间差距极大。2015年，北京市人均GDP为10 6497元/人，天津市人均GDP达到107 960元/人，而河北省人均GDP仅为40 143元/人，京津人均GDP是河北省的近3倍。经济实力的巨大差距导致了京津对环境问题更加关注，投入力度更大[7-8]。相比而言，河北省则以经济发展为主要诉求，在大气防治方面也因为资金不足、技术不够而力不从心。如2014年，北京市政府投入7 600亿元治理PM2.5，显示了北京市在治霾方面的决心和实力，而河北省在投入能力和支付意愿上无疑会与京津存在巨大差距。

3.3 地区标准不统一，影响了合作的协调性

当前，京津冀大气污染合作治理过程中还存在各地区标准的制定和执行不统一的现象。北京市目前已形成全国最严格的地方环境标准体系，天津市和河北省则相对落后。就大气污染物排放标准而言，在国家标准之外，三地还各自制定了地方标准。以二氧化硫排放限值为例，北京市执行北京市地方标准《锅炉大气污染物排放标准》DB 11/139—2015，禁燃区内为10毫克/立方米，禁燃区外为20毫克/立方米；天津市执行国家特别排放限值标准，为200毫克/立方米；河北省的石家庄、唐山等四市也执行国家特别排放限值标准，即200毫克/立方米；其他地区则采用国家一般控制标准，即400毫克/立方米。由此可见，三地二氧化硫排放限值差距为20～?40倍。排放标准的巨大差异势必导致部分排污企业向标准洼地转移，从而使大气合作治理效果大打折扣。

3.4 三地共享合作机制有待完善

区域合作治污需要地方政府间高效运行、协调发展的长效合作机制。目前三地政府间存在信息资源培育不够、共享不畅等问题，合作治污过程中地方环保部门存在单打独斗现象。例如，目前北京市环保局网站只发布北京市各区县空气质量状况，并不显示天津市和河北省空气质量状况信息，天津市和河北省环保局网站也存在同样的问题[9]。此外，目前三地信息沟通和共享主要通过大气污染治理联席会议来实现，基于信息技术整合的合作共享尚不成熟。

3.5 治污资金存在缺口

大气污染区域联合治理需要多个要素的配合，不仅需要政策和技术上的相互合作，也需要人员和资金的协同。2016年，来自环境保护部的数据表明，要在2017年前实现中国减少污染的目标，需要1.75万亿元的资金投入。近几年来，中央政府投入到环境保护的资金大约只占GDP的1%，远未达到承诺的1.5%。资金缺口给大气污染联合治理带来了巨大障碍。

4 大气污染区域防治对策建议

4.1 健全区域层面的法律法规

配套的政策法规是保障大气污染区域合作治理的基础。有制度做保障，可促使地方政府之间的合作更规范，并保持常态化。京津冀三地应打破地域限制，在地方环保法律法规中增加区域合作治理内容，完善区域大气污染联合治理机制。或以京津冀地区作为试点，以宪法为基础，在各自大气污染治理实践的基础上，制定京津冀区域大气污染防治法律法规，明确大气污染合作治理的具体内容，明确和强化三地政府的具体职责，规范和统一区域协同的污染物排放和收费标准等，为大气污染区域合作治理提供法律依据。

4.2 通过科学方法查明污染根源，实施区域内外污染物协调管控

从2008年的奥运会到2014年的APEC会议可以看出，雾霾并非不能治理。然而奥运蓝和APEC蓝均得益于周边省市（北京、天津、河北、山西、内蒙古以及山东等）的工业企业停限产。如在APEC会议期间，为保障北京市空气质量达到优良水平，河北省对2 000多家企业实施停限产措施，同时有2 000处工地停止施工；山西省则加強了燃煤电厂和常年运行燃煤锅炉的排放监管，通过停限产以及各种技术措施，确保各项污染物达标排放。

近年来，京津冀区域采取了多项严格管制措施，但效果不明显。鉴于空气的流通性，污染物可随风飘移，因此查找雾霾根源既是治理雾霾的前提，也是最关键的第一步。应扩大外围宏观治理，如应厘清京津冀西北上风头内蒙古、山西和陕西等省区市污染物情况，确定污染物源头，联动减排，才能做到标本兼治，从根本上解决问题。

4.3 建立资源共享平台

京津冀大气污染协同治理离不开信息、监管及技术资源的开放共享。当前，三地政府在信息及技术方面的共享还不充分，共享机制尚不通畅。应打破地域藩篱，以互联网技术为依托建立京津冀大气环境信息共享平台，实时共享最新政策、三地大气环境质量、污染源以及污染物治理技术等信息。为三地大气污染协同治理提供重要的技术支撑[10]。

4.4 加强环保教育，鼓励社会公众参与

环境保护，人人有责。大气污染治理单靠政府远远不够，还需要社会各方的参与，做到人人有责，群防群治。当前中国公众对环境问题的关注度高，但参与程度低，即公众的环保意识尚未转化为有效的环保行为。以北京市为例，资料表明，2015年北京市机动车保有量为569.1万辆，居全国首位，而交通移动源的排放比固定源更难控制。因此政府在雾霾治理工作中，可充分利用微信、微博等新媒体以及在社区加大宣传力度，引导公众改变生活方式，在日常生活中点滴减排[11]。

同时，还可引入社会监督机制，填补政府监管漏洞，如鼓励群众监督举报有关污染事件，对环保志愿者及其活动予以精神鼓励和物质支持等。

此外，政府还应积极拓宽投融资渠道，拉动社会投资，鼓励民间资本进入大气污染防治领域，形成多元化的投资格局。只有全社会共同努力，形成全民参与的强大合力，才能真正实现雾霾的治理，最终实现绿水青山的美好愿景。

参考文献：

[1] 王洛忠，丁颖.京津冀雾霾合作治理困境及其解决途径[J].中共中央党校学报，2016（6）：74-79.

[2] 石小石，白中科，殷成志.京津冀区域大气污染防治分析[J].地方治理研究，2016（3）：72-80.

[3] 北京市统计局，国家统计局北京调查总队. 北京统计年鉴[M].北京：中国统计出版社.

[4] 天津市统计局，国家统计局天津调查总队. 天津统计年鉴[M].北京：中国统计出版社.

[5] 河北省人民政府.河北经济年鉴[M].北京：中国统计出版社.

[6] 北京市环保局.2015年北京市环境状况公报[EB/OL].（2016-04-13）[2018-02-10].http：//www.bjepb.gov.cn.

[7] 天津市环保局.2015年天津市环境状况公报[EB/OL].（2016-06-05）[2018-02-10].http：//www.tjhb.gov.cn.

[8] 河北省环境保护厅.2015年河北省环境状况公报[EB/OL].（2016-06-06）[2018-02-10].http：//www.hb12369.net

[9] 安树伟，郁鹏，母爱英.基于污染物排放的京津冀大气污染治理研究[J].城市与环境研究，2016（6）：17-30.

[10] 刘冰，彭宗超.跨界危机与预案协同：京津冀地区雾霾天气应急预案的比较分析[J].同济大学学报（社会科学版），2015（4）：67-75.

[11] 李征.北京市雾霾污染的联防联控法律问题[D].中国社会科学院研究生院，2014.