邵冰欣 姜春艳 房磊

摘 要：本文对河南省2010—2016年发布的科技创新政策实施效果进行评价。从科技创新的供给性政策、需求性政策以及相关的协调性政策3个维度着手，采用熵值法计算各政策指标的隶属度与权重，在对其整体实施效果进行定量评价分析的基础上提出优化建议。

关键词：科技创新；政策评价；熵值法

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2018）4-31-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.04.007

Abstract： This paper evaluated the implementation effect of Henan's science and technology innovation policies released in 2010—2016. From three dimensions of the supply policy， the demand policy and the related coordination policy of science and technology innovation， the entropy method was used to calculate the membership degree and weight of each policy index， the overall implementation effect was quantitatively evaluated and analyzed， and optimation suggestions were proposed based on that.

Key words： science and technology innovation； policy evaluation； entropy method

创新型国家的建设离不开科技创新，科技创新政策是国家公共政策的重要组成部分，也是科技创新体系建设的重要抓手。其中，科技创新政策的实施效果评价研究是科技创新政策的一个重要环节，是对政策效力的检验。对出台的科技创新政策执行效果进行科学全面的评估，分析政策执行的影响因素和深层次原因，有助于推动构建政策评估制度体系，及时发现政策实施方面存在的问题，从而为后续政策的制定、调整、配套提供参考，以促进科技创新政策真正落到实处，推动创新驱动发展战略的实施。

1 科技创新政策及其评价

科技创新政策是指国家和地区为实现一定时期的科技、经济与社会发展目标而制定和推行的有关引导、激励和支持创新活动及其成果应用的行动准则和公共措施[1]。科技创新政策具有战略性、系统性、可操作性的特点[2]，其实质是面向科技创新活动出台引导性、支撑性的财政与税收优惠政策、金融与产业扶持政策、企业专利与知识创新鼓励政策等，从而实现科技、经济与社会协调发展的总目标。

科技创新政策评价是以科技创新政策实施效果为对象，以定性分析和定量分析方法为手段的系统性工程。科技创新政策评价以经济学普遍原理为理论基础，通过运用统计评价模型对政策方案进行可行性研究和实施效果评价，并将研究结果加以分析汇总形成结论性报告，确立客观的、可靠的、可操作的评价结果，为指导科技创新政策优化提供依据[3]。

近年来，随着国内外关于科技创新政策研究的不断深入，目前科技创新政策绩效评价的方法逐渐由单一的定性或定量评估转变为更为科学的综合性评估，定性和定量相结合的评估方案在科技创新政策绩效评价研究中得到广泛应用。

2 河南省科技创新政策现状

2.1 河南省科技创新政策概况

伴随着我国科技创新政策的发展，目前河南省的科技创新政策逐渐从宏观经济社会政策中逐渐分化，形成集中的科技创新政策体系。全省范围内个人、企业及科研院所的科技创新意识日益提升，参与科技创新活动的动力与意愿明显加强；同时，政府对于科技创新系统建设的重视度不断提高，科技创新政策法规体系建设也取得重要进展。

2.1.1 郑洛新国家自主创新示范区建设相关政策。郑洛新国家自主创新示范区（后简称“示范区”）是中原地区的高科技产业中心，是国务院批准的第12个国家级自主创新示范区，也是河南省体制、机制创新的重要示范基地。郑洛新国家自主创新示范区以郑州、洛阳、新乡三市的高新区为基础，汇聚全省财力物力将其建设为具有核心竞争力与辐射带动力的科技创新高地[4]。为了支持示范区的又好又快发展，河南省出台了一系列针对性的科技创新政策：企业技术创新政策、协同创新政策、创新创业鼓励政策、开放合作政策。

2.1.2 科技创新税收优惠政策。包括：企业研发费用税前加计扣除政策；科技型中小企业研发费用税前加计扣除政策；科技研发和教学用品进口税收政策、所得税政策、技术转让税收政策、固定资产加速折旧企业所得税政策等。

2.1.3 科技金融政策。包括：科创企业投贷联动试点；金融资本与科技创新结合；设立科技信贷准备金，主要利用自主知识产权、股权等无形资产以非变现质押方式给予科技型中小企业贷款支持，着重解决贷款难问题；设立科技创新风险投资基金、科技金融引导专项资金，加强河南省科技金融服务平台建设与管理。

2.1.4 科技人才政策。包括：高层次人才引进；人才创业支持；人才工作生活补贴；鼓励专业技术人员兼职兼薪、创新创业；完善科技特派员选派政策等。

2.1.5 其他科技创新政策。包括：高新技术企业认定政策；科技成果转化政策；科研經费管理政策；高新区管理政策；创新创业鼓励政策等。

2.2 河南省科技创新政策现状分析

河南省在2010—2016年出台的38项科技创新政策，依据其涉及的主要内容可划分为9个类别：①郑洛新国家自主创新示范区建设相关政策；②高新技术企业认定政策；③科技金融政策；④省级科技计划及经费管理政策；⑤科技成果转化鼓励政策；⑥科技人才支撑政策；⑦高新区管理政策；⑧创新平台建设政策；⑨创新创业鼓励政策。

2.2.1 政策颁布数量分析。近年来河南省政府及各职能部门颁布的科技创新政策共38项，包括郑洛新国家自主创新示范区建设政策9项，高新技术企业认定政策1项，科技金融政策5项，省级科技计划和经费管理政策4项，科技成果转化政策1项，科技人才支撑政策6项，高新区管理政策2项，创新平台建设政策4项，创新创业鼓励政策6项。可以看出，河南省近年来出台的科技创新政策以郑洛新国家自主创新示范区的建设为重点，在科技人才支撑、创新创业、科技金融、科技计划与经费管理以及创新平台的搭建上投入了较大的政策扶持，基本形成重点突出、协调兼顾的科技创新政策体系。相比近年来出台的国家级科技创新政策，河南省在科技人才和科技金融上投入了更多政策支撑，在创新人才的培养引进和科技型小微企业的孵化扶持两个方面取得了一定的突破。与此同时，也应注意到河南省科技创新政策体系在税收优惠、高新技术企业认定以及科技成果转化3个方面存在的不足，相关政策的出台数量相比全国水平的差距较为显著。

2.2.2 政策颁布主体分析。从政策颁布主体上看，河南省科技创新政策涉及中共河南省委、河南省人民政府及政府办公室、河南省科技厅、河南省财政厅、郑洛新国家自主创新示范区领导小组、河南省国税局、河南省地税局、河南省人民检察院、河南省政府外事侨务办公室、河南省人力资源和社会保障厅、河南省审计厅，其中河南省科技厅颁布的科技创新政策数量最多。多角度协同、多部门协作是河南省科技创新政策制定出台的重要特征，约30%的科技创新政策为多个职能部门联合发布，从侧面体现了科技创新政策多领域、全方位、跨部门的基本特征。此外，协同构建创新政策体系规避了各部门分头出台政策带来的潜在问题与冲突，降低了政策落实的难度，提升了政策的科学性、合理性和连贯性[5]。同时，河南省人民政府办公厅和河南省科技厅是制定科技创新政策的主要牵头部门，其中河南省科技厅作为全省科技创新活动的主管单位，能够从政策制定者的视角进行科技创新政策实施效果评估工作，而河南省人民政府办公厅的积极参与则有利于提升多部门协同参与科创政策制定的工作效率。

2.2.3 政策作用对象分析。从政策作用对象上看，河南省科技创新政策的覆盖对象包括企业、高校、科研院所、政府部门和科技中介机构等，初步构建了“官产学研用”相结合的科技创新平台，科技创新政策架构己趋于完整。河南省科技创新政策将企业作为最主要的对象，在科创政策涉及的大、中、小型企业中，从事高技术产业的企业占据主体地位，从侧面揭示了企业尤其是高新技术企业是河南省科技创新活动的核心参与者。此外，河南省重视科技中介机构在科技创新体系中的作用，在技术市场需求类、支撑服务体系类等政策中肯定了不同类型科技中介机构在科技创新活动中的地位[6]。

3 河南省科技创新政策实施效果评价

3.1 建立评价体系的原则

建立一个科学、客观、有效的科技创新政策评价体系需要遵循以下原则[7]。

3.1.1 客观性原则。客观性是指对科创政策实施效果的评价必须公正、真实地反映政策的具体效用。政策绩效评价是政策分析的重要环节，其结论真实性对于政策分析结果产生直接影响；同时其结论也是科技创新政策更新优化的重要依据，有必要尽可能保证其客观真实性。

3.1.2 针对性原则。针对性是评价指标必须充分反映科技创新政策的实施效果。由于本文采用了模糊数学的评价方法，为保证评价结论的可靠性，必须面向科技创新政策有针对性地进行评价指标设计，这是衡量评价结论参考价值的关键因素。

3.1.3 重点性原则。重点性指评价指标应当选择能够反映科技创新政策核心绩效的因素。这是由科技创新政策的特点所决定的，由于其内容宽泛，体系复杂，实施涉及对象多，往往难以对科技创新政策的全部内容进行全面评价。因此应选择科技创新政策中的核心内容，以及对科技创新活动具有关键影响的重要数据作为评价指标，进而在科技创新政策评价中突出重点。

3.2 评价体系的建立

本文采用的评估标准主要涉及3个维度，即科技创新供给性政策、科技创新需求性政策、科技创新协调性政策，并将其作为评估体系的3个一级指标。另外，选取参与R&D;活动人数、参与R&D;活动的单位数、R&D;项目数、R&D;经费总支出、规模以上工业企业R&D;人员数、规模以上工业企业R&D;经费支出、专利申请量、专利授权量、技术市场成交合同数、技术市场成交金额、规模以上工业企业新产品開发、规模以上工业企业新产品产值、人均地区生产总值、规模以上工业企业增加值、规模以上工业企业增加指数、规模以上工业企业全员劳动生产率，并将以上16个指标作为评估体系的二级指标。数据来源于《河南省统计年鉴》《河南省科技统计年鉴》。评价指标体系设计见表1。

首先，建立相关的数据矩阵。将每年的数据作为m个待评方案，将建立的16个细化的二级指标作为n项评价指标，以xij表示第i年第j项指标数据的大小，由此建立矩阵A=（xij）m×n（m=7，n=16）。为了保证评价的客观性，本文采用熵值法计算指标隶属度与权重，进而计算后得到各项指标在每年的得分，计算方法为：指标隶属度×指标权重×100，结果如表2、表3、表4所示。

3.3 评价结果分析

3.3.1 河南省科技创新供给性政策实施效果分析。基于表2数据，绘制2010—2016年河南省科技创新供给性政策实施效果变化趋势图，如图1所示。可以看出，①研发资金投入始终是影响河南省科技创新供给性政策实施效果的关键因素，7年中R&D;经费总支出（A4）和规模以上工业企业R&D;经费支出（A6）始终在各年度得分中处于较高名次，且得分逐年增加。②7年中参与R&D;的单位数（A2）快速增加，得分排名逐渐由末位进入高位。③参与R&D;活动人数（A1）、规模以上工业企业R&D;人员数（A5）在7年中的增长趋势放缓，得分排名从2010年的中间位置进入末尾。

基于上述观察结果，可得出以下结论：①2010—2016年河南省科技创新供给性政策实施效果良好，调查涉及的各个指标均呈现增长趋势；②持续增加科技创新活动的资金投入的是河南省科技创新供给性政策的关键工作，反映资金投入水平的指标A4、A6得分由2010年的1.58分左右增长至2016年的8分左右，增速十分显著。③2014年后参与科技创新活动的人员得分增速趋于放缓，而参与科技创新活动的单位数仍保持快速增长势头，可见人员增速放缓的原因并非科技创新单位的研发人员保有量饱和，而是科技创新人员人数已达到区域内经济社会容纳瓶颈，应考虑进一步出台人才引进与支撑政策。④R&D;项目数（A3）得分在7年中虽持续保持增长趋势，且增速较为客观，但得分排名在各年度均处中间位置，下一阶段的科技创新政策应更加注重鼓励R&D;项目的开展。

3.3.2 河南省科技创新需求性政策实施效果分析。基于表3数据，绘制2010—2016年河南省科技创新需求性政策实施效果变化趋势图，如图2所示。可以看出：①2010—2016年，河南省的专利申请量（B1）得分逐年快速增长，专利授权量（B2）得分伴随申请量的增长呈波动上涨。②规模以上工业企业新产品产值（B6）得分在2013年出现跃升式增长，且在此之后持续保持高速增长趋势。③技术市场成交合同数（B3）、技术市场成交金额（B4）、规模以上工业企业新产品开发（B5）3项指标的得分持续保持较低水平，增长趋势不显著。

基于上述观察结果，可得出以下结论：①2010—2016年河南省科技创新供给性政策实施效果呈现两面性：一方面，7年期间专利申请与授权数量持续增长，2013年以来科技创新产品产值出现跨越式增长，成绩显著；另一方面，技术市场的交易与合作持续低迷，高科技新产品的开发数量提升有限。②分析2013年科技创新产品产值出现跨越式增长的原因，主要在于科技产品自身所具有的高投入、高回报与高附加值特性。在新产品研发中一旦取得关键突破，将带来倍增式的产品回报率。因此要进一步鼓励科技创新产品的开发，争取在下一个7年中再次实现产品产值的跃升式增长。

3.3.3 河南省科技创新协调性政策实施效果分析。基于表4数据，绘制2010—2016年河南省科技创新协调性政策实施效果变化趋势图，如图3所示。可以看出：①2010—2016年河南省的人均地区生产总值（C1）呈现逐年快速增长趋势。②7年期间规模以上工业企业增加值（C3）呈现先增长后下滑趋势。③7年期间规模以上工业企业增加指数（C2）、规模以上工业企业全员劳动生产率（C4）维持较低水平，增长趋势低迷。

与能够直接作用于科技创新活动，产生推动或拉动作用的供需性科技创新政策不同，协调性政策往往并非针对促进科技创新出台，考察其得分的价值在于探讨经济社会发展大环境下的宏观政策对于科技创新活动的潜在影响。从图3中可知：2010—2016年河南省人均地区生产总值逐年快速增长，反映出这一时间段内河南省的经济社会发展水平提升迅速，而其他3项反映科技创新活动的指标变化趋势则相对迟缓。因此可以认为2010—2016年河南省科技创新协调性政策实施效果一般，在未来的宏观经济政策制定过程中应加大对于科技创新活动的倾斜与扶持。

4 优化建议

4.1 优化科技创新活动的资金投入方式

政府资金是支持科技创新活动顺利进行的主要支撑和基础，而科技经费也是衡量区域科技实力的重要指标，科技创新资本投入的扩大对促进科技创新政策具有快速而明显的影响。同时，也要加大对科技创新人才投入的力度，保证参与科技活动的人才规模，不断提升科技创新的整体活力。因此，必须通过制定和实施有关经济投入的政策，为科技创新活动提供充足的资金[8]。

首先，增加资本投入的形式，实现投资方式多元化，如设立省级专项资金、优惠政策、扶持自主创新产品、鼓励民间资金和外商投资科学市场和科技企业，建立全面多元化的科技金融支持体系，发掘科技创新潜力；其次，提高科技经费的利用效率，不断优化科技创新的投资结构，加强资金管理，做好资金的落实工作；再次，加强金融支持政策，建立全面、多渠道的由科技贷款、风险投资、研发保险、信用担保等构成的金融服务体系，为企业科技创新活动提供融资渠道；最后，制定面向风险投资的地方性法规，加强风险投资的支持，保护投资者的权益，降低企业研发风险，并通过贴现基金、建立基金机制等多种手段引导民营资本进入科技创新领域[9]。

4.2 激活市场对于科技创新活动的驱动作用

河南省的科技创新政策主要集中在供给导向上，强调供给驱动和项目自上而下的孵化。必须加强市场需求驱动和非政府主体的充分参与。为促进科技成果转化，引导科技创新整体健康发展，应建立科技报告制度和淘汰机制，对科研项目进行分类管理。在科技创新的基本资源方面，通过完善科技云服务、研发服务和科技咨询，提高科技信息资源的开放共享，为科技创新活动的透明度和开放性提供可靠的保障。在税收方面，应加强税收优惠和财政支持的激励功能。税收优惠和财政支持是政府引导科技创新发展方向的主要形式，在鼓励企业自主创新活动中发挥了重要作用。因此，要加快技术创新的步伐，就必须加强税收激励和财政支持对企业科技创新活动的激励和引导作用。

首先，应扩大税收优惠的范围，通过多种手段扩大税收激励的范围，如设立研发设备折旧补助、职工教育经费、实施技术转移收入税收减免政策等；其次，优化税制结构，利用增值税，鼓励企业研究开发，确保优惠的研究和开发；再次，提高优惠力度，现行税收优惠政策对促进科技创新不明显，主要原因是税收政策优惠力度不强。因此，建议将税收优惠与企业R&D;活动联系起来，以确保税收优惠对企业研发活动的促进作用，提高研究的水平。

4.3 提升科技创新政策在宏观政策体系中的协调性

在供给侧改革的实施中，制定技术创新政策的主要目的是鼓励创新、促进创新。科技创新政策是一个协调的整体，各种政策应该相互协调、相互作用。建议在今后的政策执行过程中，应注重科技创新政策的协调性和适应性，确保各项政策协调、有序、稳定运行。

在政策制定方面，結合河南省整体经济发展的现状，提出了服务于社会发展的需要，紧跟产业升级的热点领域，落实各项科技成果，促进经济跨越式发展。同时，要科学规划、完善相关配套政策，营造良好的科技创新环境。针对省内不同地区的实际情况，建议地方政府采取相应措施，以提高该地区政策实施的效果和针对性。

目前，河南省正在推进国家自主创新示范区建设。国家自主创新示范区作为河南省创新驱动发展的“试验田”，应大胆尝试深化相关领域的政策改革，引导全省全面推进创新发展，加快中原崛起，振兴河南，实现富民强省。

参考文献：

[1] 姜琳琳.辽宁省科技创新政策实施效果评价研究[D].沈阳：沈阳理工大学， 2010.

[2] 肖士恩，雷家骕，刘文艳.北京市科技创新政策评价及改进建议[J].中国科技论坛，2004（5）：53-55.

[3] 方辉.区域创新政策评价指标体系构建与应用研究：以江浙沪三省市为例[D].杭州：杭州电子科技大学，2015.

[4] 常金玲，胡艳芳.郑洛新国家自主创新示范区的智库联盟建设研究[J].创新科技，2016（10）：47-50.

[5] 张弛.山东省科技创新政策实施效果评估[D].济南：山东大学，2014.

[6] 郭强.基于省级数据的区域科技创新政策评估[J].统计与决策，2012（3）：81-84.

[7] 段君伟.广东省技术创新政策实施效果评估研究[D].广州：暨南大学，2007.

[8] 周惠来.河南省科技创新政策实施效果评价[J].创新科技，2016（11）：32-35.

[9] 郭孝芝.山西省科技创新政策效果评估研究[D].太原：太原理工大学，2015.

[10] 林园春.郑洛新国家自主创新示范区的战略定位研究[J].创新科技，2016（5）：9-11.