文 l 陈潇亮

案 例

2014年4月3日，某市国土局通过拍卖程序确认A公司为某地块的竞得人，后双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定受让人应当在合同签订后30日内全额交纳土地出让金，受让人未按照合同约定支付出让金的，自逾期之日应当支付违约金，延期付款超过60日的，经出让人催交后仍不能支付出让金的，出让人有权解除合同。合同签订后，A公司仅交纳部分出让金，2017年10月26日、2017年11月24日，某市国土局两次向受让人下达催缴出让金的通知。2017年12月29日，A公司交齐土地出让金但违约金未缴纳。2018年5月30日，某市国土局再次向受让人发出通知，要求A公司交纳土地出让金及其产生的违约金。但A公司并未交纳延期支付土地出让金产生的违约金。另，A公司目前已经取得涉案地块的用地规划许可证、工程规划许可证、环评批复等手续。2018年6月11日，某市国土局向A公司作出解除《国有建设用地使用权出让合同》的通知。A公司不服该通知，向某省国土厅提起行政复议申请。

问 题

国土部门能否仅因受让人未及时交纳土地出让金而解除国有土地出让合同？

分 析

笔者认为：本案主要涉及以下法律问题：

首先，A公司提起的撤销解除《国有建设用地使用权出让合同》通知的行政复议申请宜列入行政复议的受案范围。

《中华人民共和国行政复议法》虽自1999年颁布实施以来分别于2009年、2017年进行两次修订，但行政复议法第六条关于行政复议的受案范围一直未变，该条并未明确行政机关作出的解除《国有建设用地使用权出让合同》通知是否属于行政复议的受案范围，仅在该条的第十一项规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”属于受案范围这一兜底条款。2005年实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，“审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件”属于民事案件的受案范围，将国有土地使用权出让合同视为民事合同进行审理。最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中第77条也将建设用地使用权合同纠纷作为民事合同纠纷进行处理。

但2015年开始施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”因此，《行政诉讼法》将解除行政协议的列入人民法院行政案件的受理范围，虽未明确《国有建设用地使用权出让合同》是否属于行政协议，但因国有土地出让是行政机关依据职权作出的，笔者认为应将其列入行政协议而属于行政复议的受案范围较为妥当。

其次，某市国土局下发的涉案解除合同通知目前已无合同依据。

合同约定的是经出让人催交后仍不能支付出让金的，出让人有权解除合同。目前，A公司在某市国土局催告后已经全额交纳土地出让金，且相关部门已经为A公司开具了正规的专用票据，应当视为对A公司交纳土地出让金行为的认可。因此，目前某市国土资源局不存在解除合同的事实和合同依据。

最后，某市国土局在作出涉案解除合同通知的同时应当符合行政法的比例原则，兼顾考虑社会效果。

比例原则是行政法的基本原则，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。本案中，虽然目前A公司尚有违约金未交纳，但应考虑以下方面因素：一是该土地涉及的地块已经取得工程规划许可证、环评批复等手续，甚至主体工程已经竣工，如解除合同，将给A公司造成极大的经济损失，也将造成后续一系列法律问题和社会不稳定因素。二是A公司的违约金完全可以通过其他手段或者法律渠道解决，尚有救济路径。例如目前A公司尚未取得土地证，可以A公司在后期的不动产权证的办理前要求交纳违约金后补办土地证，也可以通过人民法院执行该违约金。因此，行政行为作出时宜追求考虑达到社会效果和法律效果的统一。

综上所述，本案中关于解除《国有建设用地使用权出让合同》属于行政复议的受案范围，A公司在催缴后已经交纳土地出让金，目前解除已无合同依据，依法应予以撤销。