李晓光，郝生跃，任 旭

（北京交通大学经济管理学院，北京100044）

一、引 言

PPP项目实践中出现公私双方合作达不到预期目标甚至失败[1]，其根本原因是控制权的配置问题[2]。PPP模式发挥优势要以项目控制权的让渡为前提[3]，合理的控制权配置是提高合作效率进而改善项目绩效的必要条件。PPP项目是临时性的契约型组织[4]，政府通常通过契约条款向社会资本适度让渡控制权，改善公私部门合作效率，提升项目绩效。由此可见，契约治理、PPP项目公司控制权配置及项目绩效之间存在关系，但其作用机理显得隐晦不明，鲜有学者量化分析契约治理与控制权配置的关系[5]。而探究契约治理对PPP项目控制权的影响是对项目绩效研究的极大补充[6]。鉴于此，本文试图开发PPP项目控制权配置量表，构建PPP项目的契约治理、控制权配置与项目绩效三者之间的结构方程模型，分析其相互作用关系。

二、理论基础与研究假设

(一)概念框架

1.契约治理

契约是定义权、责、利的书面协议[7]，是限制机会主义和维护合作的治理机制。项目契约内容涉及项目变更、支付、争端处理及绩效的条款，这些条款被称之为契约治理。Schepker（2014）等人将契约治理的功能分为三个维度：控制性、协调性、柔性[8]。

契约控制通过澄清签约各方的权利和义务以保障缔约方之间的关系，通过监督检查和惩罚条款来遏制潜在的机会主义和控制交易风险。契约协调是管理缔约方之间相互依赖和连接不同参与方完成集体目标的过程。由于预见环境突变的能力有限，且PPP项目通常具有复杂性和不确定性的特点，因此强调契约柔性在PPP项目中尤为重要[9]。

2.控制权

控制权是一个复杂的概念，具有多种解释，情境依赖性强。周其仁认为，控制权是排它性地对企业业务经营、决策的主导权[10]。不完全契约理论（GHM）[11-12]中将控制权划分为：特定控制权和剩余控制权。特定控制权是指在合约中被明确规定的权利，而没有被明确规定的权利就是剩余控制权。上述控制权的定义通常以一般意义上的企业控制权为研究主体，而PPP项目的控制权是企业控制权在项目中的具体表现[13]，伴随PPP项目公司的成立而产生。PPP项目控制权是项目各方参与主体对为实现效益最大化而投入的资源（自然资源、社会资源、经济资源、人力资源和技术资源等）的控制权集合，其结构包括契约中对投入的资源的实质控制权（如资本所有权、经营决策权、管理权等）和在项目实施中的剩余控制权（如经营决策权、管理权、收益分配权）。

学术界在PPP项目控制权的维度研究方面仍处于探索阶段，尚无成熟的划分方法。多数研究仍停留在将控制权视为可配置的单一权力（束）[14]，通过增补和完善不完全契约理论博弈模型以贴合PPP项目特征[15]，或探究成功PPP项目案例来研究其在公私部门间的配置原则，但均未触及实际PPP项目中的控制权，对管理实践指导有限。近年来，随着决策权利集合被描述为PPP项目的控制权，这为划分PPP项目控制权维度提供了可能。

本文拟借鉴学界已识别出的PPP项目控制权决策权束，在考虑向社会资本让渡控制权对项目绩效影响程度及PPP项目独有特征的前提下，将其控制权划分为运营管理控制权、再谈判控制权、产品（服务）定价控制权、特许经营期控制权和收益分配控制权。

3.绩效

早期项目绩效的核心指标主要是工期、成本和质量。随着项目成功和项目成功关键因素（CSFs）的出现，学界开始认可衡量项目绩效的目的是提高项目成功，试图发现一套完善的项目成功评价指标体系[16]。虽然，学术界对项目成功的构成尚未达成共识[17-18]，但项目成功的关注点已扩大到包含利益相关者的关系、影响项目成功的关键因素的过程行为[19]。由此，项目成功概念框架可概括为：用于判断项目管理（运营）结果达到预定的标准和为了实现项目成功，而在项目实施的过程中针对项目成功关键因素（CSFs）做相应努力。依据此概念，项目绩效应当是“结果”与“过程”的统一体。

PPP项目有着满足多个利益相关者的动态发展长期过程，有效的过程管理是使利益相关者满意的必要因素，同时也是PPP项目成功的必要因素。因此，PPP项目的绩效评价不仅要关注反映项目结果成功的指标，还要关注反映过程管理成功的指标。

（二）研究假设

1.契约治理与PPP项目控制权配置关系

契约的控制功能通过在契约中签订详细的监督检查和惩罚措施，来遏制公私双方的机会主义，降低交易风险，保障投资的安全。例如，它涉及的契约条款有：终止权利、监督检查、制裁和惩罚[20]。这些条款强调那些能够被客观监控和度量的结果，这使得检测违约容易许多。因此，契约控制可能会激励公私双方的合规行为，并迫使公私双方集中更多的时间和精力履行契约义务，以避免违约和货币赔偿。契约严格的控制功能增加了公私双方寻求单边利益的机会主义成本，遏制了投机动机，促进双方推动交易的行动动机，可以保证社会资本满足企业的激励相容条件，促使社会资本选择较低的自利性投入和较高的公益性投入[21]，总体上增加项目的专用性投资，进而获得更多的控制权。

契约的协调功能通过对各方权责利的划分实现劳动分工，以及规定过程导向的监督条款、安排项目进度计划和简化决策过程，并且防止达成目标的分歧。契约协调的目的是减少误解，构建高效协作方法以及明确各方的角色和责任。契约协调涉及的条款有：角色和责任描述、监控过程而不是结果，任务分配、促进沟通的方法、信息共享。公私部门在契约谈判期间通过公平、对等的沟通交流，了解并熟悉彼此的能力优势（如公共部门擅长政策调整，社会资本擅长融资、建设、运营管理等）及关注焦点（如公共部门强调项目的安全性、持续性和公众满意度，社会资本关心政策稳定、融资成本、经营现金流等），明确双方在PPP项目中扮演的角色和承担的责任，建立起稳固的信赖和依赖关系，有利于公私双方明确权利、义务边界。契约的高协调性有助于减少相互误解，激励社会资本增加专用性投资，获得更多的控制权并有效利用其专业特长进行决策。

契约的柔性功能是公私双方在对未来项目环境变化预测的基础上，通过在契约中设置或然条款规定双方在未来可能情况下可以采取的行动方案。契约柔性描述了缔约双方认可的容忍区，并提供指导方针或程序来处理突发事件。例如，柔性条款涉及：处理分歧和市场、成本及法律变动的程序，应对不可抗力的策略，或者风险分担的途径。契约柔性是至关重要的，因为缺乏应急柔性，会使得契约过于僵硬，而无法发挥出有效治理机制的作用。不完全契约理论认为，契约中不单要明确界定特定控制权，还要对剩余控制权的分配机制进行安排。或有事件往往发生在较长的经营期，社会资本对或有事件的信息掌控更为全面，其管理和运营水平也较公共部门更为专业。在特许经营契约中设置灵活合理的再谈判、价格、特许经营期及收益分配的动态调节措施，对减轻项目不确定性、保障风险在公私双方之间的公平分担有着重要意义。

基于上述分析，提出研究假设：

假设1：契约控制性对社会资本的控制权具有正向作用。

分假设1：契约控制性对社会资本的运营管理控制权（H1a）/再谈判控制权（H1b）/产品(服务)定价控制权（H1c）/特许经营期控制权（H1d）/收益分配控制权（H1e）具有正向作用。

假设2：契约协调性对社会资本的控制权具有正向作用。

分假设2：契约协调性对社会资本的运营管理控制权（H2a）/再谈判控制权（H2b）/产品(服务)定价控制权（H2c）/特许经营期控制权（H2d）/收益分配控制权（H2e）具有正向作用。

假设3：契约柔性对社会资本的控制权具有正向作用。

分假设3：契约柔性对社会资本的运营管理控制权（H3a）/再谈判控制权（H3b）/产品(服务)定价控制权（H3c）/特许经营期控制权（H3d）/收益分配控制权（H3e）具有正向作用。

2.控制权配置与PPP项目绩效关系

PPP契约中约定的控制权的配置结果，微观上影响公私部门各自风险分担的大小，宏观上影响项目效率的高低。合理的控制权配置是PPP项目获得成功的驱动因素，政府适当让渡控制权将使私营部门获得可以接受的利润进而产生激励作用，提高项目的绩效。

在PPP项目中，运营期要比建设期长许多，虽然鲜有文献研究运营期的风险，但它们要比传统公共项目建设阶段的风险重要的多。当PPP项目进入运营阶段时，运营和设施管理至关重要，有效的运营和设备管理可以促进PPP项目的效率。社会资本相较于公共部门，其运营维护和风险管理的能力更强，而运营维护控制水平和风险管理水平则是影响控制权配置的重要因素。PPP项目控制权的配置应该与主体承担风险的能力相匹配，由社会资本掌握运营管理的控制权更有利于项目成功。许多有关公私合伙制的文献都认为，由社会资本负责项目的运营和维护能有效缩减支出，提高项目绩效。Martinez和Walton（2015）实证研究美国高速公路PPP项目表明，将运营管理权完整移交社会资本，会激励社会资本通盘考虑项目的全生命周期来设计、建造和运营维护，从而使得高速公路在运营和维护阶段的成本节约效率显著提升，每英里支出平均下降60%，这无疑有效改善了PPP项目的绩效[22]。

特许契约的天然不完备性和漫长的特许期中出现的不可预见事件，使得不可能设计出针对全部风险和不确定性的处理方案[23]。当项目运营中发生契约中未考虑的风险事件，并可能对项目未来持续稳定地运营造成严重影响时，社会资本启动再谈判，重新调整风险分担、特许经营期、产品（服务）价格及收益分配的方案，有可能避免项目失败的风险。

基于上述分析，提出假设4：社会资本的控制权对项目绩效具有正向作用。

分假设4：社会资本的运营管理控制权（H4a）/再谈判控制权（H4b）/产品(服务)定价控制权（H4c）/特许经营期控制权（H4d）/收益分配控制权（H4e）对项目绩效具有正向作用。

基于研究假设的提出，本文的研究概念模型，如图1所示。

图1 PPP项目契约治理、控制权配置与项目绩效概念模型

三、研究设计与研究方法

（一）样本选择与数据收集

本研究采用结构方程模型的方法对所提假设进行验证。本研究的调查问卷数据主要向大型建筑企业中参与过PPP项目的管理者、主流PPP项目咨询机构人员、国内主要参与PPP项目投资的金融机构人员发放，共发问卷337份，筛选后有效问卷248份，满足模型检验条件，问卷内容见表1。

表1 变量及信度效度检验

（二）变量及其度量

目前鲜有PPP项目控制权测量量表。本文借鉴王守清、伍迪[24-25]等学者识别出的PPP项目控制权决策权束，结合访谈，从运营管理、再谈判、产品（服务）定价、特许经营期和收益分配五个维度设计控制权的测量量表。初始测量量表形成后，本研究团队就各变量的测量题项逐条研讨其合理性、有效性、语言准确性等，经过三轮研讨，对初始量表做了冗余题项删除和语言修改。为尽量避免因语言表述或专业术语不易理解等情况导致误答，向总承包商、金融机构、运营单位、咨询机构等小规模发放问卷进行预答，进一步修改完善问卷，形成最终调查问卷。

对于PPP项目的契约治理和项目绩效的测度，为确保测量量表的信度与效度，本文尽可能在借鉴已有成熟量表的基础上，考虑PPP项目的独特性，修改并完善了测量量表。契约治理量表主要参考Quanji Z（2017）[26]等人的研究成果，并根据PPP项目的管理实际，从契约控制、契约协调、契约柔性三个维度确定了适合PPP项目的契约治理量表。项目绩效测量量表主要参考邓娇娇[27]的研究成果，从过程管理和项目结果两个维度确定了PPP项目的绩效量表。本文采用Likert 5级量表衡量PPP项目的契约治理、控制权配置和项目绩效三个变量，选项及分值依次为：“完全不认同”1分、“不认同”2分，“一般认同”3分、“比较认同”4分，“完全认同”5分。

本文以Cronbach'sα作为信度的测量指标，根据分析结果删除了控制权量表中运营管理控制权维度下题项“OCR3：我们参与项目运营标准(如服务内容、生产规模或服务能力、技术标准、质量、安全等)的制定”，特许经营期控制权维度下题项“TCR4：我们参与项目运营标准(如服务内容、生产规模或服务能力、技术标准、质量、安全等)的制定”，最终的量表Cronbach'sα值都显著大于0.7(最小为0.866)，删除该项后α值都小于原量表的α值，模型量表信度较高。

本文量表内容经过细致的文献整理分析和专家反复研讨，可视为其内容效度和效标效度良好。本研究各潜变量的KMO值均大于判断标准0.7，符合做因子分析的条件。根据Amos 21.0对结构方程模型的分析结果，模型拟合优度如表1所示，几乎所有拟合指标均落入“良好”区间，模型拟合优度可以接受。

四、模型的假设检验与结果讨论

契约控制性和PPP项目控制权配置的作用关系。从表2可知：假设H1a、H1b、H1c、H1d及H1e的P值均显著，通过验证。这表明，契约控制性对社会资本的运营管理、再谈判、产品(服务)定价、特许经营期及收益分配的控制权均具有正向作用。

契约协调性和PPP项目控制权配置的作用关系。从表2可知：假设H2a的P值显著，通过验证。这表明，契约协调性对社会资本的运营管理控制权具有正向作用。假设H2b、H2c、H2d及H2e的标准化路径系数均为负值，与原假设的正向关系不符，不能通过假设检验。但值得注意的是，假设H2b、H2c、H2d及H2e的P值均显著，这表明，契约协调性与再谈判、产品(服务)定价、特许经营期及收益分配的控制权之间具有负向作用关系。

笔者与受访者的后续访谈发现，实证结果与原假设相反的可能原因在于：在契约谈判阶段受制于公共部门的强势，社会资本常怀有“秋后算账”的机会主义思想，双方沟通不够充分，签订的契约漏洞较多。

因而，实际履约过程中往往会发生契约中未协调一致的事件，社会资本为了防止经营损失，通常会向公共部门施加压力发起再谈判，争取价格、特许经营期及收益分配的调整，以修正其所签署的不公平条款。

此外，目前大多数PPP项目都为准经营性或非经营性项目，很大程度上依赖于政府付费能力和意愿。在PPP项目法尚未订立的情况下，地方政府在某些项目中的确存在一些履约瑕疵，这可能容易引发双方目标的不一致，加强了社会资本争夺利益调整控制权的意愿。

契约柔性和PPP项目控制权配置的作用关系。从表2可知：假设H3a、H3b、H3c、H3d及H3e的P值均显著，通过验证。这表明，契约柔性对社会资本的运营管理、再谈判、产品（服务）定价、特许经营期及收益分配的控制权均具有正向作用。

PPP项目控制权配置与项目绩效的作用关系。从表2可知：假设H4a、H4b、H4c及H4e的 P值均显著，通过验证。这表明，公共部门向社会资本让渡运营管理、再谈判、产品（服务）定价及收益分配的控制权对PPP项目绩效具有正向作用；假设H4d的P值大于0.05，不能通过假设验证。该假设未通过的主要原因是：我国的PPP项目大部分由政府发起，投标前项目的特许经营期就已确定，社会资本几乎不参与特许经营期的确定。后续跟踪访谈发现，对于因变更（政策、法律、最低需求等）导致社会资本损失的，为避免因影响融资安排而发生额外融资成本，一般由政府直接予以补偿，如涉及运营成本变化的则通过调整服务费（定价调整）实现，特许经营期通常不做调整。对于不可抗力造成社会资本损失的，再谈判时也常通过调整服务费或直接补偿的形式予以补偿。部分PPP契约中，虽然规定了政府对社会资本因发生上述事件而增加的融资成本通过延长运营期的方式补偿，但对于社会资本而言，政府直接补偿或调整产品（服务）定价的风险可控性更强，也更有利于社会资本按期实现预定利润和偿还融资成本，在实践中并没有严格按照契约规定执行。

表2 结构模型路径分析结果

五、结论及建议

（一）结论

本研究设计了涵盖运营管理、再谈判、产品(服务)定价、特许经营期和收益分配的PPP项目控制权量表，并构建“契约治理—控制权—项目绩效”的结构方程模型实证研究三者间作用关系。

契约控制性和契约柔性与社会资本的控制权存在显著的正相关关系，社会资本的控制权整体上与项目绩效存有正相关关系。PPP项目契约中，惩罚、监督检查和控制缔约方行为的规则越完善，公私双方寻求单边利益的机会主义成本就越高，则让渡给社会资本的控制权越能得到保障；对处理未知事件或争端的程序性条款越明确，再谈判、价格、特许经营期及收益分配的动态调节措施越灵活，对项目未来情况留有的容忍度越大，则社会资本获得的控制权就越多，进而充分发挥其信息和专业优势，提升项目的绩效。

契约协调性与社会资本的控制权之间则表现出多元化的作用关系。具体来说，契约协调性与社会资本的运营管理控制权之间是显著的正相关关系，而与再谈判、产品(服务)定价、特许经营期和收益分配的控制权之间均是显著的负相关关系。这说明，PPP项目契约中对公私双方的角色和责任描述越明晰，社会资本的运营管理控制权就越能得到保障。双方在契约中构建的协作机制越完备，双方在合作中的相互依赖和连接度就越深入，在实现共同目标的过程中行为也越一致。为更有利于发挥社会资本的运营和管理优势，公共部门也更愿意向其让渡运营管理控制权，从而提升了项目绩效。相反，公私双方的角色和责任越明晰、协作机制越完备，双方在长期的合作中灵活应对法律变更、成本变化的能力就越强，社会资本维护其合法权益、保障合理利润的成本就越低。因而，社会资本主观上同公共部门争夺再谈判、产品(服务)定价、特许经营期和收益分配控制权的意愿有所减弱。

（二）建议

综合考虑本文的研究结论以及我国PPP项目的实践现实，提出以下建议：

1.从“监管金字塔”顶端着手，加快PPP立法进程

PPP项目发挥公私部门伙伴作用的关键在于构建相互制衡、责任明晰、信息透明、监管有效的体制机制。推进体制机制变革最根本的是要从“监管金字塔”顶端着手，加快PPP立法进程。只有从顶层设计入手，从上至下地推动系统化体制机制革新，使公私部门间形成相互制衡和博弈的权利义务关系，控制权得到公平合理的配置和法律保障，才能让市场真正发挥出配置资源的决定性作用，才能实现公共服务提质增效目标，回归PPP模式创新公共服务供给机制的本源。

2.分类放松二次融资限制，充分让渡运营管理控制权

鉴于PPP项目提供的产品具备社会公益性，为防止其与社会资本的商业利益冲突，契约中通常设置股权及其它权益转让限制条款。然而，中标的社会资本多以施工企业（施工企业+金融机构）居多，鲜有运营商参与契约谈判。因此，为避免项目暂停或提前终止，政府应放松经营性及准经营性PPP项目股权及其它权益的转让限制，向社会资本让渡完整的运营管理控制权。在公共部门的监管下，由社会资本在时机成熟时通过资产证券化、项目债或股权转让等结构化融资安排实施二次融资，引入有实力的专业化运营商，纾解重建设轻运营可能带来的公私双方争端问题，为公众提供更专业化的公共服务。

3.明晰柔性契约条款，向社会资本方让渡利益调整控制权

PPP项目持续时间长，当发生政策法律变更、不可抗力、最低需求等履约条件变化时，公私双方应就继续履约条件进行再谈判，对风险进行再分担。而现有PPP项目虽有约定公私双方共担风险，但往往落实得不明显。由于社会资本在建设和运营管理期持续投入人力、资金、物资等，对风险再分配更加敏感。如果风险再分配失当，社会资本的履约能力和意愿均会受到影响，最终导致项目无法履约。因此，公共部门应当在契约中对不确定性风险留出足够的弹性和调整空间，向社会资本适当让渡利益调整的控制权，保障其依照契约合理分配风险和收益，促使PPP项目得以继续履约。