张银霞

摘 要：中国共产党十八大以来党风廉政建设“两个责任”的提出和落实，是通过强化责任追究破解党风廉政建设难落实的政治策略，也是履行政党责任的理性实践。自建党以来，党始终坚持把追责问责作为党风廉政建设的重要举措，探索和积累了不少宝贵的历史经验。当前，党风廉政建设“两个责任”的落实过程中仍存在一些职责不清、执纪不严、问责不实等不可忽视的问题。必须进一步加强政治建设，把政治纪律挺在最前沿；牢牢牵住“牛鼻子”，用好问责“撒手锏”；通过典型案件的通报、曝光来倒逼责任落实，带动全面从严治党的落实。

关键词：责任追究；政党责任；责任政党；全面从严治党

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）05-0046-06

政党作为一个政治主体，在政党政治的发展中占据着重要位置，影响和决定一个国家内政外交的走向。任何一个政党都以谋求和保持执政地位为其奋斗目标。中国共产党作为当代中国的执政党，无疑要巩固执政地位，关键就在于如何提高党的执政能力。而如何建设负责任的社会主义国家责任型执政党？如何通过履行执政责任带动全面从严治党？如何从政治学和行政学角度来认识当前党风廉政建设“两个责任”工作？这些都与党的执政能力建设息息相关，都是新时期党的建设必须直面和回答的现实问题。

一、中国共产党构建社会主义国家责任型政党的理论分析

中国共产党建设责任型政党的任务不是一个政治习惯或执政能力大小的问题，是判断其在法治社会背景下能否尊重执政的客观规律，自觉担负起立党为公、执政为民的责任问题。从理论上研究中国共产党建设社会主义国家的责任型执政党问题，需要从政治学和行政学的角度，运用责任政党和政党责任理论来客观、辩证、历史地分析。

责任政党概念的提出，是基于美国政党责任的旁落，由谢茨施耐德于1950年在《走向更加负责任的两党制》报告中界定为“就是能够向选民提供合适的政策选择的政党”[1]。它和政党责任息息相关，是一个相对概念，包含着对政党责任理解的差异。在西方多党制的国家，“政党责任指通过选举而实现的两党对社会大众的责任”。1990年后二者进入了国内研究视野。有的学者认为责任政党就是指“建设一个有严密纪律和组织结构、民主的、责任的、有效的政党，它必须能够充分表达人民意愿并为人民控制，也能处理现代政府的复杂问题”[2]。而政党责任是政党伴随人们给予其更多权力的基础上，在社会政治发展过程中应当履行或完成的职责、使命和任务等。一般而言，政党责任包括公共责任（外部责任）和组织责任（内部责任）。政党公共责任往往体现在公民的政策选择权方面，而组织责任往往指政党内部通过党章或党纲对党员、干部规定的责任。

那么，中国共产党的政党责任是什么呢？现行《中国共产党章程》规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，……党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”[3]在社会主义初级阶段，中国共产党的政党责任是“领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持‘四项基本原则，为把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而奋斗。”当前，中国共产党在自身建设方面的首要政党责任就是：“聚精会神抓党建，严明党的政治纪律政治规矩，全党齐抓党风廉政建设和反腐败斗争，坚持从严治党，落实管党治党责任。”总的来说，中国共产党的政党责任就是革命时期，履行自身作为革命党的任务，带领全国各族人民群众争取民族独立、人民解放的使命；在建设和改革时期，作为执政党，充分表达人民意愿并为人民服务，执行国家政权推动社会政治经济发展的职责、使命和任务。

中国共产党所承担的政党责任的实质是什么呢？这就需要从政党责任性质和中国共产党性质的角度来深入分析。任何一个政党在争取政权、执掌政权的过程中，必不可少的便是政党的意识形态。政治意识形态实质上是政党对自身角色定位的一种“应当”责任，或“角色责任”[4]。它是政党基于某种信仰或价值观对于自己角色的评价或认识，借助于执掌国家政权来影响人们的行为，使其成为主流意识并实现政党的主张。除了自身评价外，政党还要受到民众和法律的评价，承担起相应的客观责任。从民众的角度而言，该政党作为执政党或参政党在国家政治经济发展过程中应当承担哪些责任也是他们关注的重点。这些客观责任是政党获得民众支持、参与政治的社会基础，甚至于执政基础。除了民众的评价外，任何政党都要受到来自法律法规的约束，承担相应的法律责任。当政党的主张与民众对其的评价一致时，政党的执政基础就更加巩固。中国共产党作为当代中国的执政党，“他们没有任何同整个工人阶级和其他劳动群众的利益不同的利益”，因此，其政党意识先进性和执政合法性不容置疑。作为中国工人阶级的先锋队，自建党以来中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。说到底，中国共产党所承担的政党责任就是在革命、建设和改革的历史过程中履行和兑现的政治、行政、道德和法律责任。其实质就是立党为公、执政为民。

二、中国共产党履行政党责任实现全面从严治党的历史实践

从1921年建党至今，中国共产党实现了政治身份的转变，经历革命过程而成为领导中国建设和改革的执政党。在这一历史过程中，中国共产党是否兑现了对人民承诺的政党责任？中国共产党又是如何通过履责带动全面从严治党的落实？回顾中国共产党90多年的夺取政权和建设国家的奋斗历程，最重要的一条经验就是始终坚持党要管党、从严治党。

党要管党、从严治党既是政党自身的主观责任，也是民众所要求的客观责任。在新民主主义革命和社会主义革命、建设时期，尽管没有明确提出党风廉政建设“两个责任”的概念，但中国共产党领导人在党风廉政建设和从严治党的指导思想和现实实践中都涉及到党内追责问责制，且探索和积累了不少经验。可以说，“新民主主义革命时期，是党内问责制的开创时期。党内问责制的整体制度框架在这一时期逐步建立，为新中国成立后党内问责制的发展奠定了基础。”[5]新民主主义革命时期，以毛泽东为核心的党的领导集体，就艰苦卓绝的斗争环境下如何解决建党问题，实现从严治党，围绕党内追责问责制进行了多方面论述。1936年6月，对于《关于领导方法的若干问题》，他提出：“对于任何工作任务（革命战争、生产、教育，或整风学习、检查工作、审查干部，或宣传工作、組织工作、锄奸工作等等）的向下传达，上级领导机关及其个别部门都应当通过有关该项工作的下级机关的主要负责人，使他们负起责任来，达到分工而又统一的目的（一元化）。”[6]此外，毛泽东着重强调党内领导干部追责问责工作，指出：“对于某些犯有重大错误的干部和党员，……群众不但有权对他们放手批评，而且有权在必要时将他们撤职，或建议撤职，或建议开除党籍”[7]，且赞成群众革掉那些“犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众”[8]326的领导干部。新中国建立后，中国共产党面临的首要问题就是如何在夺取政权后保持党不被腐化变质。党中央在全国各地建立纪律检查委员会，着手在党内建立有组织、有系统的监督制度。针对党内存在腐化堕落现象，党中央先后多次开展整党整风运动。在整党整风运动中，毛泽东强调应发动广大群众包括民主党派及社会各级人士大张旗鼓地去进行“三反”运动，做到“一样的首长负责，亲自动手，……轻者批评教育，重者撤职、惩办、判处徒刑（劳动改造），直至枪毙一批最严重的贪污犯”[9]54。整党整风运动不仅加强了党的作风建设，也是党内问责制的重要形式，严厉惩处了一批腐化分子，为当时统一全党思想、净化党的干部队伍、巩固党的执政地位起到了关键作用。

党的十一届三中全会后，以邓小平为核心的党中央领导集体，总结革命时期管党治党的经验教训，着手从制度层面落实党风廉政建设和从严治党。首先，正式建立中央纪委，恢复党内问责专门机构，明确中央纪委的工作任务和职权范围，并出台《关于党内政治生活的若干准则》、《关于处分违反党纪的党员批准权限的具体规定》等党内法规文件。这些举措推动了党内问责制的发展。从党的十三届四中全会到党的十六大，基于建党以来从严治党的宝贵经验，面对市场经济的新挑战，以江泽民为核心的第三代中央领导集体着手解决新世纪下“建设成为一个什么样的党”和“怎样建设党”的根本问题。这一时期，党中央逐步推进党内问责制走向制度化。中共中央印发《中国共产党纪律处分条例（试行）》，对违反纪律的党员进行党纪处分。1998年11月，中共中央、国务院印发《关于实行党内廉政建设责任制的规定》，对党风廉政建设进行党内问责的制度安排。此外，党中央及各级纪委有效地开展了党内问责实践，查处了一批典型的党内问责案件。党的十六大以后，党中央进一步推进党内问责制发展，拉开“问责风暴”序幕：印发《中国共产党纪律处分条例》，对各类问责内容及相应的责任处理方式进行详细的规定；印发《中国共产党党内监督条例（试行）》，明确问责主体的问责权限，增强党内监督与党内问责的合力。自2004年《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出“问责制”至今，中国共产党党内问责制建设日益严密和完善。尤其是迈入新时代，新一届党中央明确提出“全面从严治党”，出台《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》等党内法规，全面聚焦党内问责，推动全面从严治党落实。自2015年的“问责年” 开始，党中央采用深入调研、广泛约谈等方式，从中央部委和省一级抓起，落实党风廉政建设责任制，把责任分解到组织、宣传、统战、政法等党和国家机关工作部门，并把责任落实情况纳入巡视重点；完善问责制度，围绕党的事业和党的建设领导责任，综合运用检查、通报、诫勉、组织处理、纪律处分等方式，追究主体责任、监督责任和领导责任。据统计，2014年以来，全国共有7020个单位党委（党组）、党总支、党支部，430个纪委（纪检组）和6.5万余名党员领导干部被问责[10]。党的十九大召开后，十九届中央纪委二次全会就2018年纪检监察工作做出部署时强调紧紧咬住“责任”二字，抓住“问责”这个要害，推动全面从严治党责任落到实处，明确指出：“加强对所辖地区和部门党组织履行全面从严治党责任情况的监督检查，用好问责利器，做到失责必问、问责必严。加强上级纪委对下级纪委的领导，完善地方纪委派驻体制机制，强化监督职责，推动管党治党责任全面覆盖、层层传导。”[11]

可以看出，在不同的历史时期，中国共产党从严治党的方式方法会有所不同，实现责任政党也是一个不断发展和完善的过程，但这些都离不开人民群众的支持和认可。构建社会主义国家的责任型政党，既是中国共产党提高自身执政能力的主观要求，也是应对时代发展和复杂政治问题，不能回避且必须直面的现实挑战。

三、中国共产党通过追责问责促进“两个责任”落实的现实分析

如何破解如影随形的腐败难题，关键在于切实用好责任追究这个“杀手锏”。 强化责任追究，就是明确“两个责任”怎样追究的问题，即加强对主体责任和监督责任落实情况的督促检查，严格落实责任追究办法，制定实施切实可行的责任追究制度，以保证责任追究到位，做到有责必问、问责必严。新时代下，全国各级党委、纪委尽管落实“两个责任”进程步伐较大，表现出一些共性特征，但也存在一些不可忽视的问题。

（一）强化责任追究，促进“两个责任”落实的措施

各级党委、纪委在党风廉政建设“两个责任”追责落实工作中采取以下规律性措施：第一，把纪律和规矩挺在履责前，突出执纪特色。各级党委、纪委积极开展以“抓思想”促进“思想抓”的纪律和规矩的专题教育活动，使纪律和规矩意识入心入脑的同时，党员干部以多种方式践思践行，增强履责责任感，转变执纪观念。第二，坚持以上率下，层层传导压力。各级党委认真贯彻落实中央“两个责任”精神，主动“挂帅出征”，树立标杆范例，切实担当起统筹领导之责、示范带头之责，带动下面各基层党组织落实好应承担的责任。第三，牢牢牵住“牛鼻子”，用好问责“杀手锏”。各级党委牢牢牵住“牛鼻子”，层层分解并落实主体责任。各省市党委把主体责任落实在行动上，纷纷制定出台了《关于落实党风廉政建设主体责任和监督责任的实施意见（试行）》《2015年全市党风廉政建设和反腐败工作主要任务分工意见》等办法，使各单位落实“两个责任”的目标任务具体化，责任明确化。在分解责任的基础上，各级党委深化作风建设，种好“责任田”，采取自查、集中检查、明察暗访、交叉检查等方式，用准“杀手锏”。第四，制定问责机制，倒逼责任落实。各省市不断建立并完善问责机制，着力构建明责—定责—督责—述责—追责为一体的责任链条；在履责内容上，对日常管理失职行为问责、对相关领导失职行为问责等，加强事后问责与事前事中监督预警相结合，明确“问责”重点和导向，以严格的责任追究倒逼“两个责任”落实。第五，通报典型案例，强力追责不留情面。党的十八大以来，全国各级纪委不断通报“两个责任”履行不力的典型案例，通过典型案例，问责一个，警醒一片。第六，坚持问题导向，立足抓早抓小。回归党章本源，找准职责定位，转职能、转方式、转作风，把纪律挺在前，运用监督执纪“四种形态”， 抓住“关键少数”。

（二）强化责任追究，促进“两个责任”落实的主要问题

1.被动出击，职能交叉，定责困难。当前在强化责任追究、促进“两个责任”落实的定责过程中，存在追责被动、定不准则的情况。不少纪检监察人员不会在群众信访举报的基础上主动去搜集线索，导致纪律审查放走了“大鱼”，只捞到一些“小虾米”。另一方面，當前实际工作中职能交叉、权责不对等现象仍然大量存在，容易出现“一根藤上长几个瓜”及“几根藤共长一个瓜”的不正常现象，即各级党委（党组）的正职与副职之间、各层级之间的权责难以厘清，个别部门权力边界不清、行政首长负责制和集体决策民主集中制之间交叉重叠等。职能交叉使得纪检监察机关在问责过程中难以定责，导致实际决策者没有受到应有的处罚，而具体实施者甚至临时接手者成为问责对象。

2.不敢担当，执纪不严，问责不实。在强化责任追究、促进“两个责任”落实的工作实践中，出现了不少“不抓老鼠的猫”和“抓不到老鼠的猫”。有的纪检人员遇到矛盾就绕道走，有的纪检人员习惯了当“协助者”而不会当“监督者”，有的纪检人员想方设法为违纪人员开脱，“大事化小，小事化了”，他们拉不下面子，担心自己被边缘化，害怕影响自己的政治前途。此外，纪检监察机关存在不少理论知识不足、业务能力不强的工作人员，这些人员面对实际问题不知如何下手，往往影响了纪律审查工作的顺利开展，最终“抓不到老鼠”。

3.文牍主义苗头初显，消极应对现象存在。全国各省市的纪检监察网站“曝光台”一栏信息大多以转发中央部署、转发中央关于通报某省、某市典型的案件，或是本省（市）关于强化责任追究、促进“两个责任”落实的工作动态为主，实际追责问责的工作动态较少，“两个责任”落实不力的典型案例通报更是少之又少。看似火热开展，实际上“雷声大、雨点小”，暴露以文牍主义消极应对中央督促检查的现象。

4. 党委、纪委合力不强，预警机制尚未建立。在实际工作中，纪检监察机关的监督力度往往取决于部门党组织特别是一把手对党风廉政建设和反腐败工作的重视程度，一把手态度疲软的部门，纪检部门则畏畏缩缩，伸展不开拳脚。此外，当前实际工作存在大量“头痛医头、脚痛医脚”的现象，纪检监察部门只是发现一起查处一起，并没有建立起杜绝同类问题再次发生的预警机制，党委和纪委缺乏配合，合力不强，容易导致问责治标不治本。

四、中国共产党强化责任追究促进“两个责任”落实工作的对策和建议

（一）加强责任意识教育力度，提高党员干部内在政治素养

各级党委、纪委要高度重视，把落实党风廉政建设“两个责任”工作摆在重要议事日程，认真组织实施，抓好党风廉政建设学习、教育、宣传。一要制定好周密详实可行的学习计划和专题活动。针对党员干部的思想实际情况，开展以“学纪、守纪、执纪”为重点内容的主题活动，把党纪政纪条规教育放在突出位置；同时丰富学习内容，组织党员干部学习党建理论和基本知识，提醒党员干部时刻牢记共产党员的宗旨，力求使党员干部真正树立廉洁从政，奉公守法的意识。二要创新学习方式。各级党委、纪委要根据本地实际情况，有针对性地开展党风廉政建设教育活动，采取灵活的学习方式进行学习、宣传和教育，丰富教育形式和载体。除了开展专题学习之外，党委、纪委可以通过印发廉政宣传手册，录制廉政教育宣传片，举办廉政书法大赛等形式，加强党员干部廉政意识和责任担当的塑造，更好地激发党员干部自身的正能量和责任感。

（二）提高战斗力，聚焦“执纪问责”素质提升

各级纪检监察机关应回归党章，狠抓干部队伍建设，打造忠诚干净担当的执纪“铁军”。所谓打铁还需自身硬，先要成为“铁打的人”、“素质过硬的人”，就必须掌握监督执纪问责的“十八般武艺”。各级纪检监察机关要以提升执纪队伍战斗力为切入点，经常开展“学监督业务、练执纪技能、创优秀业绩”的业务培训，全方位提高纪检监察干部的业务水平和综合素质。严把选人用人的“入口关”，在有条件情况下成立专门的考核机构，对录用和调入的工作人员的政治素养和业务能力等进行严格的考核筛选。

（三）强化监督检查，破解消极应付现象

文牍主义现象的出现，反映了个别单位“只动嘴不动手”。破解消极应付症结的药方就是强化日常监督检查。一坚持日常监督检查，完善监督机制。党的十八大以来，各级纪检监察机关加强和改进监督的形式、途径和方式，这些日常监督检查机制，尤其是针对重点领域反腐败工作及党风廉政建设“两个责任”落实情况，起到及时较有成效地整改纠正。因此在后续的强化责任追究过程中，各级纪委要充分发挥执纪问责职能。二坚持定期汇报制。各级纪委要以书面、例会等形式，每季度汇报一次工作总结，重点汇报党风廉政建设“两个责任”中各项工作落实情况，探讨存在问题和解决办法。三从严从实，强化自我监督。各级党委、纪委要把纪律挺在前面，对组织内部干部违反纪律和规矩的行为，必须不护短、不手软，动辄则咎。四扩大监督渠道和网络。党委、纪委在相互监督同时，还要接受舆论监督和群众监督。加强党务政务公开，拓宽舆论监督途径，畅通群众诉求渠道。

（四）建立惩防制度，整合问责合力

强化责任追究，必須在制度上下功夫。一要立足“抓早抓小”，完善和健全日常管理制度。认真贯彻《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，完善选人用人机制，强化用制度管权、管事、管人，从制度层面解决不敢、不能、不想执纪问责的问题。另外各级党委、纪委要做好协调配合，发挥联动问责合力。各级党委要从自身做起，带头落实“两个责任”工作落实。尤其是主要领导干部要带好班子，全面负责。纪委要切实承担起监督责任，认真监督执纪问责，协助党委组织协调，各部门各负其责，依靠群众支持和参与开展反腐败工作。

参考文献：

[1] Schlesinger，Arthur，Jr. Toward a More Responsible Two-Party System：A Report of the Committee on Political Parties[J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1951（271）：222.

[2] 姚尚建.以责任政党保卫责任政府——国外政府理论的发展逻辑[J].南京社会科学，2008（7）：80-84.

[3] 中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2017：1.

[4] 吉龙华.政党责任论[J].学术探索，2005（2）：15-19.

[5] 王一星.中国共产党党内问责制研究[D].北京：中央党校政法教研部，2009：47.

[6] 毛澤东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：900-901.

[7] 毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1271.

[8] 毛泽东选集：第5卷[M].北京：人民出版社，1991.

[9] 十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告[EB/OL].（2017-10-29）[2018-05-01].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm.

[10] 赵乐际.以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 坚定不移落实党的十九大全面从严治党战略部署[N].中国纪检监察报，2018-01-11（01）.

责任编校 张煜洋

Facilitating the Fulfillment of the “Two Responsibilities” in the Construction of the Party Mood and Clean Governance with Accountability Mechanism

——Based on the Theoretical Analysis of the Responsible Party and Party Responsibility

ZHANG Yinxia （School of Marxism Studies， Henan University of Economics and Law， Zhengzhou 450000， Henan， China）

Abstract： Party responsibility refers to the obligations， missions and tasks that a Party， based on the more powers delegate by voters， is to fulfill or to accomplish during the process of the development of social politics. The promotion and implementation of the “two responsibilities” for the construction of the Party mood and clean governance since the 18th national Congress of the Communist Party of China are the political strategies to cope with the difficulties in the implementation of the construction of Party mood and clean governance by means of strengthening accountability， and a rational practice for the fulfillment of Party responsibility as well. The CPC has made explorations and accumulated valuable historical experience with the accountability mechanism practiced as a vital measure for the construction of Party mood and clean governance. However， problems with the accountability mechanism are not to be ignored. This requires further strengthening political construction， putting political discipline at the forefront； taking under control key issues and making the best of vital measures； enforcing the implementation of the accountability mechanism by means of the exposure of typical cases， motivating further the implementation of comprehensive and strict administration of the Party.

Key words： accountability； Party responsibility； responsible Party； comprehensive and strict administration of the Party