张传存

土地是生态文明建设的空间载体，是我们赖以生存和发展的家园。为了促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园，这就要求新时期必须优化土地利用总体规划，使之成为一个战略性、科学性、历史性的土地利用总体规划。

1.新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，我国新时期土地利用总体规划应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。

1.1新的规划理念：理性发展

新时期土地利用总体规划应该充分借鉴国际上的“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、生态、自然、环境和社会和谐发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展、社会进步和生态环境改善各目标的高度协调统一。

1.2.新的规划理论：空间规划、可持续发展

为适应新形势，新时期土地利用总体规划应大胆借鉴和吸收相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。我们认为，目前最需要引进的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。

（1）空间规划理论：土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。因此，新时期土地利用总体规划应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。

（2）可持续发展理论：可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展成为新时期我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

2.新的规划方法

要做好新时期土地利用总体规划，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划的要求，尝试采用一些新的规划方法。

2.1.评价方法

规划实施评价：按照要求，在新时期土地利用总体规划前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划的结论性的意见。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。同时土地利用总体规划也要进行环境影响评价，但目前还缺乏具体的规程和办法，迫切需要进行统一和规范。

2.2.系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

2.3.应用地理信息（3S）技术

新时期土地规划要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平。这是土地规划最突出、最嚴格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。

这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS 技术、GPS技术等现代化手段，使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时，基于土地规划中需要解决的许多问题：如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此，要特别重视将决策支持系统（DSS）技术引入土地规划，通过人 机交互系统，为决策者对半结构化问题进行有效决策支持，提高决策的透明度与决策的科学性。

2.4.公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与是必不可少行之有效的方法。