安 健，郭继孚，张 栋，董杨慧，孙 玲

(1.北京交通发展研究院，城市交通运行仿真与决策支持北京市重点实验室，北京100073；2.大连理工大学交通运输学院，辽宁大连116024)

0 引言

相比大力发展公共交通、优先发展公共交通等早期政策而言，城市公共交通优先发展(以下简称“公交优先”)[1]作为引领中国城市发展模式转变的战略，其目标和内涵均已悄然升华。限于体制壁垒，当前的公交都市创建工作并未跳出行业管理体系框架而上升为国家的城市发展战略，政策措施以及实施效果与预期仍有差距，如不及时发现问题并予以科学引导，不仅易造成各类资源的浪费，增加社会成本，衍生新的矛盾，甚至存在误导城市交通发展的风险。公交优先[1]内涵中提及的“优先配置资源”不仅指设施运力配置和运行的优先，更要体现城市空间、政策、财政、住房建设资源在配置上向支持公共交通完整出行链的相关设施倾斜，渗透“设计适宜步行的街道和人行尺度的街区”“提高道路网密度”“混合使用街区”[2]等理念，从城市用地、道路网格局等角度营造有利于发挥公共交通优势的外部条件，打造公交出行相对于私人机动化出行方式的比较优势。

事实上，进入21世纪以来，中国城市发展过程中的人车之争从未停息。虽然公共交通在投资、设施、运力等方面投入空前，且大中城市相继实施的小汽车限购、限行、限外措施也在一定程度上延缓了小汽车保有、使用强度的过快增长，但小汽车出行的竞争优势并未因此而有所削弱，反而随着缓堵战略地位显著提升而显著增强。重视借鉴国际经验的同时也需全面检讨自身发展实践中的教训，强调“先治标，为治本赢得时间”的同时，亦当深刻反思已采取的“治标”之举是否为“治本”制造了更大的障碍。在现行指标难以有效反映一座城市公交优先水平的情况下，将小汽车相关指标完善补充到评估体系中势在必行。

1 道路网是否有利于提升公交出行竞争力

20世纪90年代至21世纪初，市场经济体制改革全面深化，国家颁布实施《汽车工业产业政策》推动中国汽车工业的转型升级，以小汽车进入家庭为标志的城市机动化步入快速发展期。在城市交通设施供给严重不足的背景下，为应对城镇化、机动化带来的城市交通需求总量激增的挑战，道路相关设施的投资比重增大，设施规模显著增加，中国城市发展步入“汽车发展追随型”阶段。这一时期国家GDP保持高速增长，相比精细化的内涵改造而言，通过基础设施规模扩张解决交通拥堵问题更易于实施。由此，既有道路的拓宽与提级改造、快速路连续成网、加快大容量公交系统(如轨道交通)建设等成为中国大中城市改善交通的主流举措。道路桥梁投资占市政公用设施建设固定资产投资的比重平稳增长，道路面积、道路里程以及人均城市道路面积增速显著。尽管如此，显著成就背后，以下发展态势不容忽视。

1.1 土地利用混合不足，最后一公里出行品质堪忧

从各地控制性详细规划编制导则来看，控制指标的推荐值往往偏高。以《江苏省控制性详细规划编制导则》为例，居住用地地块建议3～30 hm2(新区10～30 hm2，老城区3～20 hm2)，如按照正方形地块计算，新区建设和老城区有机改造的街区尺度分别为316～548 m、173～447 m；商业用地相对较小，但仍建议控制在1～2 hm2(新区)和0.5～1.5 hm2(老城区)。在类似标准的指导下编制控详规，是造成城市街区尺度显著偏大的原因之一——同作为50 km2的中心城区，纽约曼哈顿与北京西城区的街区尺度相差近10倍(见图1)。过大尺寸的用地空间单元往往不利于在人性尺度内实现用地混合，反而为小汽车导向的道路网规划建设预留了充足的空间。

从北京市各主要圈层中选取55处大院开展建筑密度的调查统计，结果显示：虽然建筑密度普遍为20%～50%，但建筑物投影未能覆盖的区域并未得到合理的利用，除了小区绿化及公共设施以外，小汽车停放占用比例最高，与人争抢空间的客观现实普遍存在。同时，由于封闭大院通常仅保留有限的出入口供行人进出，公交出行的最后一公里往往因绕行被延长。此外，部分建筑底商业态与市民的一般性生活需求严重错配，导致大院围合区域内本应充满活力的公共空间反而沦落为利用率最低的空间单元。

1.2 高、快速路导向的城市开发模式削弱了公交出行的竞争力

有关标准的编制尚未完全脱离工程技术导向的思维模式，文献[3]对快速路出入口与城市区位、出入口周边片区公共交通发展水平、影响区域内的小汽车运行特征，以及交通需求管理政策分区等的关系考虑不足，至今未能形成一套公交优先战略背景下的城市快速路网布局规划指引。特别是近年来，城市快速路网被视作缓解交通拥堵的灵丹妙药，得到快速发展、连续成网。中心城就业岗位和人口相对密集，公共交通发展水平显著高于外围，同时快速路网出入口密度也呈现由中心向外围逐级递减的特征，在中心城房价上涨、居住需求外溢的背景下，这一特征直接导致快速路导向的土地开发模式[4]。

以北京市为例，五环路以外城市轨道交通车站91座，其中12.1%(11座)的车站500 m半径覆盖范围内有高、快速路出入口或匝道，且均与外围的大型居住组团(苹果园、回龙观、天通苑、通州、亦庄及黄村)有良好的关联；五环内轨道交通车站234座，其中40.6%(95座)的车站500 m半径覆盖范围内有高、快速路出入口或匝道。高、快速路网同时对居住和就业岗位高度覆盖，对于城市外围圈层居住的市民而言，驱车直达中心城的主要功能组团，相比乘坐公共交通而言具有极其显著的效率优势。高、快速路网布局与轨道交通线网布局的空间关系在一定程度上削弱了公交出行的竞争力，政府在用地、资金、政策等方面给予公共交通优先保障的效果难以显现。

1.3 城市道路网技术特征不利于营造安心、舒适的非机动交通环境

早期标准指导下建设的城市道路，存在机动车车道宽度偏高(主干路3.75 m、次支路3.5 m)的共性问题。如将当前标准分别替换为日本、荷兰、法国和德国标准(2.75～3.5 m不等)，北京9个区(东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山、通州、大兴、昌平)的土地空间节省总面积可以分别达15.5 km2，17.9 km2，4.1 km2以及 19.8 km2，相当于当前北京市公交场站占地面积总和的1.2～5.5倍。相比而言，非机动车道宽度往往得不到保障。特别是在南方诸多城市，人非共板的现象极为普遍，亟待通过车道宽度的进一步优化为公共交通最后一公里出行创造更为安心、舒适的通行环境。

除了车道宽度外，道路网络密度以及级配结构也缺乏科学指导。截至2018年1月，关于道路网规划最为权威的技术规范仍然是1995年颁布并于当年9月1日开始实施的强制性国家标准《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)[5]。在该项规范的指导下，城市总体规划的交通专项规划、控制性详细规划、综合交通体系规划中，道路网技术指标的制定本身就与国际公认的公交都市存在差距。采用“横、纵、环、放射”描绘城市骨干路网发展蓝图的规划编制习惯也使得高技术等级道路成为道路网规划建设重点。截至2014年底，全国城市道路平均宽度为19.39 m[6]，较1987年翻了一番，远高于国际同类城市水平(东京都的道路平均宽度仅为7.6 m[7])。适宜步行、自行车通行的小路、支路疏于梳理，重视不足，在各级城市中支路网密度普遍低于6 km·km-2，远低于国际同类城市。以东京区部为例，3～5.5 m宽道路以及5.5～13 m宽道路的密度分别高达16.3 km·km-2和5.1 km·km-2(见图2)，以极高的路网密度客观上限制了小汽车在中心城的快速通行，保障了公交出行的比较优势。

2 小汽车保有、使用管控与公共交通发展的适配性问题

2.1 小汽车保有、使用相关政策标准的适配性

在国家的汽车产业政策支持下，城市家庭拥有私人小汽车的经济成本不断下降。尽管当前包括上海、北京在内的8座城市相继进入限购行列，但相比东京《车库法》、香港《2011年汽车(首次登记税)(修订)条例》以及新加坡的车辆配额系统而言，小汽车进入中国城市家庭的综合门槛依然相对较低，在小汽车保有、使用成本不能回归理性的情况下，限购政策仅是权宜之计。据粗略测算，在综合考虑购车成本折旧、维护保养、保险等沉没成本及停车和燃油等成本情况下，小汽车出行的综合成本最低仅2元·km-1。若假设有车家庭在出行方式选择的过程中仅考虑小汽车出行的燃油成本，当承载率达3人·辆-1时，人均分摊的出行成本相比采用轨道交通出行而言竞争力显著：出行距离≤32 km时，小汽车已经具有明显的价格优势，出行距离>32～52 km时，小汽车具有一定的竞争力，出行距离>52 km时，小汽车竞争力逐渐消退，但小汽车出行者对人均不足8元的价格差显然不够敏感(见图3)。《2016北京市交通发展年度报告》显示，2015年居住地和工作地停车的月均花费分别仅为159元和123元，其中50元以下的比例分别占38.57%和60.54%，在可支配收入中所占的比例远低于国际同类都市的平均水平。

图1 纽约曼哈顿与北京西城区单一用地性质地块单元的尺度Fig.1 Single-usage block size in Manhattan,New York City and Xicheng District,Beijing

图2 东京路网密度空间分布Fig.2 Distribution of roadway network density in Tokyo

此外，政策协调性、兼容性问题不容忽视。国家先后出台了两份文件对小汽车购置和使用过程中的行政性收费的项目和金额进行规范。文献[8]指出“坚决取消向机动车辆收取不符合规定的行政事业性收费、政府性基金、政府性集资、罚款和各种摊派项目”。文献[9]第六十三条声明“国家统一制定和公布针对汽车的所有行政事业性收费和政府性基金的收费项目和标准，规范汽车注册登记环节和使用过程中的政府各项收费。各地在汽车购买、登记和使用环节，不得新增行政事业性收费和政府性基金项目和金额，如确需新增，应依据法律、法规或国务院批准的文件按程序报批”。这两份文件在客观上限制了地方政府根据本地机动车使用状况，通过经济手段引导市民进行小汽车理性消费的权力，也是目前中国城市主要使用行政手段对机动车进行管理的原因之一。

2.2 停车设施供给与公共交通发展的协调性

国际经验表明，停车设施的供给应以公共交通发展水平的评估为前置条件。香港标准[10]对“住宅发展的泊车设施”的配置明确指出，应根据房屋性质(自住房屋、私人房屋)、房屋位置(与公共交通车站的空间位置关系)、房屋建筑密度(容积率)、房屋户型特征(户型面积)等要素共同决定小汽车停车位的供给上限(见图4)。此外，零售类用地则依据所属发展密度区划确定：对于发展密度第1区而言，按比例每200～300 m2建筑面积设置1个停车位；对于发展密度第2及第3区而言，首2 000 m2建筑面积按比例每40～50 m2建筑面积设置1个停车位，继首2 000 m2后的建筑面积按比例每150～200 m2设置1个停车位。对于办公类建筑而言，小汽车停车位的供给通常为0.3～0.67个·100 m-2，并强调“如十分接近载客量高的运输系统，或者用地有严重限制，有关当局应弹性处理，批准降低标准或不设任何停车位”。总体来看，小汽车停车位供给与公共交通服务水平联动的思路贯穿始终。

伦敦的停车位供给也采用了相似的思路。针对比行政区更为微观的空间单元(Point of Interest,POI)，伦敦开展了公共交通可达性水平(Public TransportationAccessibility Level,PTAL)评估，根据POI与公共交通车站之间的步行时间，POI特定范围内的公交制式、线路数、发车频率等计算PTAL(位于1～6区间的整数分值)。根据2015年3月修订发布的《伦敦规划：大伦敦空间发展战略(2011)》[11]，建筑的小汽车配建指标取决于多项因素，包括：用地性质、建筑坐落的区位(中心区、城区、市郊)、建筑所在片区单元的居住密度(每公顷用地面积上承载的户数)以及建筑所在POI的公共交通可达性水平。其中关于商业零售区的标准还做了补充说明，要求在PTAL=6的地区，除了保障残障人士出行以外的停车位，原则上只能配建经营性停车位供顾客使用，而不能配建非经营性停车位供从业人员使用。在镇中心地段，A2至A5用地类型(商业与专业服务、宾馆与餐饮、酒吧、外卖店)的土地上，除保障残障人士出行以外不允许额外的停车位配建。

本研究结合北京市的街区尺度、城市肌理与路网格局等，以400 m×400 m作为基本空间单元，采用相似方法建立了北京市公共交通发展水平模型(BJPTAL)(见图5)。此外，在《北京市停车资料汇编》[12]基础上，结合各城区最新的规划、补充实地抽样调查、航拍图、街景图调查等方式，整理了北京市小汽车停车位供给的空间分布状况，用于与PTAL水平进行叠加分析。

结果显示，以天安门为圆心的30 km半径圈层内，公共交通发达片区(PTAL≥4)占建设用地面积比例不足18%，而停车位供给占比超过总量的45%。如按照空间区位进行分析，将北京四个空间圈层(依次为二环至三环、三环至四环、四环至五环以及五环外)内小汽车停车位供给密度与公共交通发展水平加以对比不难发现，在位于同一类圈层的片区单元中，公共交通发达地区的停车位供给并不显著低于公共交通欠发达地区，停车位的供给与公共交通发展水平缺乏有机互动(见图6)。

2.3 停车设施配建标准规范与国际公交都市典范存在差距

配建标准滞后于机动化发展和城市有机更新，是停车矛盾的根源之一。通过梳理国内典型城市的地方标准，不难发现：1)停车位地方配建标准普遍偏高，且多采用“下限控制”模式，强调停车位配置的充足性，“上限控制”常被忽视。在当前的政策环境下，“下限控制”模式更易释放“鼓励小汽车进入家庭”的信号。2)虽然各城市对停车位的分区差别化配给有着高度共识，但由于缺少深入、精细化地研究，且大部分政府尚未跳出依托管理辖区开展工作的定势思维，基于“三类交通政策分区”的粗放管理模式尤为普遍，仅有少数地方配建标准(例如深圳)兼顾了与轨道交通的关系。虽然近期出台的各类政策性文件中提及类似要求[13]，但由于强制性不够、缺少罚则等原因，实际过程中很难真正落实。3)商品房、保障房共享标准现象普遍，并未真正体现保障性的公共资源在住房与交通问题上的和谐对接。总体来看，中国城市的停车位供给标准在客观上更有利于为小汽车出行提供“宜停”的外部环境。

2.4 城市管理终端设施匮乏，制约小汽车违章管理执法能力

中国的整体警力配备水平偏低(约每万人口0.12人[14])，显著低于国际水平。交警系统受这一问题的困扰更是由来已久。以北京市为例，除东城、西城核心区以外，各交警支队、大队每名警员均摊管辖的区域面积普遍为0.5～0.8 km2，房山、通州、昌平等外围区域更是超过4 km2；如按照各区道路均摊计算，每名警员需管辖道路里程普遍为2～3 km，与东京、新加坡、中国香港等国际公交都市的警力配置仍存在差距。

图3 合乘小汽车与乘坐轨道交通出行的人均成本对比Fig.3 Per capita cost between traveling by car-pool and by rail transit

图4 香港标准每千户供给车位数量上限Fig.4 Peak of parking lots supply for per 1000 residents in Hong Kong

快速城镇化过程中，城市交通基础设施、功能布局、人口的总量和空间分布特征不断变化，也为交通管理与执法资源的优化配置带来挑战。截至2016年底，北京市常住人口达到2 172.9万人，其中近半数生活在五环以外。相比而言，城市管理设施、执法人员配备呈现中心充足、外围人口密集组团严重缺失的特点，警力设施与人员编制未能与房地产开发带动下的城市规模扩张形成呼应。

设施保障缺乏是导致执法能力不足的原因之一。2016年出台的《北京市居住公共服务设施配置指标》[15]虽然提出了6大板块、52项指标，构建了包括建设项目、社区以及街区三级体系，但是在包括社区综合管理服务、市政公用以及交通三大与城市管理、交通执法关系最为密切的板块中，仅在第一板块提到派出所，与街区层面交通执法有关的保障设施并无提及。当前，公安、交管二者机制尚未理顺，不仅财政独立、责任独立、人员编制独立，连警用设施亦缺乏必要的共享。少而集中的警力设施布局与多而分散的小汽车违章停放分布之间依然存在着极大的矛盾。基层警员工作强度大、执法难度大、巡查效率低，是城市交通综合治理能力建设不容忽视的体制瓶颈。

图5 北京市公共交通可达性水平Fig.5 Public TransportationAccessibility Level(PTAL)of Beijing

3 思考与建议

1）提升城市道路网布局与公交网络布局的协调发展水平。

首先，深刻领会公交优先内涵，适时修编城市交通相关标准、规范(如《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)、《城市道路工程设计规范》(CJJ 37—2012)、地方性控制性详细规划编制导则等)，建立与城市规模、城市空间区位与功能布局、土地利用特征等相适配的规划技术指标体系框架，确保街区尺度、功能布局、道路宽度、路网密度与级配结构更有利于发挥公共交通优势。其次，研究公共交通线网布局与高、快速路网布局的协调关系，以精细化、标准化的方法指导规划编制，特别强调过境道路出入口设置与城市公共交通网络在布局和功能上的协调配合，适度控制小汽车出行在城市密集地区的速度，提升公交出行的比较优势。鉴于各技术等级的城市道路网密度，城市道路网级配结构，高、快速路出入口与城市公共交通网络布局的空间关系能在一定程度上反映道路网络系统以及城市空间资源配置对公交出行的包容性，易于量化，建议进一步研究确定指标模型，纳入公交优先评价指标体系。

2）建设城市交通出行价格生态体系，引导出行消费回归理性。

围绕公交优先深刻内涵，建立健全有利于引导小汽车消费回归理性的制度框架，将小汽车的保有和使用成本与其在空间占用、能源消耗、环境污染等方面社会付出的综合代价相挂钩。理论上，在车载诊断系统(On-Board Diagnostic,OBD)的支持下，对上述资源消耗进行客观计量的技术条件是具备的，建议开展个人数据共享机制研究，将OBD数据纳入城市交通治理大数据平台，并形成与个人用车行为，如小汽车使用强度(Vehicle Kilometers of Travel,VKT)挂钩的财税制度，引导出行消费逐步回归理性。

图6 北京市四个圈层小汽车停车位供给密度与PTAL的关系Fig.6 Relationship between parking supply density and PTAL in four circles of Beijing

3）以精细化的政策分区支持精细化的交通需求管理。

首先，居住、商业、办公等与OD密切相关的建筑停车位配建指标不仅须取决于区位和用地性质，亦须与片区的土地开发强度、居住及就业岗位密度、公共交通发展水平挂钩，推进建筑物停车位配建指标的精细化、矩阵化。推荐借鉴香港、深圳等地经验，采用“上下限结合，上限为主”的模式，从供给侧出发控制需求的无序增长。其次，在已有“三类政策分区”的基础上，将政策分区研究推向纵深，在更小尺度的空间单元内实现精细化的规划与管理。以空间单元停车承载能力、道路交通承载能力为约束，全面统筹不同类别、不同业主、不同性质的停车位供给。研究与中国国情相适配的PTAL模型，建立与城市区位、用地性质、开发强度、居住户型结构、PTAL等挂钩的政策分区，精准指导各类停车位的供给，完善停车收费价格机制。第三，停车位供给、客观停车数量(含违章停车)与公共交通发展水平之间的关系，也在一定程度上反映了停车系统建设和城市空间资源配置对公交出行的包容性，且易于量化，建议进一步研究确定指标模型，纳入公交优先评价指标体系。

4）优化交通执法资源配置，促进交通治理能力现代化。

首先，在执法权责清晰化、地图化的基础上，城市用地安排充分考虑交通综合治理的诉求，建立与城市建设用地空间布局、人口与就业岗位空间分布、交通秩序状况空间分布相适配的执法设施配置指标，在控制性详细规划等法定规划中予以保障。其次，由城市人民政府牵头，编办、规划、住建、财政、交警、交通运输等部门共同参与，建立健全执法力量动态调整机制以及配套的财政制度。第三，引入社会参与，建立交警执法的公众监督机制，基于现代化、信息化手段考核评估见警率、管事率。作为小汽车停车秩序综合治理能力的重要反映，这两项指标易于量化，建议进一步研究确定指标模型，纳入公交优先评价指标体系。

4 结语

公共交通和私人小汽车交通的出行效用差是影响出行者方式选择的决定性因素。长期以来小汽车导向的城市发展思路、对缓堵的重视及其营造出的宜行宜停的小汽车使用环境，极大地抬升了小汽车出行的效率与竞争力，进而使得通过优化公共交通服务引导出行者优先选择公共交通方式的难度不断加大。鉴于此，对城市公交优先发展战略落实水平的评价，应回归“引导出行者主动使用公共交通”的核心要义，同时考虑导致公共交通和小汽车交通效用差异的内外因素及其现实差异，并以之作为设计考评指标和改进政策设计、实施的依据。

本文以此为目标，将公交优先发展水平的评价指标从单纯的公共交通供给品质扩展为与之竞争的小汽车出行环境特性，综合国内外案例，剖析了与小汽车出行密切相关的设施布局、政策环境、标准规范、执法能力等其竞争优势形成的关键因素的影响，论证了将上述因素纳入城市公交优先发展实施水平考核指标体系的必要性和可行性。同时，本文还从打造非小汽车导向的城市出行环境的角度提出如下实施性建议：1)应防止高、快速路网布局在就业岗位和人口密集地区发展过度超前，削弱公交出行竞争力；2)应通过建立健全城市交通出行价格生态，让小汽车的保有和使用成本回归理性，引导出行结构优化；3)应建立与公交发达水平挂钩的交通政策分区机制，实现更加精细化的交通需求管理；4)应动态优化交通执法资源配置，强化小汽车违停治理能力。