金书鑫，王建军，王海渊，苏 兵

(1.西安工业大学经济管理学院，陕西西安710021；2.长安大学公路学院，陕西西安710064；3.陕西省交通规划设计研究院，陕西西安710075)

0 引言

交通影响评价在中国已有近10年的研究历史。2004年《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的颁布代表着交通影响评价实施的法律基础已经建立；2010年《建设项目交通影响评价技术标准》(CJJ/T 141—2010)[1](以下简称《标准》)的实施标志着交通影响评价工作步入规范化发展阶段；2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发[2012]64号)的出台明确了交通影响评价作为建设项目实施的前置条件；同年，《建设用地容积率管理办法》的制定确立了控制性详细规划阶段交通影响评价的地位及其重要性；2013年国家七部委联合发布《关于加强和改进城市配送管理工作的意见》(交运发[2013]138号)，提出将城市配送交通影响评价作为项目规划阶段的强制要求。

近年来，许多城市都开展了交通影响评价实践工作，北京、上海、深圳、天津、武汉、西安、杭州等城市均制定了交通影响评价管理的行政和技术规定。上海市在《上海市工程建设规范建设项目交通影响评价技术标准》(DG/TJ 08-2165—2015)[2]的基础之上，先后于2016年8月、2017年5月发布了《上海市建设项目交通影响评价管理规定》。北京市继2011年颁布实施地方标准《建设项目交通影响评价报告编制规范》(DB 11/T 787—2011)[3]之后，于2013年印发《北京市建设项目交通影响评价管理办法》，并于2015年成立北京市交通委员会行政审批服务中心，设立交通影响评价技术审核部门。深圳市于2013年5月发布了《深圳市建设项目交通影响评价工作指引(试行)》，并于2015年3月出台《深圳市交通影响评价管理办法(征求意见稿)》。这些工作体现了上海、北京、深圳等城市对交通影响评价的愈加重视。在《关于取消和调整行政审批前置中介服务项目压缩服务时限降低服务收费的通知》(浙建[2013]3号)中要求，不再单独开展重大建设工程交通影响评价，对交通有重大影响的建设项目可将相关内容纳入选址论证报告。浙江省取消交通影响评价的初衷在于将其前置在规划和选址阶段，可以提高规划、选址的科学性，从而更有利于交通影响评价工作的落实；同时由于该要求不能准确评估项目建成后对城市交通的影响，浙江省住房和城乡建设厅以及公安厅联合发布了新的停车规范《城市建筑工程停车场(库)设置规则和配建标准》(DB 33/1021—2013)[4]，从内部交通压力分担的角度弥补交通影响评价新政实施后带来的问题。由此可见，现阶段交通影响评价的根本弊端在于：城市控制性详细规划中缺乏对交通与用地关系的探讨，用地开发强度确定较为随意；对交通影响评价的编制单位、审查机构、主管部门和其他规划管理部门权限、职责缺乏详细规定，没有落实机制。

交通影响评价是通过定性和定量地分析建设项目开发后对交通设施、交通安全、交通环境和交通组织的影响，评价路网的承载能力，并配置相应的交通改善措施，以缓解和降低所面临交通问题的严重程度，保障交通系统正常运行，为项目选址、审批提供土地开发强度控制范围的依据。交通影响评价从功能上说是平衡交通设计和建筑设计的一种协调举措，是规划、建设和交通管理部门提升管理专业化水平的一种有效辅助手段，是制约开发商利益追寻的一种约束机制。所以不但不应取消交通影响评价，反之应该加强其技术水平和完善实施制度。

综上，控制性详细规划阶段交通影响评价的全面有效实施以及交通影响评价的量化审查制度是现阶段交通影响评价的主要解决之路。量化审查制度是将编制单位掌握的基础数据和信息以回答问题的形式全面、详实地展现在专家面前，专家结合交通影响评价报告的编制内容进行打分，综合得到反映报告质量的总评分。量化审查制度克服了交通影响评价缺乏严格质量把关尺度的不足，使审查更客观、真实和有针对性，并可以促成报告达到预定的分析深度。目前中国行政审批改革的趋势是加大简政放权的力度，国家以及地方相继出台了清理规范行政审批的文件。量化审查制度也将对交通影响评价的行政审批简化提供一种思路。从技术审核来说，量化审查制度的实施可以使审核程序更加模式化；从行业管理来说，量化审查制度也是作为交通影响评价后监管和交通影响评价编制机构考评管理制度的依据。本文从交通影响评价的实际问题出发，对近年来城市交通新增相关规范进行解读，明确控制性详细规划阶段交通影响评价工作的研究内容，完善报建阶段的交通影响评价体系并提出具体的量化审查方法。

1 交通影响评价内容体系

近年来，住房城乡建设部、交通运输部和公安部围绕绿色交通、公共交通、停车、交通设计等方面陆续出台了相关规范和政策性文件，体现出从以车为本向以人为本理念的转化以及停车可持续发展和交通设计精细化的理念。步行和自行车交通方面，2013年12月，住房城乡建设部出台了《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》，提出应注重步行和自行车交通系统与各种交通方式之间的衔接协调，实施步行分区和自行车道分级理念，对应不同的交通管制措施。公共交通方面，2015年11月，住房城乡建设部印发了《城市轨道沿线地区规划设计导则》，在对轨道交通车站进行级别划分的基础之上，明确了轨道交通影响区用地功能和开发强度、交通设施配套要求，引导轨道交通与其他交通方式的衔接规划和衔接设计；交通运输部印发的《城市公共交通规划编制指南》《城市公共汽电车客流调查方法》(JT/T 935—2014)[5]《城市公共交通出行分担率调查和统计方法》(JT/T 1052—2016)[6]以及《城市公共交通“十三五”发展纲要》，也意味着中国对城市公共交通发展的高度重视，进一步确立公共交通在城市交通中的主体地位。停车方面，住房城乡建设部于2015年9月和2016年6月发布了《城市停车设施规划导则》和《城市停车规划规范》(GB/T 51149—2016)[7]，均立足于规划层面配置停车设施资源，引导交通需求，缓解停车矛盾；住房城乡建设部发布的《城市停车设施建设指南》《车库建筑设计规范》(JGJ 100—2015)[8]和公安部发布的《城市道路路内停车管理设施应用指南》(GA/T 1271—2015)[9]从建设层面规定了停车设施的平面布置，停车区域的停车方式，基地出入口的最小宽度，地库出入口的数量和宽度，车库的通道宽度，路内停车位的设置条件、编码规则、停车信息牌的尺寸和内容要求以及交通工程设施配套的设置标准。交通设计方面，公安部发布的《中小学与幼儿园校园周边道路交通设施设置规范》(GA/T 1215—2014)[10]《城市道路单向交通组织原则》(GA/T 486—2015)[11]对相关交通设施和交通组织提出了细致的设计要求。

城市建设项目一般划分为选址阶段、控制性详细规划修改论证阶段(地块规划条件核提阶段)、修建性详细规划阶段或者建设项目方案设计阶段。北京市将交通影响评价类别划分为控制性详细规划编制及调整类项目、土地储备和一级开发项目、二级开发项目。二级开发项目主要侧重对项目内外部交通组织、出入口设置、公共交通配置、轨道交通接驳设施和停车设施等进行审查并提出建议[12]；而控制性详细规划编制及调整类项目和一级开发项目主要侧重对建设项目周边交通基础设施的承载力进行分析，评价交通基础设施规模和布局是否合理，是否能支撑项目的建筑规模和用地性质并提出建议。依据工作侧重点的不同，本文仅将交通影响评价划分为两大类进行研究：控制性详细规划阶段(编制、调整)和一级开发项目(供地规划条件之前)、二级开发项目。

《标准》的实施已过去8年，在新环境、新形势和新理念之下，交通影响评价工作的内容体系也应该更新完善。从对评价报告编制主要内容的要求中可见，《标准》更加侧重于对二级开发项目的规范。考虑评价内容与报告量化审查之间的衔接性和匹配性，本文将二级开发项目交通影响评价体系划分为七个部分：项目概况及评价范围和年限、交通现状分析及规划、交通需求预测、交通影响程度评估、项目内部交通设计分析与评价、交通系统改善措施与评价，以及结论与建议。在《标准》所规定涵盖内容的基础上新增货运交通和项目内部交通设计相关分析内容，更加注重绿色交通系统的评估改善，各个部分包含的具体内容列于专家量化审查表中。

控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价的主要作用是协调用地布局、开发强度与交通需求之间的关系，合理配置交通设施资源，与二级开发项目交通影响评价的目的旨在减少投入使用后对周边区域交通影响程度不同，所以两个类别交通影响评价的评估思路也有差异。控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价的总体评估思路为：首先依据前沿交通政策的引导，明确各种交通方式之间的功能定位关系；进而分析控制性编制单元内各街区地块的交通可达性(轨道交通、公共汽车、步行和自行车、小汽车以及综合可达性)[13]，根据可达性条件对街区提出适合低、中低、中高和高强度开发的建议；对容积率进行交通模型评估反馈验证[14]，并利用用地混合熵、职住比、用地构成比例以及区位因素[15]等指标评价用地的协调性。此外，控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价更加注重项目开发建设对资源环境和社会环境的影响，重点评估道路功能与两侧用地的协调性、道路形态与交通组织的协调性、道路网络结构与用地衔接的协调性[16]以及公共交通的供需情况。控制性详细规划阶段和一级开发项目、二级开发项目的交通影响评价研究内容对比如图1所示。为了突出控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价的作用，建议将控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价与地块控制性详细规划同步编制。根据多规合一项目审批办法和控制性详细规划的编审程序，城乡规划主管部门可以在可研联评联审、方案设计审查、规划条件核定前进行交通影响评价的量化审查程序，经技术审查确定的评价结果纳入建设项目规划条件；对于控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价结论与控制性详细规划成果不符的建设项目，可将其作为法定程序已经批准的控制性详细规划修编和局部调整的依据，由城乡规划主管部门报送人民政府批准进行修改。控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价专家量化审查表的内容和重点与二级开发项目存在较大差异，具体形式待在另文中介绍。下文重点阐述二级开发项目交通影响评价中基于肯特法的专家量化审查方法。

2 基于肯特法的专家量化审查方法

肯特法是由W.Kent Muhlbauer[17]提出的一种管道风险评估方法，对每段管道事故的风险原因进行分级逐项评分，并对评分相加得到风险指数和，再将该指数和除以本段管道的泄露影响系数，最终得到相对风险评估值。可见，肯特法是一种鉴于相对权重值之上的半定量风险评估方法。肯特法的优点在于可以根据直觉和专家经验将历史数据、工作经验和常识进行组合，形成一种易于理解、易于修改的评估体系。肯特法风险评价的基本模型为：油气管道相对风险值=指数和/泄露影响系数=(第三方指数+腐蚀指数+设计指数+误操作指数)/泄露影响系数。

交通影响评价的审查工作是一项复杂的系统工程，审查内容多而杂，对各项内容评价的标准也并不唯一。肯特法在交通影响评价审查方面的应用既可以发挥专家思维的权威性，又可以定量化地评估交通影响评价报告的编制水平和实际作用。可将衡量报告质量的各项指数比作外在的风险因素，而建设项目对于城市交通发展的影响比作自身发生风险的可能，得到交通影响评价的审查模型为：交通影响评价审查分值=指数和/建设项目交通影响系数=(评价基础准确性指数+评价资料全面性指数+交通量预测可靠性指数+交通影响程度评估客观性指数+项目内部交通设计规范性和交通组织优化性指数+交通系统改善措施可行性指数+报告作用指数)/建设项目交通影响系数。

各审查指数的影响因素在审查过程中的重要性不同，利用层次分析法确定各项指数的权重(见表1～表7)。建设项目交通影响系数的取值与项目的性质、规模及区位有关，选取建设项目规模指标与交通影响评价启动阈值之比R表征项目特性，建设项目交通影响系数的取值见表8。

专家量化审查表借鉴道路安全审计表，将所需审查的关键问题以及所需达到的标准以问题的形式列举出来，由交通影响评价报告编制方回答和补充说明，最终交由专家采用肯特法进行综合评分。虽然评分利用专家打分存在一定的主观性，但专家量化审查表已体现了评价的一致性，可以降低主观因素带来的不良影响。考虑到各城市交通影响评价的实施情况、报告编制水平不同，专家量化审查表可以根据实际应用由专家进行调整和补充。

图1 交通影响评价内容体系对比Fig.1 Comparison of contents of transportation impact assessment at a system level

专家量化审查表(见增强出版网络文件附表1①)依据交通影响评价内容体系确定，涵盖各审查项目(7项)和审查子项目(44项)，每个项目又细分具体问题(179个)。审查项目即审查指数对应的准则层，审查子项目即审查指数影响因素对应的因素层。从各问题所涉及内容分析的全面性和准确性两个方面制定评分准则(见表9)。

表1 评价基础准确性的影响因素及权重Tab.1 Influencing factors of evacuation accuracy and their weight

表2 评价资料全面性的影响因素及权重Tab.2 Influencing factors of material comprehensiveness and their weight

表3 交通量预测可靠性的影响因素及权重Tab.3 Influencing factors of reliability of transportation volume forecasting and their weight

表4 交通影响程度评估客观性的影响因素及权重Tab.4 Influencing factors of evaluation objectivity of transportation impact degree and their weight

表5 项目内部交通设计规范性和交通组织优化性的影响因素及权重Tab.5 Influencing factors of standardization of project's transportation design and optimization of transportation organization and their weight

表6 交通系统改善措施可行性的影响因素及权重Tab.6 Influencing factors of feasibility of improvement measures of transportation system and their weight

表7 报告作用的影响因素及权重Tab.7 Influencing factors of report and their weight

3 实例分析

国宾中央区建设项目位于西安市南郊高新技术开发区内，地处丈八北路两侧、科技六路与科技八路之间，紧邻陕西省丈八宾馆(见图2)。项目规划为住宅、商业及办公用地，占地面积约29 hm2，总建筑面积179.0万m2，其中地上建筑面积134.6万m2；地下建筑面积44.4万m2，主要用于地下车库、人防建筑和非机动车停放。建设项目规模指标与交通影响评价启动阈值之比R=179万m2/2万m2=89.5，建设项目交通影响系数取值为120。交通影响评价启动阈值参考依据为《西安市规划局关于建设项目交通影响评价编制与管理措施的规定》。专家依据专家量化审查表的内容对交通影响评价报告进行考量，各审查子项目的具体分值及综合结果如表10所示。

考虑建设项目交通影响系数取值，并以建设项目的交通影响越大审查愈严格为原则，审查结果良好级别按照各问题得分8分统计，审查结果合格级别按照各问题得分6分统计，审查结果等级、审查结论及对应分值见表11。

可见，国宾中央区建设项目交通影响评价报告的量化审查结果为良好级。参照各审查问题的具体分值还能够得到以下审查意见：1)建议完善交通调查内容、深化交通调查方案；2)核实项目周边土地的利用性质和未来建设情况；3)应详细说明项目周边轨道交通车站与公共交通设施的未来接驳和衔接情况；4)补充和校对交通需求预测过程和预测结果；5)细化项目周边停车设施的停车特性指标，进而精确验证停车需求结果；6)重点计算项目的公共汽车出行量，判定主要客流走廊、分析公共汽车线路和车站布局的合理性；7)应充分考虑项目周边及项目内部无障碍交通系统的规划设计。

表8 建设项目交通影响系数的取值Tab.8 Value of transportation impact index of construction project

表9 评分准则Tab.9 Standard of evaluation

图2 建设项目区位Fig.2 Location of construction projects

4 结语

本文比较了控制性详细规划阶段和一级开发项目、二级开发项目交通影响评价内容体系的异同，并提出前者的评价重点在于交通发展模式和用地协调性分析两个模块，后者的评价重点在于项目内部交通设计分析评价和交通系统改善措施与评价两个模块；在常规报建阶段交通影响评价体系所涵盖内容的基础之上，完善了二级开发项目交通影响评价系统。为了保障交通影响评价的编制质量和强化交通影响评价的实际应用，本文借鉴道路安全审计，基于肯特法提出了交通影响评价的量化审查方法，有针对性地提出现阶段交通影响评价工作过程中需要注意的内容以及审查通过的标准。

表10 案例建设项目量化审查结果Tab.10 Result of sample construction projects

表11 审查结果等级Tab.11 Classification of evaluation results

在量化审查制度的具体应用方面，依据量化审查的相对综合分值判定交通影响评价的质量分级，还有待于审查机构和主管部门依据实际经验进一步细化；鉴于控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价、二级开发项目交通影响评价的研究重点和分析深度不同，控制性详细规划阶段和一级开发项目交通影响评价的审查内容和标准也有待于进一步研究。

注释：

Notes:

①该文的增强出版网络文件可在中国知网(http://www.cnki.net/)在线阅读和下载。