戴子文，胡朝东，戴子龙

(1.深圳市地铁集团有限公司，广东深圳518026；2.江西省吉安市地质队，江西吉安343100)

深圳市从2004年开通轨道交通以来，经过13年的建设发展，运营线路达到8条，运营里程285 km，车站200个，客运量突破500万人次·d-1。深圳地铁前三期工程共11个项目进行上盖物业开发，经过前三期的轨道交通资源资产化、资产资本化的过程，为轨道交通建设提供充裕资金保障，实现正外部效益内部化，确保了轨道交通建设可持续发展。根据《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础[2015]49号)[1]，建设轨道交通的项目资本金不低于40%，轨道交通建设企业需要融资60%，巨大的本金及利息支付资金压力一般需要通过土地二级开发及收益来平衡。本文对深圳市轨道交通三轮建设的上盖开发经验及教训进行总结分析，并对未来随着国家政策变化面临的挑战提出应对策略。

1 对“轨道+物业”的认知

1.1 土地资源集约化利用

根据《深圳市城市总体规划(2010—2020)》[2]，深圳市总面积1 953 km2，可建设用地面积890 km2，与北京、上海、广州等一线城市相比土地资源稀缺，迫使土地开发过程中需要集约化、高效利用土地。随着粤港澳大湾区、特区一体化、东进战略等重大战略规划的提出，未来深圳市土地资源越来越紧缺，规划部门对轨道交通车辆基地用地选址及开发均提出进行综合开发要求，同时市政府对轨道交通综合开发用地进行专题会议研究。国家相关部门也出台了政策予以支持，《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发[2014]119号)及《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)均提出土地集约化利用，对于轨道交通设施进行综合开发利用[3-4]。

1.2 轨道交通发展需要上盖开发支撑

深圳市轨道交通建设保持快速健康发展，2001年开工建设两段线路共19.5 km，2011年开通5条线路共178 km，2016年开通3条线路，运营规模达到285 km。截至2018年7月，深圳市在建13条(段)线路，共299 km。轨道交通建设大力发展需要上盖开发支撑，二期工程共配置7块土地资源，总计用地面积62.2 hm2，建筑面积196.4万m2；三期工程配置7块土地，总计用地面积153.54 hm2，建筑面积496.95万m2。深圳市轨道交通一、二、三期及三期调整主体工程总投资2 603亿元，企业融资(含利息)1 490亿元，配置的土地地价约575亿元，开发利润约631亿元，土地开发收益合计约1 206亿元，基本实现轨道交通建设资金平衡和可持续发展。

1.3 房地产行业发展支撑上盖开发

城市经济发展、土地资源稀缺、外来人口涌入等多种因素造就深圳市房地产市场的繁荣。截至2018年6月，深圳市住宅平均价格为5.4万元·m-2，根据开发经验上盖开发盖板造价约为5 000元·m-2，一个盖板平台造价约10亿元，因此，良好的房地产市场有利于支撑“轨道+物业”的发展。对于房地产市场不佳城市，需要集约化利用土地资源，可以采用上盖文体设施形式，降低荷载及建设成本；同时，轨道交通车辆基地附近配置一定量“白地”并结合设置轨道交通车站进行综合开发，可实现客流及综合开发收益最大化。结合深圳市已建成项目经验，对于“白地”的配置应该予以支持，特别是对于车辆基地位于城市中心区域、要求进行高强度开发的项目，需要将剪力墙核心筒设置于“白地”。车辆基地盖板上方受抗震要求制约，建筑高度限制在50 m范围，通过配置“白地”可提高片区的容积率，平衡盖板上方低强度开发，提升项目整体品质，达到车辆基地上盖与“白地”优势互补。

1.4 “轨道+物业”承载的使命

“轨道+物业”开发模式较好地解决了轨道交通建设资金问题，缓解企业融资压力，确保轨道交通可持续发展。深圳市在坚持“轨道+物业”模式前提下，开展轨道交通上盖和沿线物业开发，通过建设经营性物业解决轨道交通建设投资问题，并持有良好地段物业例如商业、高端写字楼及住房租赁等以产生持续现金流，保障后续轨道交通运营期补亏。

2 深圳“轨道+物业”的实践经验

2.1 土地作价出资政策的制度创新

2008年，深圳市首次通过招拍挂方式取得轨道交通上盖物业土地开发权，市政府以注册资本金形式将按规定上缴的地价及时返还地铁集团，以地价收入和开发所得利润专款用于轨道交通建设的项目资本金和运营补亏。2011年，深圳市建立轨道交通投融资平台，2013年以市政府文件形式出台了土地作价出资管理暂行办法和实施操作流程，从而理顺了轨道交通设施用地及上盖开发用地分层出让形式和用地出让方式。该政策的制定由规划国土部门牵头，发展改革委、法制办、财政委、国资委等相关部门配合，形成轨道交通综合开发的纲领性文件。以该文件为依据，深圳市采用土地作价出资政策共出让7块土地，出让用地规模约70 hm2。

土地作价出资操作流程首先由发展改革委根据轨道交通建设确定投融资计划，后续由规划国土委开展综合开发用地研究工作并确定规划设计要点及地价，后续由地铁集团提出作价出资申请，签署三方合同，完成土地出让手续，具体操作流程如图1所示。在整个开发用地的作价出资过程中，需要地铁集团全程参与并持续跟踪，协助政府部门完善相关手续，保障整个流程顺畅。

图1 土地作价出资操作流程Fig.1 Procedures of land appraising and financing

2.2 开发模式多样化

由于综合开发项目多且受到人员、开发经验、资金成本、风险把控及薪酬待遇等因素制约，在项目开发过程中进行了多元化方式探索，主要集中为自主开发型、代开发+BT型、法人型、协议型、协议合作开发+BT型(见表1)。自主开发型针对项目规模小、可控性强的项目，采用地铁地产自行开发形式。合作开发主要针对复杂项目，其操作流程为根据开发项目特征，地铁集团明确开发方案后报政府相关主管部门，确定合作方案后进行公开招标，确定合作方组建管理团队，最后实施项目开发。合作开发可以发挥招标方和合作方各自在土地、资金、项目管理、销售和招商经营等领域的优势，以合作协议为基础，共同实现轨道交通物业收益最大化，合作开发最主要的特征为共同投资、共担风险、共享利润。

表1 各类合作开发模式一览Tab.1 List of different cooperative development models

2.3 轨道交通建设与上盖开发紧密配合

轨道交通建设与上盖开发前期研究工作需要同步开展，盖上及盖下规划一体化，处理好城市用地、道路交通、竖向立体交通、工程管线、电梯井、居住配套等多方面问题；设计一体化，提前进行荷载预留；巧妙处理平台高差，实现盖上与盖下无缝衔接；物业管理一体化，盖下为交通设施管理用地，盖上为居住及办公类物业，需要分层管理。深圳市轨道交通系统在轨道交通建设与上盖开发方面能够实现同步开展，主要得益于其建设总部、物业开发总部、运营总部同属于一个集团公司，涉及接口预留、后续运营管理等问题可有效进行配合、互相支持，降低协调周期及成本，最大化地利用盖上盖下资源。具体的车辆基地建设与物业开发建设周期匹配如图2所示。

2.4 持有优质物业保障持续现金流

在完成轨道交通建设投资后，运营亏损是运营过程中需要重点考虑的问题。深圳地铁集团在物业综合开发过程中，对后期运营补亏进行研究。通过借鉴香港经验，持有一定的优质物业，保障后期持续产生现金流，弥补运营亏损。在建及拟建项目中，持有经营性商业物业150万m2，包括酒店、商业项目及高端写字楼。同时，通过成立全资子公司商业管理公司专注负责物业运营，以实现持有商业物业的集约化、专业化、市场化；积极探索资产证券化模式，从物业经营平台逐步转变为资产经营平台。对于持有的优质物业，预计未来年均经营收入将超过15亿元。

3 国家及深圳市相关政策变化

2016年国家八部委下发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规[2016]20号)[5]，在严格国有土地开发利用和供应管理方面提出，支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地，为小型微型企业提供经营场所，促进大众创业、万众创新。2017年3月7日，《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发[2017]21号)[6]提出医疗、养老、教育、文化、体育等领域新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。上述两文件均对土地作价出资政策做出规定，仅适用于公益性质类开发，对于“轨道+物业”经营性用地并未明确。结合上述两文件及深圳市委市政府的工作安排，深圳市规划国土部门对土地供应管理进行了研究，发布《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见(征求意见稿)》[7]，并同步启动土地作价出资暂行办法的修订工作。国家及深圳市相关政策的变化直接对轨道交通综合开发产生直接影响，特别对土地作价出资对象进行了规定，强调该政策主要用于公益性质类的用地。同时，《中华人民共和国物权法》规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。上位规划法及政策的变化造成未来轨道交通综合开发经营性用地需要通过招拍挂等方式获取，采取该模式将增加税收流转费用，间接增加上盖开发成本。同时，采用公开招拍挂出让用地将出现其他地产企业摘取的情形，由于存在获取土地不确定性及用地招标流程时间过长，造成轨道交通建设与物业开发存在设计对接不顺畅，不利于建设与物业开发的协调发展。

图2 车辆基地与物业开发匹配进度图Fig.2 Progress chart for the matched vehicle base and property development

4 深圳“轨道+物业”开发面临的挑战及应对策略

4.1 面临的挑战

4.1.1 车辆基地选址越来越困难

深圳市土地资源稀缺，未来上盖物业开发受城市总体规划、土地利用总体规划、基本生态线、工业区块线等城市规划方面的制约，加上轨道交通沿线土地整备越来越难，车辆基地选址越来越困难，进而将不可避免地利用限制建设用地和生态线内用地作为车辆基地选址用地，但该类用地难以进行上盖物业开发。

4.1.2 利用上盖资源作为土地整备补偿

随着深圳市“强区放权”政策改革，进一步推进简政放权、促进政府职能转变，全面深化改革，以及深圳房价高企，使得轨道交通沿线各区以货币补偿的方式进行土地整备越来越困难，权利人要求物业返还或其他用地方式置换。这些要求直接对上盖开发产生影响，进行返还物业或用地补偿造成上盖开发成本陡增、开发收益下降。且受抗震规范限制，车辆段盖板建筑只能建设11～12层，进一步降低了开发收益。

4.1.3 上盖住宅面临大比例配建保障性住房

国家提出租售同权，确保人民住有所居，深圳市拟在“十三五”期间建设40万套保障性住房。但受到土地资源存量不足的制约，深圳市轨道交通上盖开发中的保障性住房及配租型住房将进一步加大，进一步压缩商品住宅的比例，从而开发收益大幅下降，直接影响轨道交通企业融资。

4.1.4 土地作价出资政策面临调整

根据国家部委发布的文件，规划部门需对土地作价出资政策进行修订调整，明确将对土地作价出资的项目类别进行限定。未来商业开发性质的项目将以市场化的招拍挂方式供应土地，对于轨道交通企业获取上盖土地将存在一定不确定性，且需要缴纳地价及税收。这些因素都将对综合开发收益产生影响。

4.2 主要策略

4.2.1 引入世界级地产公司合作物业开发

世界500强企业的地产公司具备先天房地产优势，市场化运作模式经验丰富，企业拓展的业务范围广，积极与其合作可以拓宽开发业务范围，充分发挥两者优势。根据深圳市第四期轨道交通建设规划，轨道交通线路经过的区域集中为旧城区、重点发展片区、产业发展区等。未来将结合地产公司城市配套服务商优势，着力打造轨道交通沿线复合型的交通枢纽，引导城市更新，对片区产业、交通、空间全面升级，进行产城一体化建设，通过市场化运作的手段获取土地。特别对于城市旧改、更新类项目涉及土地赔偿等市场化行为，地铁公司作为国有企业，较难直接面向权利人进行谈判赔偿，通过与地产商合作可稳步推进轨道交通沿线城市更新项目。近期，深圳地铁公司通过与区政府、某地产公司共同签署战略合作协议明确以城市更新市场化手段进行轨道交通车站TOD开发，为后续轨道交通开发提供参考。

4.2.2 积极建设安居型可售人才房和保障房

住房问题既是民生问题也是发展问题，根据十九大精神坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”基本定位，深圳市政府提出了“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的多层次住房保障和供应体系。积极参与保障性住房，解决人才房、安居房的建设，完成保障房建设任务。由于安居型可售保障房属于半公益性质范畴，可继续沿用土地作价出资政策，根据测算仅开发收益有所下降，经济效益在可接受范围。采用土地作价出资模式的最大优势是有效避免招拍挂模式引起的综合开发土地被其他地产商获取。通过建设安居型可售人才房和保障房，既实现轨道交通建设融资，又解决保障住房建设的问题，实现地铁、政府、社会多方共赢局面。

4.2.3 实施走出去战略

随着粤港澳大湾区、特区一体化、东进战略等战略规划的提出，未来深圳市轨道交通网络将进一步扩大，预计超过1 000 km。根据《深圳市轨道交通线网规划(2017—2035)》，将有6条轨道交通线路与东莞衔接，3条轨道交通线路与惠州衔接；3条城际线与东莞衔接，2条城际线与惠州衔接。在深圳市第四期轨道交通建设规划中，东部快线14号线、16号线预留延伸至惠阳和大亚湾的条件，中部快线13号线预留延伸至东莞松山湖的条件，6号线支线预留与东莞1号线衔接的条件。结合深圳市土地资源紧缺的现实问题，提前对惠州惠阳和大亚湾、东莞松山湖和黄江轨道交通沿线土地进行布局，与东莞及惠州相关部门进行沟通，对延伸线路的车辆基地进行预控，做好上盖开发的规划研究工作。

4.2.4 “轨道+物业”开发经验输出

深圳市“轨道+物业”的经验比较丰富，且整体开发效益高，开发流程成熟。结合其他城市来深圳交流座谈情况，将开发经验输出至国内其他城市，拓展“轨道+物业”市场。通过经验输出，与主要城市地产行业合作，将轨道交通建设优势与城市房地产开发经验强强联合，形成协同效应，促进轨道交通沿线片区产业、交通、空间全面升级；贯彻“经营地铁服务城市”理念，进行产城一体化建设，提升城市形象。

5 结语

“轨道+物业”是深圳市政府一贯坚持的理念。综合开发是一项系统工程，从开发立项至建设，涉及政府部门、地铁公司、咨询机构较多，需要地铁公司主动作为，积极介入轨道交通前期研究工作，配合政府相关部门做好综合开发以实现土地集约化利用。深圳市的开发经验不仅仅体现在土地创新、合作开发模式、持有经营物业等，更多是做好各个阶段衔接配合工作，特别是盖上与盖下协调工作多，需要建立良好工作机制，以实现土地高效集约利用。

深圳市关于轨道交通规划、设计、建设、开发等建立的政府部门、地铁公司相互之间的协调机制是其他城市可借鉴的地方。例如，国家部委出台限制“轨道+物业”中经营性用地采用土地作价出资政策，深圳市规划国土委立即召集地铁公司进行商讨相应的应对策略。机制体制的顺畅是“轨道+物业”的基础，其他的技术难题可通过引入优秀的设计咨询团队予以解决。本文对深圳市“轨道+物业”的实践经验及面临挑战的应对策略进行了详细分析，期冀其他城市在综合开发过程中能够借鉴使用，使土地资源更加集约，解决轨道交通建设资金问题，实现轨道交通建设可持续发展。