荣智慧

澳门理工学院公共行政课程副教授黄兆辉于2018年出版了新书《积极不干预—港英政府的中国通》，该书在本年度的香港书展上引发热烈反响。黄兆辉一直关注香港、澳门的城市治理问题，出版有《小政府 大社团：澳门的后-后现代性与后传统生活》《国家与经济发展：一个比较历史性的分析》《新后现代管治：从市政管理看最深层矛盾》《僵尸之城：香港与澳门的社会模式比较》等著作。

针对香港和澳门公共管理的不同模式，黄兆辉指出了市民参与、官民良性互动的重要作用。“积极不干预”的做法，对新时期发扬市民能动性、从毛细血管的层面来组织社会管理均有十分积极的意义。《南风窗》日前专访了黄兆辉副教授，共同讨论了关于城市治理的关键概念与问题。

管理文化

南风窗：最近正值台风天，香港经常受台风影响，但是很少听到水浸街的新闻。一个城市的市政设施、公共管理，除了考虑自然条件，还需要考虑什么因素？

像“绿置居”（保障房），因为香港土地很少，选址的时候，很多人都不同意在自己小区附近搞。

黄兆辉：除了天气、地理因素，还要考虑人的生活的问题。普通人的生活问题，是由区议会来提出的。香港会把市政的权力下放到非常低的级别。区议会是一个很传统的权力机构，之前的权力很大，现在有所缩减。

香港有18个区，每个区都会选举一些对地区最熟悉的人、人脉最广的人，他/她可能很年轻，没有很高的学历，但是一定要居住了很久，每件事情都懂，这样才能为居民谋福利。所以选举的时候，区里的居民都选自己最熟悉的人。

像香港之前有所谓的三级议会，立法局、区市政局和区议会，前特首曾荫权就是沙田民政处的政务专员，是有很大的法定权力的。现在叫民政委员，权力小于过去。专员会跟居民代表会谈。还有一些互助委员会，没有法定的权力，主要是保护个人财物、搞好交通，互相帮助。也有咨询委员会，粗略估计现在还有600个、700个。

外地人看香港，以为是从上而下、行政主导的治理模式，我认为不是这样，它既不是政府主导，也不是民众主导，而是二者之间维持着良好的关系。这样在城市管理方面，就会有很多比较“贴心”的举动。

南风窗：“港铁”沙中线出现了工程事故，受到了很大的关注。这种重大的公共事件，是否在管理模式上出了问题？

黄兆辉：香港曾经以自己的管理模式为傲，因为它很少存在“power harassment”（权力骚扰）的问题。以前不允许这种东西发生，一个公司、一个机构，不同部门的职员，每一个人都有不一样的职能、职位，是主动做事还是上级安排？

香港学习了英国的管理文化，注重专业分工、明确关系，边界在哪里，每个人能做什么、不能做什么，都划出来。然后专家就负责好自己这一部分，整体上再讲究团体合作。

香港也学习美国的管理文化，不会用级别来强制下属，做非专业的决定。两种管理文化的反面就是power harassment，比较少在以前的香港的专业管理层发生。

现在出现几桩公共工程的丑闻，很多是因为赶工。以前的模式很花时间。就像钢筋和螺帽的对接口不吻合，负责螺帽的经理就应该报给上司，上司再向钢筋部门申请，把有问题的钢筋返工，几千根钢筋出问题，花好几个月重新做出来。

这个时间上级觉得划不来。这是不注重专业了，也就有power harassment的问题了，我是上级你就听我的，我觉得可以做就做下去，结果问题就出来了。

南风窗：香港的治安管理是如何演变的？不像电影《五亿探长雷洛传》里那样充满戏剧性吧。

黄兆辉：港英政府过去不太管。香港中国人的比例很高，最低时期也有90%，而且中国人的生活习惯和英国人不一样，他们就不想管得太多。而且还有很多历史遗留的问题，像新界还有一些永久性的“地主”，要去管理很麻烦。100多年里，英国人都不太管中国人，只要不出太大麻烦就好。

在香港，过去有很多不良的习俗、不好的传统。比如有“妹仔”，就是小女孩卖给人家做童工，英国人说是奴隶。比如有烟馆，卖鸦片的。黄赌毒都有的，很乱的。

二战后开始管了，战后人口激增，贪污，污染，都暴露出来。这时候就有区议会、咨询委员会、互助委员会，主要还是给予香港市民非常多的发声机会、与政府沟通的渠道。

空间正义

南风窗：香港的不同社区，警察的配置有什么不同吗？

黄兆辉：以前有一些区别，现在几乎没有了。现在的穷人和以前的穷人不一样，以前穷呢，他就犯罪了，往往这个社区需要警察多点。现在穷都是相对的，香港年轻人说自己没钱，一年也看好几次演唱会，去日本、韩国旅游，他们根本不会去犯罪。香港的治安很好，警察配置也就区别不大了。

而且以前有穷人，他们觉得社会蛮公平。现在不穷了，他们倒觉得不公平。

南风窗：你认为这种心态是什么造成的？

黄兆辉：现在赚钱的机会多，沟通也快，交通也发达，人家赚钱就赚得快，赚得容易。同样的条件，你赚不到，自然就不高興。当然，很多人赚钱也不是很老实，也是一个原因。

南风窗：香港的垃圾堆填、化工厂选址，是否也催生“邻避运动”？政府该如何处理这种问题？

黄兆辉：垃圾场好像已经饱和了，堆填需要大量的土地，现有的不够用了，还要再找地，居民就反对。像“绿置居”（保障房），因为香港土地很少，选址的时候，很多人都不同意在自己小区附近搞。还有政府要建公屋、戒毒所，他们也不允许，觉得把自己家的环境搞坏了，搞复杂了。

这个受到土地、文化、政策问题的综合影响，不是任何简单的办法就可以解决问题。

南风窗：有人针对城市空间的不平衡发展、公共空间私人化的问题，像香港有不少“私人道路”—提出“空间正义”的概念。你如何理解这个概念？

黄兆辉：这个问题可以参考马来西亚。比方你去吉隆坡，它的旧城区重建得很好，很多天桥很长，天桥里面有空调，很舒适。还有很多城轨、地铁，这些他们有五六个不同的营运商去搞，处于竞争状态，不是只有一个部门提供服务。

吉隆坡的中心区一直向高发展，它没有去郊区发展，而是在中心增加公共空间。商场很大，很多，好像一个蜘蛛网，那些天桥就延伸到商场去。在吉隆坡你都不用到地面上去走，不用风吹日晒。

现在荃湾也这样做。盖了很长的天桥，把所有的建筑物都连在一起，四通八达。这也是一个做法。到了港澳码头、信德中心码头，可以一直在天桥里走，通过很多商业大厦的二楼商场接驳天桥后，走到湾仔，也不用到地面上来。

以前天桥是盖给汽车的，现在是盖给行人的。这个公共空间其实就是“正义”的，给走路的人而不是开车的人提供了更多的方便。

积极不干预

南风窗：你的著作《僵尸之城：香港与澳门的社会模式比较》，是如何比较香港和澳门的？

黄兆辉：澳门是社团模式，它是全世界社团密度最高的城市。在澳门，每个人都有加入社团的经验，什么名堂都有，很容易登记的。这也是以前葡萄牙人遗留的制度。社团的社会影响力很大，我们叫NGO，或者更多叫NPO，它的理论就是，资本主义是不能够永续的制度，不断追求营利，把世界资源分散开，鼓励消费，超出自己的需求—这些都为城市带来负面的问题。社团制度，如果进一步优化，是可以解决很多社会问题的。

香港是资本主义制度，可是社会问题比其他城市都少得多。资本主义制度的香港跟社团模式的澳门正好相反，但是深入去看，澳门的社会问题很多，香港的社会问题很少，这是很奇怪的。

这也和澳门的经济结构相关，博彩业为主，占GDP的80%～90%，可以说澳门的税都来自他们，因此政府和平民都给他们面子。

原来香港的资本主义制度，不是单纯的资本主义，它有三级议会，不是纯粹的行政主导，所以社会稳定一些。澳门的社团没有发挥应有的功能，我们用Anthony Giddens（安东尼·吉登斯）的理论，如果社会能够有反省力，社团帮助每个人去反省这个社会该如何运作，那么社会将会良好地运转。但是社团的反省力做得不够。葡萄牙人根本不管，没有政府的配合，社团自己搞自己的民生工作，很吃力，没有效果。政府的态度是非常重要的。

南风窗：有人认为全球很多大城市管治都存在着精英思维，比如有“洁癖”，比如缺乏包容性，你怎么看待“精英思维”？

黄兆辉：其实这个概念，去看发生在香港和澳门身上的事情是很奇妙的。香港本来的社会结构，是很典型的精英社会。但是，政府赋予底层人士地位和权利，还有说话的机会，所以香港表面上精英社会，实际比较平衡了，没有太精英的感觉，平民百姓有争取权利的空间、表达的平台。

澳门也是很奇怪的，社团社会应该是非精英化的，而且社团都不大，都是平民，澳门本应没有精英主导，但是这么多年，反而精英是说一不二的。这也和澳门的经济结构相关，博彩业为主，占GDP的80%～90%，可以说澳门的税都来自他们，因此政府和平民都给他们面子。交税交得最多的人就是最有钱的人嘛，影响力非常大。

南风窗：读了《积极不干预》，我有一个“题外话”，就是你的思路跟约瑟夫·列文森的《儒教中国及其现代命运》（Confucian China and Its Modern Fate）是一脉相承的，都在处理中国知识分子政治治理上的“儒教”思想，只不过你的着重点是那些在香港工作的“中国通”。

黄兆辉：这个不是题外话。想要理解中国治理，理解孔子是非常重要的。

现在有很多孔子学院，但是还不够普及，还没到很流行的地步，不过也开始在世界各地发芽了。这很好。我们很多人对孔子有误解。我们用生活经验来理解孔子，而香港以前那些洋人，他们是用逻辑、推理的思路去看孔子，他们的体会跟我们不一样，得出来的东西也很不一样。

比如君臣關系、父子关系，君-仁、臣-忠、夫-义、妇-顺，他们认为这些都是交换条件。前提存在，结论才能存在，这个说法其实是很合理的，不像我们理解的那么“天经地义”。

所以这就不是power harassment，是有前提的，有条件的，强调政府必须保持它的合理性。香港那些“中国通”的看法，对我们的治理是非常有启发的。